Abonneer Log in

De Europese Unie zal sociaal zijn of niet zijn

Samenleving & Politiek, Jaargang 19, 2012, nr. 6 (juni), pagina 11 tot 21

Tien jaar geleden kon men de zoektocht naar een Europees sociaal beleid nog afdoen als nuttig maar niet noodzakelijk. Om louter economische redenen is dat nu een overlevingskwestie voor de Unie. Dit stelt Frank Vandenbroucke in zijn oratie, die hij donderdag 7 juni uitsprak vanwege zijn benoeming tot bijzonder hoogleraar op de Den Uyl-leerstoel aan de Universiteit van Amsterdam (UvA).1

De crisis biedt een kans om ‘het sociale Europa’ op de agenda te zetten. Om dat met succes te doen, hebben we sterke en precieze argumenten nodig. Waarom moet sociaal beleid op de agenda van de EU? Wat staat dan vooraan op deze agenda? Het kan verrassen dat ik de vraag naar het waarom zo uitdrukkelijk stel. Een pleidooi voor een sociaal Europa mag geen intellectueel kasplantje zijn dat alleen in de beschermde omgeving van welmenende gelijkgezinden gedijt. Daarom leg ik vier mogelijke argumenten voor Europees sociaal beleid kritisch op de rooster. Die kritische doorlichting leidt tot het besluit dat de muntunie een Europa-brede basisconsensus over het gewenste sociale model noodzakelijk maakt. Het Europese financiële bestel staat nu voor brandende kortetermijnproblemen. Maar op iets langere termijn is een ‘sociale unie’ een overlevingskwestie, net zoals een ‘begrotingsunie’ een overlevingskwestie is. Naast een verstandig fiscal compact moet dus ook een social compact afgesproken worden. Een gemeenschappelijke gerichtheid op sociaal investeringsbeleid is daarbij belangrijk. In een ‘sociale unie’ gaat het ook over de vraag wat de lidstaten aan elkaar verschuldigd zijn en wat ze van elkaar mogen eisen. De vraag is of we ‘wederkerigheid’ kunnen inbouwen in institutionele relaties tussen lidstaten, zoals sociaal beleid binnen elk van de lidstaten steunt op wederkerigheid tussen mensen.

Je kan vier argumenten aanvoeren om Europees sociaal beleid te bepleiten: één, er is een dam nodig tegen sociale dumping binnen Europa; twee, de sociale soevereiniteit van de lidstaten moet worden hersteld; drie, Europese sociale afspraken zijn een onvermijdelijk gevolg van de muntunie; vier, het gaat om de ziel zelf van het Europese project.

SOCIALE DUMPING EN SOCIALE SOEVEREINITEIT

Het eerste argument - er is een dam nodig tegen sociale dumping binnen Europa - is het oudste. Tijdens de voorbereiding van het Verdrag van Rome leefde al de vraag of economische integratie zou leiden tot sociale dumping. Het Ohlin-rapport van 1956 stelde dat die vrees niet gewettigd was en dat sociale harmonisatie niet nodig was. Dat de lidstaten een eigen munt behielden, was een belangrijk punt in de argumentatie. Sociale dumping is tot op heden inderdaad meer vrees gebleken dan realiteit, ook bij de opeenvolgende uitbreidingen. Geleidelijk bleek dat niet zozeer de concurrentiedruk de beleidsmarge van de lidstaten versmalde, maar wel het juridische keurslijf van de geïntegreerde markt. Welvaartsstaten zijn gebouwd op nationale solidariteitskringen, waarbij duidelijk afgebakend wordt wie lid is van de kring en wie niet; lidmaatschap brengt een wederkerigheid van rechten en plichten mee. Economische integratie op basis van vrije marktprincipes en grensoverschrijdende mobiliteit van mensen en diensten staat daar haaks op. Sterker, er is een intrinsiek conflict tussen een logica van ‘opening’ in de Europese verdragen en de logica van ‘begrenzing’ waarop nationale welvaartsstaten gebaseerd zijn, zo stellen wetenschappers als Scharpf, Leibfried en Ferrera.

‘Opening’ impliceert dat je een Bulgaar in Nederland dezelfde sociale rechten geeft als een Nederlander, zonder daar al te strenge nationale voorwaarden aan te koppelen. ‘Begrenzing’ impliceert dat tegenover sociale rechten sociale plichten staan die je binnen een nationaal systeem eerst voldoende moet opbouwen. De logica van ‘opening’ zou toelaten dat Nederlanders in België ongeremd kunnen shoppen in de gezondheidszorg, gedekt door Nederlandse zorgverzekeraars, ook al zou dat de planning van het aanbod in België en tariefafspraken doorkruisen. De logica van ‘begrenzing’ houdt in dat nationale overheden hun gezondheidszorg mogen beschouwen als een dienstverlening die noch voor de eigen bevolking noch voor buitenlanders een open en vrije markt vormt. Het punt is niet alleen dat dit conflict bestaat, het punt waar Scharpf op hamert is dat de institutionele architectuur van de EU van die aard is dat dit conflict stelselmatig wordt beslecht in het voordeel van economische integratie en mobiliteit en in het nadeel van nationale sociale soevereiniteit en gemeenschapsvorming. De Europese verdragen en basiswetgeving laten wel een duidelijk onderscheid toe tussen zuivere ‘solidariteitsactie’, georganiseerd door overheden, en zuivere ‘economische actie’, georganiseerd door bedrijven. Maar, aldus Leibfried, de scheidingslijn tussen het organiseren van solidariteit en economische bedrijvigheid is minder duidelijk in de brede grijze zone waar sociaal beleid en marktprincipes gelijktijdig optreden. Met name in de Europese gezondheidszorg is dat op grote schaal het geval. De analyses van Scharpf en Leibfried inspireerden me tien jaar geleden om een ‘horizontale sociale clausule’ voor te stellen, om het belang van solidariteit als ordenend principe sterker te benadrukken; zo zou bijvoorbeeld het Hof van Justitie een duidelijke richtingaanwijzer krijgen. Dat pleidooi werd actief ondersteund door Anne Van Lancker en andere progressieve leden in de Europese Conventie (2002-2003). Uiteindelijk mondde dit uit in artikel 9 TFEU van het Verdrag van Lissabon.

Alhoewel deze kwestie belangrijk is, denk ik in tegenstelling tot Scharpf dat de institutionele architectuur van de EU vandaag niet systematisch en onweerstaanbaar leidt tot ongeremde liberalisering en mobiliteit. De EU is meer vatbaar voor politieke bijsturing dan deze deterministische analyse laat uitschijnen. Dat bleek bij het debat over de dienstenrichtlijn, waarin het Europees Parlement de vergaande liberalisering voorgesteld door Bolkestein heeft bijgestuurd. Dat blijkt ook uit de Europese richtlijn van 2011 inzake gezondheidszorg, die het evenwicht tussen grensoverschrijdende patiëntenrechten en de nationale aansturing van gezondheidszorg bewaakt. Zo lijkt het me ook niet juist dat de EU niet toelaat dat lidstaten een evenwicht zoeken tussen het toekennen van recht op bijstand en integratie-eisen. De problemen die daarrond bestaan hebben meer te maken met de implementatie van het beleid dan met de grondslagen ervan. Bijvoorbeeld, als schijnzelfstandigheid voor buitenlanders in België een toegangspoort vormt tot bijstand, dan komt dat ook omdat België zwak optreedt t.a.v. schijnzelfstandigheid.

Dat wil niet zeggen dat de juridische soevereiniteit van de lidstaten - of de rol van nationale sociale partners - op kritische punten niet bewaakt moet worden. Dat geldt bijvoorbeeld voor het kunnen handhaven van nationale regels m.b.t. minimumlonen, die omzeild kunnen worden door grensoverschrijdende detachering van werknemers. Als dat gebeurt, krijg je inderdaad dumpingpraktijken. Om de sociale soevereiniteit van lidstaten op dit punt sterker te beveiligen, is bijkomend politiek initiatief aangewezen.

DE GEVOLGEN VAN DE MUNTUNIE

Het Ohlin-rapport ging er van uit dat sociale harmonisatie nooit aan de orde zou zijn omdat uiteenlopende sociaaleconomische ontwikkelingen gecorrigeerd zouden worden door wijzigingen in de wisselkoersen. Binnen de Eurozone gaat die veronderstelling niet meer op. Wat zijn de gevolgen? Ik illustreer dit aan de hand van een schema van De Grauwe. Ik richt de blik daarbij op de langere termijn en niet op de brandende kortetermijnproblemen die nu voorliggen, zoals de nood aan gemeenschappelijke Europese actie om de financiële markten te stabiliseren (waarvoor een bankenunie en maatregelen zoals euro-obligaties nodig zijn).

Economische theorie leert dat de lidstaten van een muntunie geconfronteerd worden met een onvermijdelijke afruil tussen drie uitgangspunten. Eén, de economische ontwikkeling in de lidstaten moet voldoende gelijke tred houden: er moet ‘symmetrie’ zijn. De leden van een muntunie kunnen uiteenlopende ontwikkelingen op het vlak van lonen en prijzen immers niet corrigeren door hun wisselkoersen aan te passen. Twee, als de economische ontwikkeling toch verschillend is, dan moeten de deelnemende landen over voldoende ‘binnenlands’ aanpassingsvermogen beschikken om weer in de pas te gaan lopen: er moet ‘interne flexibiliteit’ zijn. Concreet gaat het over loonflexibiliteit en/of over migratie: lonen moeten kunnen worden verlaagd, mensen die geen werk vinden in hun eigen land moeten bereid zijn te verhuizen. Drie, de nood aan intern aanpassingsvermogen kan worden verzacht als budgettaire overdrachten mogelijk zijn tussen de lidstaten van de Unie. Zo’n budgettaire overdrachten kunnen de economie stabiliseren wanneer een land getroffen is door een crisis die zich elders niet of minder voordoet, maar ze mogen geen vrijgeleide zijn om uit de pas te blijven lopen. Het gaat dus niet over blijvende overdrachten tussen landen met de bedoeling inkomens te herverdelen. De doelstelling is tijdelijke stabilisatie. Bijvoorbeeld, een Europese cofinanciering van werkloosheidsuitkeringen gedurende een eerste fase van werkloosheid (dus niet de langdurige werkloosheid) die geactiveerd wordt wanneer de kortlopende werkloosheid in een land boven een bepaald niveau uitstijgt, zou eerder stabiliseren dan permanent herverdelen; waarmee niet gezegd is dat dit een realistisch of gemakkelijk toepasbaar voorbeeld is. De Verenigde Staten van Amerika zijn een muntunie waarin niet alleen veel meer arbeidsmarktflexibiliteit en migratie is dan in de EU; de stabiliteit wordt ook ondersteund door overdrachten tussen de Staten en een zwaar wegend federaal budget. Daarom worden de VS meestal als een voorbeeld van een stabiele muntunie beschouwd.

Lidstaten van een muntunie kunnen afspraken maken om uiteenlopende economische ontwikkelingen te voorkomen. Ze kunnen daartoe een ‘preventieve bewaking’ opzetten van de nationale begrotingen, de nationale loonkostontwikkelingen, enzovoort. Dat is wat de Europese Unie met name sinds 2010 probeert. Zo is nog een bijkomende afruil mogelijk: in de mate dat preventieve bewaking onevenwicht (asymmetrie) effectief voorkomt, is er minder nood aan een combinatie van interne flexibiliteit en stabiliserende overdrachten. Hoe beter het preventieve bewakingssysteem werkt, hoe minder behoefte er is aan ‘interne flexibiliteit’ en/of budgettaire overdrachten.

Een muntunie moet niet noodzakelijk een klassieke ‘natiestaat’ vormen, maar er is wel een akkoord nodig over de drie vragen waarrond de afruil draait. Hoe groot is de bereidheid om ongelijke economische ontwikkeling te voorkomen door streng toezicht? Hoe ver willen lidstaten gaan in de flexibiliteit? Willen de lidstaten afspraken maken over stabiliserende overdrachten? Dat zijn geen maatschappelijk neutrale keuzes: het gaat over een maatschappijmodel.

De flexibiliteit waar het hier over gaat behelst moeilijke en pijnlijke aanpassingsprocessen, zoals het rechtstreeks verminderen van lonen (eerder dan de omweg van een muntdepreciatie en hogere inflatie), of het gemakkelijk migreren van mensen die op zoek zijn naar werk. Vaak wordt flexibiliteit ook in verband gebracht met soepele ontslagprocedures. Ik ben een voorstander van niet-al-te-rigide arbeidsmarkten, maar er zijn vormen van flexibiliteit die tot grote onzekerheid leiden en de kwaliteit van het werk aantasten. Flexibiliteit heeft vele betekenissen en is maatschappelijk niet neutraal. Budgettaire overdrachten zijn vanzelfsprekend ook geen louter technisch instrument. In theorie behoeft een muntunie alleen maar tijdelijke, stabiliserende overdrachten, als men de nood aan flexibiliteit wil verminderen. Maar in de praktijk leiden budgettaire overdrachten ook tot herverdeling: dat is niet neutraal.

Symmetrie nastreven is ook geen maatschappelijk kleurloze optie. De idee dat het economische beleid supranationaal bepaald wordt terwijl het sociale beleid vorm krijgt in netjes daarvan afgescheiden nationale of regionale arena’s is naïef. Anderzijds is het a priori niet evident dat er een vergaande sociale convergentie nodig is om economische symmetrie te garanderen. Men gaat er nogal gemakkelijk van uit dat de Unie er moet over waken dat de pensioenleeftijd in alle lidstaten gekoppeld wordt aan de levensverwachting omwille van de symmetrie die nodig is in de muntunie. Om dat punt hard te maken, heb je een batterij argumenten nodig. Ik verdedig in dat verband de volgende stelling: als je deze batterij argumenten hanteert, dan gelden ze niet alleen voor een ‘pensioenonevenwicht’ in de Unie, maar ook voor een ‘scholingsonevenwicht’. Meer dan 1 op 3 van de Spanjaarden tussen 25 en 34 heeft niet meer dan een diploma van lager secundair onderwijs; in Duitsland geldt dat voor minder dan 1 op 6. Dat de Spaanse scholingsstructuur zo verschilt van de Duitse, is even bedreigend voor de toekomstige symmetrie als het feit dat Duitsers en Spanjaarden op een andere leeftijd op pensioen gaan. In het huidige debat hoor je dat laatste niet.

Wat leert de analyse van de muntunie over de sociale dimensie die de Europese Unie nodig heeft? Je kan hieruit geen precieze conclusies trekken over het sociale beleid dat de EU zou moeten ontwikkelen. Je kan echter wel aangeven over welke elementen de lidstaten van de Eurozone het met elkaar eens moeten raken. De muntunie dwingt tot een ‘basisconsensus’ over sociale grondslagen van het Europese samenlevingsmodel. In welke mate kunnen we ‘interne flexibiliteit’ verzoenen met zekerheden die we mensen willen bieden, bijvoorbeeld met betrekking tot hun loon, hun arbeidscontract, het land waar ze werk zullen vinden, enzovoort? Zijn we in staat grensoverschrijdende overdrachten te organiseren, of kan de vrees dat die ‘misbruikt’ zouden worden door lakse regeringen om noodzakelijke hervormingen uit te stellen niet weerlegd worden? Op welke domeinen achten we sociale convergentie nodig (omwille van de muntunie), en in welke mate willen we dat ook? Convergeren is geen neutrale oefening: de vraag is in welke richting je wilt convergeren. Dergelijke vragen zijn niet technisch. Inzake pensioenleeftijd gaat het over de betekenis van sociale vooruitgang en vitaliteit.

De meningen over dit alles zullen nooit volledig overeenkomen. Maar om politieke knopen door te hakken en tot samenhangend beleid te komen, moét wel minimale eensgezindheid tot stand komen. Op een louter wetenschappelijke of technocratische basis kom je daar niet uit. Veronderstel dat iemand zich in de discussie over ‘symmetrie’ mengt met de volgende stelling: ‘Ik heb mijn twijfels bij sommige van de argumenten die de band tussen economische symmetrie en pensioenleeftijd ondersteunen, maar ik geloof wel dat de lage minimumlonen in Duitsland druk zetten op de minimumlonen in andere landen.’ Wetenschappelijk kan je over al deze stellingen zeer lang discussiëren. De Europese Unie is echter geen wetenschappelijke instelling maar een politieke entiteit die een breed draagvlak nodig heeft. Zou het vanuit dat oogpunt van politieke legitimiteit niet verstandig zijn om zowel het eerste punt (pensioenleeftijd) als het tweede punt (minimumlonen) ter harte te nemen, en te onderzoeken hoe rond beide een draagvlak en realistisch beleid mogelijk is?

Een minimale consensus is dus nodig over gedeelde en gedragen doelstellingen van een Europees Sociaal Model. Maar vervolgens moet ook een antwoord gegeven worden op een complex probleem van wederkerigheid. Als er in de muntunie een onevenwicht ontstaan is, hoe verdeel je dan de inspanning die nodig is om het aanpassingsproces tot een goed einde te brengen? De gedachte dat zo’n aanpassingsprocessen eenzijdig kan worden georganiseerd - de Spanjaarden moeten al hun problemen maar zèlf oplossen -, is economisch even naïef als de gedachte dat géén aanpassingsproces nodig is.

Op louter economische basis betoogt Pisani-Ferry dat je de aanpassing van de Zuid-Europese economieën niet als een eenzijdig proces kan behandelen. Vermits er een gemeenschappelijk belang is bij een succesvol aanpassingsproces, zou ieder dus zijn deel moeten doen. Duitsland zou een iets hogere inflatie moeten aanvaarden, om de noodzakelijke aanpassing van het loon- en prijspeil in Spanje haalbaar te maken (mits de prijsstabiliteit in de Eurozone in het geheel gegarandeerd wordt, en mits Spanje van deze context ook gebruikt maakt om structurele hervormingen door te voeren). Dezelfde redenering geldt op het budgettaire vlak (de Noord-Europese regeringen moeten volgens Pisani-Ferry overkill vermijden) en inzake loonontwikkeling (de Noord-Europese regeringen moeten loonstijgingen aanvaarden die aanzienlijk uitstijgen boven deze van het eerste euro-decennium; dat ondersteunt overigens ook een pleidooi voor hogere Duitse minimumlonen). Wederkerigheid betekent dat je een verantwoordelijkheid voor een probleem deelt, op basis van duidelijke afspraken en wederzijdse inspanning. Wederkerigheid betekent dat je de last van een economische aanpassing - bijvoorbeeld het herstel van competitiviteit - niet volledig bij één partner legt. Dit voorbeeld is technisch-economisch; verder geef ik een voorbeeld op het domein van de armoedebestrijding dat een complexer probleem van solidariteit stelt.

Ik geloof in wederkerigheid als bindmiddel tussen mensen in de samenleving. In een pleidooi voor wederkerigheid contrasteerde ik de homo reciprocans ooit met de homo economicus: de homo reciprocans ziet graag ‘iets terug’ voor ‘zijn geld’, maar hij hanteert geen kruideniersschaal. Hij vindt de eigen verantwoordelijkheid van mensen belangrijk, maar hij is ook vatbaar voor mededogen wanneer andere mensen erg kwetsbaar zijn, ook al zou hij die kwetsbaarheid misschien kunnen wijten aan eigen keuzes die deze andere mensen ooit gemaakt hebben. Hij is bereid om netto-gever te zijn en te blijven in de samenleving, op voorwaarde dat hij ziet dat met ‘zijn geld’ maatschappelijke problemen, zoals armoede en werkloosheid, daadwerkelijk aangepakt worden. Hij wil weten dat er ‘geen bodemloze emmers worden gevuld’. Wederkerigheid is zo het cement van de samenleving.

Kan wederkerigheid een betekenisvol begrip zijn in de verhoudingen tussen lidstaten van een Unie? De vraag is complex, omdat meerdere kwesties door elkaar lopen. Wat is de ‘individuele’ verantwoordelijkheid van lidstaten wanneer een economisch onevenwicht ontstaat? Waar stopt de individuele verantwoordelijkheid van lidstaten en is ‘collectieve ondersteuning’ nodig, via Europese fondsen of schuldgaranties? Hanteren we een louter principiële moraal (‘de zondaars’ moeten bestraft omdat ze zondaars zijn) of hebben we oog voor de gevolgen van onze moraal (het al te streng bestraffen van de zondaars kan ook de heiligen in problemen brengen)?

De Eurozone moet niet noodzakelijk ‘een land’ vormen. Maar de gelaagde politieke entiteit die de Unie hoe dan ook zal worden, moet wel op een duurzame basisconsensus kunnen steunen over de doelstellingen van het Europese sociale model en de principes van wederkerigheid die daarin gelden. Toen ik in de Den Uyl-lezing van 1999 een lans brak voor een Open Methode van Coördinatie inzake sociale politiek, was mijn argument dat dit zou toelaten om inhoud te geven aan de doelstellingen van het Europese Sociale Model. Wat tien jaar geleden misschien een luxe-discussie was, is in het licht van de Eurozone een noodzaak.

HET SOCIALE MODEL ALS KERN VAN HET POLITIEKE PROJECT ‘EUROPA’

De drie argumenten die de revue passeerden vertrokken van de EU als een niet-sociaal gegeven, waaruit de noodzaak om een sociale dimensie te ontwikkelen functioneel werd afgeleid: functioneel met het oog op de bescherming van nationale welvaartsstaten tegen dumping en/of het verlies aan sociale soevereiniteit, functioneel met het oog op het welslagen van een muntunie. Het vierde argument dat ik voorleg, is van een andere aard: de sociale dimensie is de ziel van het Europese project. Voor Habermas is de verdediging van a European way of life tegen de druk van globalisering de essentie van het Europese project. Met a European way of life (een uitdrukking van Lionel Jospin) vat Habermas een levenswijze die gekenmerkt wordt door sociale, politieke en culturele insluiting en sterke welvaartsstaten. Op zichzelf leidt zo’n pleidooi niet tot een precieze opvatting over de rol die de EU moet spelen in het sociale beleid van de lidstaten. Habermas gaat er van uit dat nationale welvaartsstaten door globalisering in verdrukking komen; zijn visie kan worden gelezen als een perspectief waarin de Europese Unie niet alleen de doelstellingen maar ook de taken van nationale welvaartsstaten in toenemende mate overneemt.

Dat de Europese Unie zich de doelstellingen van nationale welvaartsstaten moet eigen maken en lidstaten bij de les moet houden (bijvoorbeeld inzake armoedebestrijding), maar met respect voor subsidiariteit en diversiteit, was een kernidee van de Open Methode van Coördinatie die gelanceerd werd op de Top van Lissabon in 2000. De voorbije 10 jaar klonk onafgebroken de kritiek dat deze methode te zwak was. Veronderstel dat we daar harder in zouden worden, wat zou dat betekenen voor het Europese project? Cantillon, Goedemé, Van Lancker, Van Mechelen en ik hebben deze vraag op scherp gesteld door het volgende voorstel te simuleren: stel dat de EU alle lidstaten verplicht om een minimale inkomensbescherming in te voeren die de armoede, zoals we die meten in de Open Coördinatie, volledig zou uitbannen. Welke inspanning impliceert dat?

De vereiste ‘herverdelingsinspanning’ om zo’n armoededoelstelling te realiseren zou sterk uiteenlopen: in Bulgarije, Spanje, Litouwen en Roemenië zou de inspanning twee keer zo groot zijn als in Frankrijk, Tsjechië of Hongarije. De landen die de grootste herverdelingsinspanning zouden moeten doen, zijn allemaal Zuid-Europese of Oost-Europese lidstaten. Daar zijn ook de armste lidstaten van de EU bij. Maar er zijn ook relatief arme lidstaten waar de bijkomende herverdelingsinspanning (die nodig is om de armoede weg te werken) veel beperkter zou zijn. Dit is een louter theoretische rekenoefening. Maar ze illustreert twee harde gegevens. Ten eerste is het sociale beleid in sommige lidstaten veel efficiënter dan in andere lidstaten. Als je vaststelt hoe hoog de armoede blijft in Spanje en Griekenland ondanks de sociale uitgaven die daar gebeuren, dan kan je alleen maar besluiten dat het sociale beleid daar erg inefficiënt is. Ten tweede is de ongelijkheid tussen de lidstaten enorm. Dat laatste brengt me bij een Europese realiteit die vaak onderschat wordt. In de Europese Unie is de inkomensongelijkheid even groot als in de Verenigde Staten, ze neemt alleen een heel andere vorm aan. Zolang de Europese Unie een verzameling lidstaten was zonder gemeenschappelijke sociale lotsbestemming konden we ons veroorloven om dat over het hoofd te zien. Zeker, de inkomensongelijkheid binnen de Europese lidstaten is over het algemeen veel beperkter dan de ongelijkheid binnen de Amerikaanse staten; maar de ongelijkheid tussen de Europese lidstaten is veel groter dan de ongelijkheid tussen de Amerikaanse staten. Dat Europees-Amerikaanse contrast geldt niet alleen voor de gemiddelde inkomens van de (lid)staten, het geldt ook voor de bodem van de sociale bescherming. Het minimumloon ligt in de VSA op een erg laag maar relatief uniform peil, ondersteund door een federaal minimumloon van 7,25 dollar per uur. Het Bulgaarse minimummaandloon bedraagt 122 euro, wat zelfs in Amerikaanse standaarden bijzonder weinig is en minder dan 10% bedraagt van ons minimumloon. De laatste uitbreiding van de Unie speelt daarin natuurlijk een belangrijke rol. Als je de koopkracht vergelijkt, dan zijn ‘rijke’ Roemenen arm in vergelijking met ‘arme’ Belgen.

Deze observaties leiden tot twee principiële vragen. Primo, moet de doelstelling van een Europese Sociale Unie zijn dat de pan-Europese inkomensverdeling rechtvaardiger wordt, of moet een Europese Sociale Unie ervoor zorgen dat de nationale inkomensverdelingen rechtvaardiger worden? Moet de Europese Unie erover waken dat de positie van (‘rijke’ en ‘arme’) Roemenen verbetert t.a.v. de positie van (‘rijke’ en ‘arme’) Belgen, of moet ze erover waken dat ‘rijke’ Roemenen voldoende herverdelen naar ‘arme’ Roemenen? Secundo, hoe ver reikt de eigen verantwoordelijkheid van de lidstaten om daarin vooruitgang te boeken? Als we van armere lidstaten een grotere inspanning eisen om hun interne inkomensverdeling te verbeteren, hebben ze dan recht op externe Europese ondersteuning? Moeten ze daarvoor Europese fondsen krijgen? Of zou dat leiden tot het ‘exporteren van falend beleid’ door sociaal inefficiënte landen - zoals Spanje?

Op geen van deze vragen kan je een eenduidig antwoord geven: zowel pan-Europese cohesie als nationale cohesie zijn belangrijk; en, rijkere lidstaten van de Europese Unie moeten solidariteit opbrengen voor armere lidstaten, maar lidstaten zijn zelf ook verantwoordelijkheid voor de sociale resultaten van hun beleid. Dat dubbele perspectief is eigen aan het Europese project. Historisch heeft de Europese Gemeenschap altijd twee doelstellingen in het vaandel gedragen: nationale cohesie èn pan-Europese cohesie. Met het oog op pan-Europese cohesie is ook het zogenaamde Europese cohesiebeleid ontwikkeld. Debatten over een ‘sociaal Europa’ situeerden de doelstelling daarvan als vanzelfsprekend vooral op het nationale terrein: het ging om het bewaken of verbeteren van de nationale sociale samenhang. Nu denk ik dat men ‘sociaal Europa’ vandaag niet langer kan en mag reduceren tot ‘nationale cohesie’.

Samen met Bea Cantillon en mijn andere coauteurs besluit ik het volgende uit onze simulatie van een radicale Europese anti-armoede norm, die een doelstelling uit de sfeer van het nationale sociale beleid vertaalt in een bindende Europese richtlijn. Dergelijke eis stelt een complex maar onvermijdelijk probleem van institutionele wederkerigheid: enerzijds zou de EU de armste lidstaten moeten helpen om zulke doelstelling waar te maken, maar anderzijds zijn lidstaten zèlf ook verantwoordelijk voor de daadkracht en de efficiëntie van hun sociaal beleid en de armoede in hun land. Daarin vooruitgang boeken lukt alleen als we een vruchtbare spiraal op gang brengen waarbij zowel de pan-Europese cohesie als de interne nationale cohesie toenemen. Dàt is de allereerste opdracht voor een ‘sociaal Europa’.

DE SOCIALE DIMENSIE VAN DE UNIE DEFINIËREN IS GEEN LUXE MEER, MAAR EEN NOODZAAK

De functionele eisen van een muntunie en de principiële stelling dat de kern van het Europese project een sociaal model is, wijzen in dezelfde richting: een sterkere consensus zoeken over de inhoud van het Europese Sociale Model is vandaag geen luxe-oefening meer, maar een noodzaak. Nog anders gezegd, economische strategieën afstemmen veronderstelt een minimale afstemming van sociaal beleid. De idee dat het economische beleid supranationaal bepaald wordt terwijl het sociale beleid vorm krijgt in netjes daarvan afgescheiden nationale arena’s heeft vele jaren het denken over de EU bepaald, maar is een recept voor groeiend verlies aan sociaal sturingsvermogen in de lidstaten, verlies dat niet gecompenseerd wordt door méér Europees sturingsvermogen. Afstemming van sociale strategieën kan echter niet betekenen dat Europa een sociale eenheidsworst wordt. Afstemming is ook niet strijdig met de idee dat de sociale soevereiniteit van de lidstaten op specifieke domeinen (bijvoorbeeld het handhaven van minimumlonen, het organiseren van gezondheidzorg) gevrijwaard wordt: lidstaten moeten in staat zijn om de verantwoordelijkheid die ze dragen, ook effectief op te nemen. Tot waar de sociale afstemming moet gaan, hoe je ze democratisch moet aansturen, in welke mate je daarbij onderscheid moet maken tussen EU-lidstaten die tot de Eurozone behoren en EU-lidstaten die daar niet toe behoren, zijn geen eenvoudige vragen. Ze zijn urgenter dan ooit.

DE AGENDA: SOCIAAL INVESTEREN

Hoe brengen we een vruchtbare spiraal op gang, waarbij zowel de pan-Europese cohesie als de nationale cohesie toenemen? Als de Europese Unie vandaag een ‘pact’ nodig heeft om haar langetermijndoel vast te leggen in een geest van wederkerigheid, dan is het een Sociaal Investeringspact, zo betogen Anton Hemerijck, Bruno Palier en ik. De sociale investeringsgedachte is niet nieuw, maar de argumenten die een decennium terug op tafel lagen om het sociaal beleid sterker op te vatten als een investeringsbeleid in menselijk kapitaal en in het aanpassingsvermogen van gezinnen en individuen zijn vandaag nog even actueel. Zo’n investeringsbeleid impliceert een hervormingsgerichte agenda en een dynamische publieke sector. De agenda draait rond zes assen: kinderopvang, opleiding en onderwijs, combinatie van gezin en arbeid, later en flexibel op pensioen gaan, van migratie een succes maken, een efficiënte samenhang van minimale inkomensbescherming en emanciperende dienstverlening.
Sociaal investeren is een langetermijnagenda. Het is naïef te denken dat daarmee de kortetermijnproblematiek van de economisch-financiële crisis opgelost wordt. De uitdaging is de korte en de lange termijn met elkaar te verbinden. Het korte-termijn budgettaire beleid van de lidstaten zou de langetermijndoelstellingen van sociaal investeringsbeleid moeten ondersteunen, eerder dan deze te ondermijnen. Niet alleen de kwantiteit maar ook de kwaliteit van de uitgaven is daarbij belangrijk. Bovendien moeten we samen perspectief scheppen. De lidstaten die vandaag zware budgettaire inspanningen moeten doen om hun schulden te verminderen (en die vaak ook te kampen hebben met een zwakke uitvoering van de sociale investeringsgedachte uit de oorspronkelijke Lissabon-agenda) moeten daarvan een succes kunnen maken. Dat succes veronderstelt hervormingen maar ook ondersteuning door de andere lidstaten en door de EU. Ik verwijs naar het pleidooi van Pisani-Ferry voor een meer evenwichtige aanpak van het macro-economische aanpassingsproces, naar de noodzaak om de bankencrisis Europees aan te pakken en collectieve actie op punt te stellen m.b.t. de overheidsschuld, zoals door de uitgifte van euro-obligaties. Het mobiliseren van de Europese fondsen moet landen die een effectief sociaal investeringsbeleid willen doorvoeren daartoe ook beter in staat te stellen.

CATCH 22 VOOR SOCIAALDEMOCRATEN?

De muntunie, en bij uitbreiding de hele Unie, heeft geen toekomst als er geen basisconsensus tot stand komt over het sociale model. Consensus behelst compromis. Voor politieke partijen is eigen profiel een overlevingskwestie. De daarmee samenhangende ideologische strijd is goed. Maar voor de Unie is een basisconsensus over ons sociaal bestel een overlevingskwestie. Sociaaldemocraten hebben geen toekomst als de Unie wegzinkt in een steeds diepere crisis en moeten dus bijdragen tot de nodige basisconsensus. Is dat catch 22 voor sociaaldemocraten? Als een historisch compromis tussen politieke families en regeringen in Europa over de richting die de Unie moet uitgaan, bijdraagt tot het creëren van hoop, dan hoeven sociaaldemocraten daar geen schrik van te hebben.

Natuurlijk hebben sociaaldemocraten daarbij een eigen agenda. De inkomensongelijkheid in het geïntegreerde Europa is even groot als de inkomensongelijkheid in de Verenigde Staten: zo’n vaststelling zou het hart moeten vormen van een sociaaldemocratische agenda. Het antwoord op die vaststelling vergt een volgehouden investeringsagenda in menselijk kapitaal, met name via onderwijs en opleiding. Maar het vergt ook efficiënte sociale bescherming. Landen als Spanje, Griekenland en Italië falen zowel in het eerste als in het tweede. Orde op zaken zetten is nodig. Maar de Europeanen zullen dat wel samen moeten aanpakken, of de wanorde neemt alleen maar toe. Dat is een sociaaldemocratisch credo bij uitstek.

Frank Vandenbroucke
Hoogleraar aan de Universiteit van Leuven en Antwerpen

Noot
1/ Deze bijdrage vat het eerste deel van de oratie samen. De volledige tekst kan men lezen op http://www.econ.kuleuven.be/frankvandenbroucke/.

eurocrisis - Europese Unie - sociale zekerheid

Samenleving & Politiek, Jaargang 19, 2012, nr. 6 (juni), pagina 11 tot 21