Log in

Pleidooi voor marktactivisme naar het Europese voorbeeld van Karel Van Miert

Samenleving & Politiek, Jaargang 19, 2012, nr. 8 (oktober), pagina 58 tot 63

De ‘Great Recession’, waarin we in de EU en de VS banken zagen overkop gaan en de economie en staatsbegrotingen zagen kelderen, heeft in België een eigen crisis gemaskeerd: die van de prijzen. Analyse na analyse van de Nationale Bank, het prijzenobservatorium, de mededingingsautoriteit en sectoriële regulatoren zoals de CREG heeft aangetoond dat in België een hele reeks prijzen 1. gemiddeld hoger liggen dan in de buurlanden of de EU en 2. volatieler zijn, vooral wat energie betreft. Die relatief hogere inflatie tast onze koopkracht en in fine ook onze competitiviteit aan. Na 20 jaar Europese interne markt is het nuttig om eens naar het resultaat voor onze markten te kijken.1

INFLATIE

Inflatie is een natuurlijk maar ook gevaarlijk fenomeen. Geen inflatie is niet goed, te veel ook niet. Snel stijgende prijzen lagen mee aan de basis van de Franse en de Belgische revolutie en de machtsgreep van Lenin, Hitler en Mao. Zo’n vaart moet het niet lopen. Maar machthebbers, democratisch verkozen of niet, doen er goed aan om ook op de kleintjes te letten en de consumentenprijzen goed in het oog te houden. De prijsindex van de noodzakelijke consumptiemiddelen is de beursindex van de gewone man zonder spaargeld: het zegt hoeveel zijn bezit vandaag waard is. Naast ziekte of werkloosheid is inflatie de belangrijkste bedreiging voor zijn levensstandaard. In de laatste Eurobarometer (juli 2012) zijn stijgende prijzen/inflatie de derde belangrijkste kwestie voor het land en de belangrijkste voor henzelf volgens de respondenten.

Volgens de economische theorie ontstaat inflatie wanneer de economie in de buurt komt van volle capaciteit. Bepaalde goederen en diensten worden schaarser en de prijzen stijgen. Economische groei brengt inflatie met zich mee. In de jaren 1980 is, onder impuls van de monetaristen, consensus gegroeid dat de rente van de centrale bank het beste instrument is om inflatie en groei te sturen. In de voorbije 30 jaar zijn de centrale banken zeer behendig geworden in die sturing, zodanig dat andere instrumenten relatief ondergewaardeerd zijn geworden. Prijzen controleren moest niet meer, markten reguleerden zichzelf wel, consumenten zorgen door switchgedrag voor prijsdiscipline. Dus handen af van de markt, voeten voor de consumenten en de centrale bank doet de rest.

Drie vaststellingen nopen ons om die houding te herzien:
1. Het rentewapen werkt tijdelijk niet meer als sturingsinstrument: zelfs de ECB die als enig mandaat prijsstabiliteit heeft, houdt de rente historisch laag en lijkt groeistimulering de prioriteit te geven boven inflatiebeheersing. Dat heeft te maken met de zogenaamde liquiditeitsval: door onzekerheid lenen de banken het gratis geld van de ECB niet verder uit. Op die manier heeft de rente nauwelijks nog impact op groei en dus op de inflatie. Bovendien pleiten sommigen voor hogere inflatie om op die manier de schulden te eroderen.
2. In de eurozone als muntunie hebben we als land de controle niet meer over de rente en hebben inflatieverschillen welvaartseffecten tussen eurolanden. Indien stijgende prijzen niet tot stijgende lonen en uitkeringen leiden, is er rechtstreeks koopkrachtverlies. Indien de lonen en uitkeringen zich wel aanpassen, is er ceteris paribus competitiviteitsverlies en een impact op de werkgelegenheid en stijgen de sociale zekerheids- en overheidsuitgaven. In het geval van een asymmetrische prijsschok (bijvoorbeeld een vastgoedbubbel of een relatief hogere energie-inflatie) zal de ECB geen maatregelen nemen en moet het getroffen land het intern aanpakken.
3. Twintig jaar interne markt en liberalisering van de energie-, telecom-, transport- en financiële markten hebben aangetoond dat er duidelijk sprake is van neerwaartse prijsrigiditeit. Enkel waar er een concurrentie tussen technologieën mogelijk is (telecom) of een zeer agressieve prijsbreker is gekomen (luchtvaart) lijken de prijzen neerwaarts te evolueren. En zelfs dan: het feit dat de Europese Commissie zelf rechtstreeks heeft ingegrepen op de roaming costs toont dat de Europese marktspelers de consument te veel zullen laten betalen wanneer het kan. Bovendien lijkt er een asymmetrie te ontstaan tussen Europese groothandelsmarkten en de kleinere nationale of zelfs regionale consumentenmarkten. De verhouding tussen die twee is een belangrijke interne marktvraag voor de volgende jaren.

Uit bovenstaande vaststellingen volgt dat er nationaal inflatiebeleid nodig, zeker wanneer de lonen de prijzen volgen zoals in België: wanneer we persistent hogere inflatie hebben dan de andere landen van de eurozone worden we relatief armer en/of relatief minder competitief. De Belgische inflatie ligt sinds de invoering van de euro in 1999 gemiddeld 0,6% hoger dan in Duitsland en sinds 2007 ook 0,6 en 0,8% hoger dan in respectievelijk Frankrijk en Nederland. Dit is minder dan wat de Zuid-Europese landen is overkomen maar niettemin een sluipende verarming. Wanneer we bovendien relatief volatielere inflatie hebben (hogere pieken en lagere dalen), dan kennen we een prijsinstabiliteit die überhaupt niet door de ECB wordt aangepakt en nadelig is voor onze economie. Dus we kunnen het ons niet permitteren om de zaken op hun beloop te laten. Nationaal beleid is vereist.

ENERGIE

De energiedragers (gas, elektriciteit, stookolie en motorbrandolie) hebben de voorbije jaren de grootste bijdrage geleverd aan de inflatie én aan de volatiliteit ervan. Sinds 2007 zijn de energieprijzen voor huishoudelijke klanten geëxplodeerd: de elektriciteitsprijs was tussen 1992 en 2007 gemiddeld 0.14 €/kWh, in de periode tussen 2007 en 2012 was dat 0,19 €/kWh, een stijging van 35%. De gasprijs is nog sterker geëvolueerd: van gemiddeld 9,75 €/GJ tussen 1992 en 2007 tot gemiddeld 16,38 in de periode 2007-2011, een stijging van maar liefst 70%. De basis daarvan ligt in de economische boom van 2007-2008 en de explosie van de olieprijs. Daar valt vanuit België weinig aan te doen. Maar er is meer. Uit analyse van de NBB blijkt evenwel dat een olieprijsschok in België sterker doorwerkt in de economie, voornamelijk via de gasprijs. De reden is eenvoudig: de gasprijzen worden in België door de grote marktspelers geïndexeerd op basis van de olieprijs en beweegt dus niet mee met de internationale gasprijs die in de voorbije jaren is ontkoppeld van de olieprijs. Door de maandelijkse indexering van variabele contracten sinds 2007 is daar nog eens een turbo opgezet waardoor er extreme volatiliteit is ontstaan. Deze fatale combinatie is dus het resultaat van beleid (of het gebrek eraan) en heeft de Belgische economie miljarden gekost. De verbinding tussen de olie en de gasprijs is allicht op zijn eentje een grotere bedreiging voor de Belgische competitiviteit dan de automatische loonindexering zelf.

Welk beleid is hier gepast? Het Europese beleid inzake elektriciteit en gas was erop gericht om grote Europese spelers te creëren die via Europese regels van onderlinge concurrentie en een vrije leveranciersmarkt voor lage prijzen voor de consumenten zouden zorgen. Dit was de Europese visie van de Commissie Delors met onze Karel Van Miert op Concurrentie: de kleintjes beschermen tegen de mondiale marktmachten door Europese spelers te creëren die macht hebben op mondiaal niveau en die Europese marktspelers in de Europese thuismarkt bij de les houden door ze te onderwerpen aan een sterke mededinging. Hoever staan we twintig jaar later? De grote Europese spelers zijn er gekomen maar die hebben tot recentelijk hun marktmacht tegenover de mondiale gasleveranciers als Gazprom en Statoil maar weinig gebruikt. Er is Europese concurrentie maar er zijn evengoed tekenen van nationale marktsegmentatie, zeker in kleine landen als België. De vrije leveranciersmarkt heeft alternatieven en een zekere mobiliteit opgeleverd, o.a. via initiatieven als groepsaankopen. Maar we kunnen niet spreken van een fundamenteel betere markt: ondanks het feit dat er honderden euro’s per jaar te winnen zijn, blijven tot op vandaag 74% van de consumenten in formules waarbij de grote Europese spelers hun aan de olieprijs gelinkt gas simpelweg doorgeven aan de lokale consument met een serieuze marge.

Wat is er mis gegaan? Het Europees activisme van Delors en Van Miert is niet volgehouden door de conservatieve en liberale Commissies na hen. Een Europese Commissie die niet actief een Europese gasmarkt maakt door in te grijpen op de contracten tussen de grote Europese leveranciers en de gasproducenten in een context van een overvloed aan gas op de wereldmarkt speelt ettelijke niveaus te laag. Daarnaast heeft de lidstaat België het verzuimd om de grote Europese spelers alvast in België bij de les te houden. Het bevorderen van mobiliteit als nationale beleidsoptie is too little too late. Er is geen enkele reden om toe te laten dat excessieve marges worden gepakt op niet-mobiele consumenten, zeker niet als er nationale consequenties zijn op vlak van inflatie en competitiviteit. Het is bovendien ook excessief om te verwachten dat de Belgische consument de overeenkomsten tussen Gaz de France en Gazprom zou openbreken indien zowel de Europese als de Belgische overheid verzuimen om daarin de lead te nemen. Dus de overheid moet actief de band tussen olie en gas doorknippen op de nationale leveranciersmarkt net zoals de Europese Commissie ervoor moet zorgen dat die op de groothandelsmarkt wordt doorgeknipt. Indien een bakker voor tien jaar tarwe koopt geïndexeerd aan de sojaprijs en er goedkoper brood te bakken is met tarwe beschikbaar op de markt dan is de oplossing voor te duur brood niet de indexering van het brood aan de sojaprijs. De bakker met obsolete contracten moet zich aanpassen aan de markt, niet omgekeerd.

SUPERMARKTEN

De tweede belangrijkste bron van Belgische inflatie zijn de zogenaamde bewerkte levensmiddelen: het eten en drinken dat we voornamelijk in supermarkten kopen. In een innovatieve studie van de Belgische mededingingsautoriteit worden de prijzen en marges van de supermarkten actief op de Belgische markt vergeleken met prijzen in de buurlanden van identieke producten (dus nationale merken en geen supermarktmerken). Naast de vaststelling dat de prijzen gemiddeld 10% duurder zijn dan in Nederland voor verschillende redenen, doen ze een andere opmerkelijke vaststelling: de supermarkten met de laagste prijzen hebben de grootste marges. Ze brengen dat terug op een even opmerkelijke stelling: het probleem van de Belgische markt is niet de toegang maar de exit. De traditionele marktspeler zit vast aan te grote oppervlaktes en te kostelijke personeelsstructuur: de prijzen blijven hoog en de marges laag met dalend marktaandeel. De nieuwkomers lowcosters kunnen én goedkoper zijn én sterke marges realiseren op voorwaarde dat ze minstens zo efficiënt zijn.

In tegenstelling tot energie leent de sector van de bewerkte levensmiddelen zich niet tot prijsregulering: het aantal producten loopt in de tienduizenden, er zijn geen geïndexeerde contracten, er is nooit een monopolie geweest en de markt is veel diverser. De kwestie hier is een makkelijke toegang én exit van de markt toe te laten zodat de markt zelf naar een nieuw evenwicht evolueert. Uit het overleg met de sector na de studie blijkt overigens dat de studie op dat vlak een momentopname was: de markt is dermate in beweging, zowel van de kant van de consumenten als van de supermarkten, dat het nieuw evenwicht er sneller lijkt te komen dan gedacht. De consumenten vinden meer dan vroeger de weg naar de goedkope producten, ook bij de traditionele spelers. Ondertussen is het marktleiderschap gewijzigd onder impuls van een agressieve prijsbreker en zijn de traditionele supermarkten op achtervolgen aangewezen, niet onvergelijkbaar met de manier waarop traditionele luchtvaartmaatschappijen zich hebben aangepast aan de komst van de lagekostmaatschappijen.

Het is een tendens die sinds de crisis in alle sectoren merkbaar is: de bereidheid om te betalen voor traditionele merken is verminderd. Consumenten zijn bereid om het voordeel van de twijfel aan de nieuwkomers te geven. Het is te vroeg voor diepgaand onderzoek daarover maar drie factoren lijken consumenten weg te duwen van de traditionele merken: 1. de crisis zet inkomens onder druk of zorgt minstens voor onzekerheid naar de toekomst, 2. De bankencrisis heeft voor een algemene vertrouwensbreuk gezorgd: consumenten lijken te denken dat als zelfs al de traditionele banken niet meer zeker zijn, je geen enkele grote marktspeler meer kunt vertrouwen, 3. internet en no frills shops zorgen voor een goedkoop platform voor nieuwkomers en worden meer en meer vertrouwd.

Marktanalyses, zoals de supermarktstudie, zijn belangrijk voor het beleid. Een situatie waarbij we langdurig meer betalen voor identieke producten in buurlanden omwille van onze marktstructuur is niet houdbaar: het vermindert onze koopkracht en na correctie vermindert het onze competitiviteit. Opnieuw blijkt er ook een Europese groothandelsdimensie aan te zitten: verschillende marktspelers wijzen erop dat de onderhandelingsmacht voor aankopers voor een kleine markt als België beperkt is en dat Europese en mondiale spelers daar gebruik van maken om hogere prijzen te vragen. De grote Europese spelers zijn er, ze concurreren op de groothandelsmarkt maar ze gebruiken hun marktmacht in de nationale eindmarkten. De Europese mededinging heeft een verlengstuk nodig die prijsdiscriminatie tussen onderscheiden nationale markten aanpakt, zelfs als geen van de spelers Europees dominant is en er geen sprake is van een kartel.

PRIJZEN EN MEDEDINGING

Sinds de passage van Karel Van Miert op de post van Europees Commissaris voor de mededinging is er een rolverdeling ontstaan: de Commissie behandelt de zaken met intracommunautaire impact, de lidstaat de zaken met nationale impact. De grens is soms moeilijk te bepalen. Waar de Europese Commissie traditioneel sterke competentie en activistische instelling wordt toegedicht, is de kwaliteit van de nationale mededingingsautoriteiten variabel. In Europese en internationale rapporten2 scoort België doorgaans niet zo goed, ondanks het feit dat we door de aanwezigheid van de Commissie zowat de Europese hoofdstad van het mededingingsrecht zijn. Of misschien doordat: onze mededingingscultuur is excessief op procedure, minimalisering van het mandaat van de autoriteit en bescherming van de ondernemingen gericht. De structuur lijkt ontworpen te zijn voor ‘alles behalve beleid’.

Naast de noodzakelijke organisatorische, budgettaire en procedurehervormingen die onderweg zijn, is ook een terugkeer naar de essentiële taakstelling nodig: de kleintjes beschermen tegen de macht van de marktspelers en tegen dysfuncties van de markt tout court. De ervaring van de laatste twintig jaar interne markt moet ons geleerd hebben dat de markt niet spontaan werkt zonder sterke instituties en zonder een activistisch marktbeleid, zowel op Europees als op nationaal niveau. De economische theorie heeft al even lang aangetoond dat marktfalen inherent en veelvuldig is.3 De mededingingsautoriteit moet dan ook zijn focus uitbreiden tot een marktautoriteit: naast het opleggen van sancties voor misbruik van dominante positie en kartelvorming, een rol van het bewaken van de markten, het identificeren van marktimperfecties en de aanpak van marktfalen.

Een voorbeeld is de praktijk van prijsindexering. In de analyse van het Belgisch systeem van loonindexering stelt de NBB vast dat een kleine helft van de bedrijven expliciet of impliciet een prijsindexering als regel hanteert. Dat is een verontrustende vaststelling en minstens tegen de geest van de wet die de indexering van (industriële) producten verbiedt. Prijsindexering zorgt voor automatische prijsverhogingen onafhankelijk van de kostenevolutie en een gebrek aan marktdiscipline. Zelfs wanneer er zoals in België automatische loonindexering bestaat, is prijsindexering niet verantwoord: niet alle kosten stijgen met de consumentenprijsindex en bovendien moet productiviteitsverhoging minstens een deel van de kostenstijging kunnen opvangen. Binnen een muntunie kunnen we ons geen zo’n luxe permitteren.4

CONCLUSIE

Na 20 jaar interne markt en 13 jaar muntunie is een reflectie nodig over de werking van de Europese en nationale markten. België heeft in de periode 2007-2012 merkelijk hogere inflatie gekend dan de buurlanden, vooral door de ontsporing van de gasprijzen sinds de vrijmaking van de prijzen. De fatale combinatie van aan de olieprijs geïndexeerde gasprijzen en maandelijkse indexering heeft onze economie miljarden gekost in welvaartsverlies door lagere koopkracht en lagere competitiviteit. Onze prijzen blijken gemiddeld hoger te liggen dan in de buurlanden. In een muntunie is het cruciaal om aan te sluiten bij de gemiddelde inflatie door op nationaal vlak de inflatie te beheersen, via prijsregulering waar het nodig is en via het bevorderen van de marktwerking en de mededinging. Daarbij is een activistisch beleid nodig die de markten observeert en corrigeert, marktfalen aanpakt en de kleintjes verdedigt tegenover de grote Europese marktspelers.

Jan Cornillie
Directeur van de beleidscellen van vice eerste minister en minister van Economie, Consumenten en Noordzee Johan Vande Lanotte

Noten
1/ Dank aan Lieven Meert en Alexis Walckiers voor hun opmerkingen en rechtzettingen.
2/ Een recent rapport is ‘The annual survey of the world’s leading competition authorities’, door Global Competition Review.
3/ Voor een overzicht: John Kay, The Truth About Markets, 2003.
4/ Volgens sommigen, waaronder de Europese Commissie, kunnen we ons ook geen automatische loonindexering permitteren in een muntunie. Dat is niet het onderwerp van dit artikel, maar analyse van de data toont aan dat met een combinatie van inflatie die niet hoger is dan de buurlanden en matiging van de reële loonstijgingen de automatische loonindexering onze competitiviteit niet extra aantast.

marktwerking - markltactivisme - Karel Van Miert

Samenleving & Politiek, Jaargang 19, 2012, nr. 8 (oktober), pagina 58 tot 63