Abonneer Log in

Van armoedebestrijding naar een sokkel voor sociale bescherming

Samenleving & Politiek, Jaargang 19, 2012, nr. 5 (mei), pagina 54 tot 61

In juni 2012 keurt de Internationale Arbeidsconferentie van de IAO (Internationale Arbeidsorganisatie) naar alle waarschijnlijkheid een aanbeveling goed over een ‘sokkel van sociale bescherming’ (SSB). Dit is zeer goed nieuws, zeker voor iedereen die sceptisch staat tegenover het falende armoedebeleid van de afgelopen decennia. Maar gaat de aanbeveling ook echt verder dan armoedehulp? En hoe verhoudt dit IAO-document zich tot andere initiatieven, met name van de Europese Commissie en van de VN-Commissie voor Latijns-Amerika (CEPAL)? In dit artikel vergelijken we vijf documenten1 met elkaar: twee voorbereidende documenten van de IAO, het Bachelet verslag van de internationale adviesgroep over de sokkel voor sociale bescherming, het Europese Ontwikkelingsverslag over sociale bescherming en een verslag van CEPAL over een inclusieve sociale bescherming.

DE ACHTERGROND

Velen zullen het al vergeten zijn of hebben het nooit meegemaakt. Toen het ontwikkelingsproject voor de pas onafhankelijk geworden landen tot stand kwam in de jaren 1960, was ‘sociale ontwikkeling’ een integraal onderdeel van de plannen. Het klopt weliswaar dat er aanvankelijk niet zo veel van werd uitgevoerd - zomin trouwens als van de economische ontwikkelingsagenda - maar alle landen kenden wel een embryonale verzorgingsstaat. Aanvankelijk gold die voor militairen, ambtenaren en werknemers van wat de ‘moderne sector’ werd genoemd. In Afrikaanse landen bleef de grote meerderheid van de bevolking echter werken op het platteland of in de informele sector en heeft dus nooit veel gemerkt van die sociale bescherming. In Latijns-Amerika stond de sociale zekerheid wel veel verder. In sommige landen zoals Costa Rica, Chili of Argentinië ook heel dicht bij wat was bereikt in West-Europa.
De jaren 1970 zijn de geschiedenis ingegaan als het ‘decennium van de sociale ontwikkeling’, hoewel dit enkel geldt voor de mooie plannen die werden gemaakt door de Wereldbank en door de IAO. In werkelijkheid kwam de economische crisis van het Noorden stokken in de wielen steken.
Nog eens tien jaar later breekt in de landen van Latijns-Amerika en later in Afrika de crisis van de buitenlandse schuldenlast uit. Die kan perfect vergeleken worden met wat er vandaag in West-Europa gebeurt. De Wereldbank en het IMF gaven nieuwe leningen in ruil voor een streng soberheidsplan, politieke en macro-economische hervormingen. Die plannen zijn de geschiedenis ingegaan als de ‘Washington Consensus’, een neoliberaal beleid waarvan de belangrijkste recepten nog altijd van toepassing zijn en die zware sociale gevolgen hebben gehad.
In 1990 pakte de Wereldbank uit met ‘armoedebestrijding’ en dit werd vijf jaar later officieel de mondiale consensus voor de ontwikkelingssamenwerking. In 1999 sloot ook het IMF er zich bij aan en in 2000 werd op de Millenniumtop van de Verenigde Naties de Millenniumverklaring aangenomen. Later werden hieruit de ‘Millenniumdoelstellingen’ gedistilleerd, een flauw afgietsel van wat eerder op de wereldconferenties van de VN van de jaren 1990 was aangenomen.
Nog eens tien jaar later weten we wat in 2000 al kon worden vermoed. Het armoedebeleid faalt, zowel dat van de VN als dat van de Wereldbank. Zeker, de extreme armoede in de wereld is gedaald tot 22,4% van de bevolking maar ze treft nog altijd een klein anderhalf miljard mensen. Bovendien verbergen deze cijfers de geografische onevenwichten. Het positieve resultaat is immers te danken aan China en India. In zwart Afrika bedraagt de extreme armoede nog altijd bijna de helft van de bevolking en neemt ze in absolute cijfers zelfs toe. Ook de ongelijkheid blijft overal groeien, met uitzondering van enkele landen in Latijns-Amerika.

Hoewel er bijzonder weinig onderzoek gebeurt naar de structurele oorzaken van armoede kunnen toch enkele hypothesen geformuleerd worden over dit trieste resultaat. Ze zijn meteen een verklaring voor het feit dat het geweer opnieuw van schouder wordt veranderd en er nu door diverse VN-organisaties wordt gepleit voor een ‘universele sociale bescherming’.
Ten eerste hield het armoedebeleid geenszins een verandering in van het neoliberale beleid van de ‘Washington Consensus’. Het betekent dat hier en daar wel wat mensen konden worden geholpen - met microfinanciering of met ‘workfare’ programma’s - maar dat geen enkel fundamenteel probleem werd aangepakt. Of met andere woorden, de verarmingsprocessen bleven doorgaan.
Ten tweede viel op dat vooral de Wereldbank altijd haar armoedebeleid tegenover een beleid van sociale zekerheid stelde, iets wat volgens haar geenszins een opdracht voor de overheid was. ‘Het geld moest gaan naar wie het echt nodig had’, zo stelde ze. Wie zich verder wilde verzekeren, kon dat doen op de markt. Maar dat betekende dat het instrument bij uitstek om armoede te voorkomen overal werd afgebouwd.
Ten derde werd zeer sterk de nadruk gelegd op de ‘multidimensionaliteit’ van armoede en werd gesteld dat het vooral een kwestie van opleiding, gezondheidszorg en toegang tot de arbeidsmarkt was. Inkomen, zo heette het, was een verantwoordelijkheid van de armen zelf. Bovendien verschoven de definities meer en meer naar moeilijk meetbare en subjectieve fenomenen, zoals ‘empowerment’, ‘stem’ en kwetsbaarheid.

NIEUWE INZICHTEN

Het neoliberale beleid is nooit van harte toegejuicht door de VN-instellingen zoals de IAO of UNCTAD. De IAO werd door de mondialisering bovendien gemarginaliseerd en het is pas sinds het eind van de jaren 1990 dat de instelling probeert om langzaam uit het dal te raken. Er werden ‘fundamentele arbeidsnormen’ aangenomen, een agenda voor ‘decent werk’, er werd een onafhankelijke commissie aangesteld om een verslag te schrijven over ‘de sociale dimensie van de mondialisering’. In 2003 werd een campagne gestart om de oude Conventie van 1952 over het recht op sociale zekerheid nieuw leven in te blazen. In 2008 werd een Verklaring over ‘Sociale Rechtvaardigheid voor een faire mondialisering’ goedgekeurd. Ook diverse VN-instellingen proberen sinds enkele jaren een idee van ‘universele sociale bescherming’ opnieuw op de agenda te krijgen. Terug naar waar we ooit waren.

EEN SOKKEL VOOR SOCIALE BESCHERMING (SSB)

Dit idee werd voor het eerst gelanceerd in een verslag van de Chief Executive Board (CEB) van het VN-systeem voor Coördinatie.Dat was in 2009, bij het begin van de huidige crisis. Volgens de CEB bestaat zo’n sokkel uit ‘a) essentiële sociale diensten met geografische en financiële toegang (water en hygiëne, gezondheidszorg, onderwijs) en b) uitkeringen, in cash en in natura, voor de armen en de kwetsbaren zodat ze een minimale inkomenszekerheid hebben’.

Erg verschillend van wat het armoedebeleid inhield is dit niet. Vandaar dat een onderzoek naar de precieze bedoelingen interessant kan zijn. Gaat de geplande universele sokkel van sociale bescherming verder dan armoedebestrijding?
In wat volgt wil ik drie vragen proberen te beantwoorden: wat zijn de doelstellingen van de voorgestelde sokkel? Wat is de reikwijdte van de nieuwe agenda? Hoe universeel is de voorgestelde sociale bescherming? 2

DE DOELSTELLINGEN VAN SOCIALE BESCHERMING

In West-Europa werden de verzorgingsstaten uitgebouwd vanaf het eind van de 19de eeuw. Het basisidee was dat burgerrechten en politiek burgerschap weinig betekenis hadden als de economische ongelijkheid te groot werd. Vandaar dat aan sociale en economische rechten werd gedacht om een sociaal burgerschap in te stellen. De latere Universele Verklaring voor de Mensenrechten (UVMR) is eveneens op dit idee van gelijke rechten gebaseerd.
De verwijzingen naar burgerschap en mensenrechten is in alle onderzochte teksten aanwezig, hoewel niet in dezelfde mate.
Het verschil tussen de documenten zit vooral in de klemtoon die op andere en vooral economische doelstellingen van ‘sokkel van sociale bescherming’ (SSB) wordt gelegd. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) blinkt uit in burgerschap, bij haar wordt bijna uitsluitend verwezen naar de universele rechten. Het gaat dan om de grote uitdaging van de 21ste eeuw, en dat is het uitbouwen van een inclusieve, egalitaire samenleving. De belangrijkste functie van dit sociaal burgerschap is het garanderen van inkomenszekerheid om te kunnen leven in waardigheid. De belangrijkste rol voor het garanderen van sociale bescherming ligt bij de staat.
Aan het andere uiteinde vinden we het Europese document (EDR) waarin het recht op sociale bescherming meteen wordt gekoppeld aan groei en Millenniumdoelstellingen. Sociale bescherming kan een rol spelen in de armoedebestrijding door schokken op te vangen, duurzame groei en inclusieve ontwikkeling te bevorderen. Een goed ontworpen sociale bescherming kan marktgerichte oplossingen voorstaan, zoals micro-financiële activiteiten. Het is een recht dat té vaak over het hoofd wordt gezien, zonder dat het marktverstorend of ontmoedigend hoeft te zijn. Sociale bescherming kan een stimulans zijn voor universele steun in die zin dat ze van toepassing kan zijn op iedereen die aan de selectiecriteria beantwoordt … een welbepaalde categorie van burgers.
In het BACHELET (hierna BACH) verslag van de internationale adviesgroep over de sokkel voor sociale bescherming gaat het om het ‘inlossen van de belofte van de UVMR’ en er wordt meteen aan toegevoegd dat het ook gaat om het aanpassen van de vaardigheden van arbeiders omdat anders hun toegang tot de arbeidsmarkt wordt bemoeilijkt. De sokkel van sociale bescherming (SSB) moet de economie en het ondernemerschap promoten.
SSB kan bijdragen tot demografische veranderingen, speelt een anticonjuncturele stabiliserende rol, maakt productieve capaciteit vrij, draagt bij tot arbeidsproductiviteit, biedt een grondslag voor een veerkrachtige groei en bevordert de macro-economische stabiliteit evenals de economische activiteit en het ondernemerschap. SSB moedigt arbeidsmarktparticipatie aan.
De IAO ten slotte wijst eveneens op het belang van mensenrechten en ziet sociale zekerheid als een menselijke behoefte en een sociale en economische noodzaak. Ook andere doelstellingen worden vermeld maar met minder klemtoon. Sociale zekerheid belet armoede en ongelijkheid, bevordert de sociale insluiting en de waardigheid van mensen. SSB bevordert de productiviteit en de inzetbaarheid en kan het herstel bespoedigen. Duurzame sociale zekerheidssystemen zijn een sleutelelement voor het bevorderen van collectieve economische groei met rechtvaardigheid. SSB’s moeten worden uitgebouwd binnen omvattende sociale zekerheidssystemen.

DE REIKWIJDTE VAN ‘SOKKEL VAN SOCIALE BESCHERMING’ (SSB)

De IAO-documenten willen richtsnoeren geven voor lidstaten die SSB-systemen willen uitbouwen binnen de omvattende sociale zekerheidsstelsels. Sociale zekerheid moet in een nieuw paradigma voor het ontwikkelingsbeleid worden geplaatst. Er wordt gepleit voor een dubbele strategie, met op korte termijn de SSB en op langere termijn geleidelijk aan een universele sociale zekerheid. Beide dimensies zijn wel even belangrijk en kunnen in de mate van het mogelijke ook gelijktijdig worden nagestreefd.
De verschillende soorten uitkeringen die kunnen worden verstrekt, zijn ‘nationaal bepaalde minimumniveaus van inkomenszekerheid voor kinderen en bejaarden en een betaalbare toegang tot gezondheidszorg’. Een brede sociale bescherming moet passen in een integraal nationaal ontwikkelingskader.
BACH vermeldt uitdrukkelijk dat SSB gaat over de uitbreiding van sociale bescherming. SSB gaat over het bespoedigen van de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting en is daarom gekoppeld aan de agenda voor decent werk. Maar om echt effectief te zijn moet de volgende stap eveneens worden gezet, want SSB is geen alternatief maar een aanvulling op de sociale zekerheid. SSB kan niet vergeleken worden met veiligheidsnetten aangezien die residueel en tijdelijk waren en afhankelijk bleven van economische ontwikkeling.
EDR is minder expliciet en meer economisch gericht. SSB moet het menselijke kapitaal leveren voor toekomstige groei. Sociale bescherming kondigt een paradigmaverschuiving aan, voorbij de veiligheidsnetten en voorbij de armoedevermindering. Het gaat in de richting van een ruimere visie op sociale ontwikkeling, hoewel dat nog niet op de agenda staat.
Voor CEPAL heeft sociale bescherming te maken met garanties voor burgers en ze gaat duidelijk verder dan armoedevermindering. De Conditional Cash Transfers (CCT), uitkeringen die gericht zijn op de korte termijn en via de voorwaarden ook het menselijk kapitaal bevorderen, zijn té beperkt maar zetten wel de deur op een kier voor toegang tot een betere sociale bescherming. Onderwijs, huisvesting en gezondheidsbeleid zijn onderdelen van sociale bescherming.
CEPAL spreekt ook over ‘openbare diensten’, terwijl alle andere documenten het enkel hebben over ‘sociale diensten’. Er blijkt geen bedoeling te bestaan om deze diensten geheel of gedeeltelijk uit de markt te halen. Er wordt ook enkel verwezen naar gezondheidszorg en onderwijs, niet naar andere diensten die in het mensenrechtenverdrag worden vermeld.

DE UNIVERSALITEIT VAN SOCIALE BESCHERMING

Ook al zeggen diverse documenten dat SSB verder wil gaan dan armoedevermindering, uit hun voorbeelden blijkt dat toch vooral de armen en kwetsbaren worden bedoeld. En dat betekent dat die armen eerst geïdentificeerd moeten worden en er dus een doelgericht beleid nodig is (‘targeting’). Ook al zijn de garanties universeel, zoals de IAO stelt, de uitkeringen gaan naar geselecteerde groepen.
BACH stelt dat de uitkeringen voor de armen zijn en dat er geleidelijk aan meer mensen in aanmerking kunnen komen, hoewel niet duidelijk is of ‘meer mensen’ verwijst naar ‘meer armen’ of naar de hele bevolking.
IAO bepleit de universaliteit en koppelt de SSB aan haar strategie voor sociale bescherming. Er wordt wel gesteld dat sociale zekerheid niet meteen een werkelijkheid kan worden voor iedereen.
EDR spreekt uitdrukkelijk over de voor- en nadelen van ‘targeting’ en universaliteit en geeft toe dat er een spanningsveld tussen beide ligt.
Interessant is dat CEPALeen beleid van ‘targeting’ koppelt aan universaliteit, in die zin dat het ene wordt gezien als instrument voor het bereiken van het andere.

BESLUIT

De enige organisatie die sociale bescherming uitsluitend ziet als een zaak van burgerschap en rechten is CEPAL. Alle andere geven sociale bescherming ook een uitdrukkelijke economische functie. Vooral BACH en EDR zien sociale bescherming als een sociale investering met het oog op meer groei, productiviteit en stabiliteit. Dit kan leiden tot een keynesiaanse benadering door het wederzijds versterken van economisch en sociaal beleid, maar ook tot een meer neoliberale benadering waarin het sociaal beleid in dienst staat van de economie. Het concept van de ‘investeringen’ is in dat opzicht niet bemoedigend, want investeren moet toch altijd renderen. Uiteraard zal alles afhangen van lokale machtsrelaties waarbinnen de IAO en anderen moeten werken.
Aangezien de SSB uitdrukkelijk bedoeld is voor de armen, gaat hij niet verder dan armoedebestrijding, ondanks de band die de IAO legt met een bredere sociale zekerheidsstrategie. De talrijke verwijzingen naar de ‘universaliteit’ nemen de twijfel erover niet weg. Nooit is duidelijk of die ‘universaliteit’ op de hele bevolking slaat, op alle armen of op alle goede armen.

Desalniettemin heeft de SSB enkele belangrijke voordelen in vergelijking met de bestaande armoedeverminderingsstrategieën:
- SSB is gebaseerd op rechten, ondanks alle economische referenties. Er wordt een koppeling gemaakt met een agenda voor sociale zekerheid en voor decent werk. Dit was nooit eerder het geval.
- Er wordt aandacht besteed aan de inkomensdimensie, wat uitermate belangrijk is. De bestaande uitkeringssystemen in de derde wereld kunnen zeker niet als voldoende beschouwd worden, maar zoals CEPAL stelt, staat de deur open voor meer.
- SSB wordt een permanent mechanisme, wat eveneens vernieuwend is in vergelijking met de Wereldbank praktijk.

Toch zijn hiermee niet alle problemen van de baan.

Ten eerste is er een ernstig risico op terminologische verwarring. De sokkel voor sociale bescherming is geen universele sociale bescherming. De IAO stelt zelf dat ‘sociale bescherming ‘ en ‘sociale zekerheid’ verschillende betekenissen hebben in verschillende contexten. Soms gaat sociale bescherming verder dan sociale zekerheid, soms is het omgekeerd. Doordat SSB bedoeld is voor de armen, moet hij eerder gezien worden als een sociaal bijstandssysteem, met een potentieel om verder uit te groeien, op termijn, tot een universeel programma voor sociale zekerheid. Deze terminologische verwarring kan echter leiden tot uiteenlopende interpretaties en de SSB een reputatie geven die hij misschien niet verdient. De verwarring wordt overigens nog groter doordat de IAO meer en meer spreekt over ‘sokkelS’, in het meervoud. Kan een pensioenstelsel, bijvoorbeeld, zonder andere bestanddelen, dan ook al als een ‘sokkel van sociale bescherming’ worden gezien?

Ten tweede is het niet volledig duidelijk wat de voordelen voor de IAO zelf kunnen zijn. Alle punten van de SSB zitten al vervat in Conventie 102 over sociale zekerheid en in de bijhorende aanbevelingen. Het klopt dat deze teksten een ‘modernisering’ kunnen verdragen, maar zal dat voldoende zijn om ze beter te laten respecteren? Is er geen risico dat enkel de SSB-voorschriften zullen worden gerespecteerd en dat, eens te meer, de doelstellingen op langere termijn voor de universele sociale zekerheid worden uitgesteld? Sinds de invoering van de Washington Consensus zijn er immers meer stappen achteruit dan vooruit gezet op sociaal vlak. Zelfs de zeer bescheiden Millenniumdoelstellingen worden niet nageleefd.

Ten derde wordt in diverse documenten gewezen op de groeiende grijze zone tussen de formele en de informele sector. Het betekent dat hoe dan ook een niet-contributieve sociale bescherming tot stand moet komen. Toch mag men zich niet neerleggen bij die informele sector en het groeiende ‘precariaat’ dat er werkt. De bestaande contributieve systemen mogen vooral niet verzwakt worden omdat ze de rol en de plaats van de sociale partners onderstrepen. Het is dat systeem dat kan instaan voor een organische en collectieve solidariteit.

Ten vierde, en ten slotte, is de inkomensdimensie van SSB bijzonder belangrijk. Dit mag echter niet gebruikt worden om ook de vermarkting van sociale diensten te aanvaarden. Openbare diensten blijven bijzonder belangrijk voor het handhaven van het leven en van het sociale leven, vooral in tijden van klimaatverandering waarin kwetsbare groepen de eerste slachtoffers worden. Particuliere diensten zullen hen nooit afdoende kunnen beschermen. Uitkeringen mogen niet dienen, zoals EDR stelt, om toegang te verlenen tot sociale diensten.

Kortom, de ‘sokkel voor sociale bescherming’ (SSB) is een bijzonder positief project, maar wat niet in de documenten staat mag daarom nog niet vergeten worden. Er wordt niet gesproken over de herverdeling van inkomens, noch over een ‘transformatieve’ agenda zoals diverse VN-organisaties die bepleiten en die kan leiden tot maatschappelijke en economische veranderingen. Aan het economisch paradigma wordt niet geraakt. Men blijft redeneren in een groeigericht perspectief, zonder oog voor de ecologische beperkingen. Als de SSB minimaal wordt geïnterpreteerd, is hij volkomen compatibel met de Washington Consensus. Wat betekent dat de verarmingsprocessen niet worden stopgezet.

Hoe het de SSB vergaat, zal afhangen van de machtsrelaties waarin hij wordt uitgevoerd. Vandaar dat het belangrijk is om de positieve elementen ervan te onderstrepen en de civiele maatschappij op te roepen deze agenda zo breed als mogelijk te ondersteunen. Regeringen moeten worden aangespoord om deze agenda uit te voeren, en maatschappelijke organisaties moeten druk uitoefenen om de band met de brede sociale zekerheidsagenda niet te laten verloren gaan.

Er zal ook moeten worden nagedacht over het herdefiniëren van sociale bescherming, om rekening te houden met de urgente economische, ecologische en sociale veranderingen. De SSB kan een echte sokkel worden van waarop gebouwd kan worden aan sociale beschermingssystemen voor de toekomst. Gebeurt dit niet, dan blijft dit een mooi verhaal met beloften uit het verleden die nog nooit zijn waargemaakt. Aan een verbeterde armoedevermindering is niet zo erg veel behoefte.

Francine Mestrum
Redactielid Samenleving en politiek

Noten
1/ IAO, Social Protection Floor for a Fair and Inclusive Globalization, Report of the Advisory Group chaired by Michelle Bachelet, Geneva, 2011 (referred to as ‘BACH’); IAO, Resolution concerning the recurrent discussion on social protection (social security), adopted by the ILC at its 100th session (June 2011) (IAO1); IAO, Social Protection Floors for social justice and a fair Globalization, Report IV, document for the ILC2012, 101st session (IAO2); European Commission, Social Protection for Inclusive Development, European Development Report 2010, Brussels 2011 (EDR); CEPAL, Protección social inclusiva in América latina, Santiago, 2011 (ECLAC).
2/ Voor een vollediger analyse, in het Engels, zie Francine Mestrum, Social Protection Floor: beyond poverty reduction?, www.globalsocialjustice.eu.

sociale bescherming - armoedebestrijding - ILO

Samenleving & Politiek, Jaargang 19, 2012, nr. 5 (mei), pagina 54 tot 61