SNELLE WISSEL VAN DE WACHT

Het snelle vertrek van minister Magnette past perfect in het rijtje van zijn voorgangers. Het grote probleem de laatste jaren bij het departement ontwikkelingssamenwerking is net de snelle wissel van de wacht. Sinds Eddy Boutmans, wiens mandaat eindigde in 2003, heeft geen enkele minister zijn volledige periode uitgedaan. Marc Verwilghen bleef één jaar. Armand De Decker deed de overige drie jaar uit, maar brak weinig potten. Eind 2007 kwam Charles Michel, een minister met duidelijke ambitie die er ook in slaagde in moeilijke tijden het budget voor ontwikkelingssamenwerking te vrijwaren en zelfs te doen stijgen. Maar voor wat betreft de inhoud beperkte hij zich tot het verhaal dat hulp doeltreffend moest zijn. Een belangrijk deel van zijn periode bestond uit lopende zaken. Toen hij voorzitter werd van de MR, werd hij opgevolgd door Olivier Chastel. In de periode 2008-2010 werden een aantal interessante beleidsdocumenten geschreven. Op basis daarvan én op basis van puike financiële resultaten, kreeg België in 2010 een erg goede evaluatie van zijn werking. Door de lange periode van lopende zaken zijn veel van die documenten echter (nog) niet geïmplementeerd.

Het is duidelijk dat de post ‘Ontwikkelingssamenwerking’ vaak gezien wordt als een politieke opstap naar hogere ministerambten, als een post die perfect naast drie andere dossiers kan worden opgenomen door een minister. Dit terwijl ontwikkelingssamenwerking gaat over duurzame relaties aangaan met andere landen en de internationale gemeenschap met een invloed op erg veel levens. Alleen stemmen die niet België.

DE CENTEN

Ten onrechte wordt het departement ontwikkelingssamenwerking door velen verengd tot het departement ontwikkelingshulp en dan nog liefst tot één concreet cijfer: het percentage dat we jaarlijks spenderen aan hulp. Wettelijk is dat verankerd op 0,7 % van onze rijkdom, ofte 0,7 euro van elke 100 euro voor internationale solidariteit. Echt veel vinden we dat niet als we vergelijken welke uitdagingen er inzake armoede- en ongelijkheidsbestrijding allemaal liggen. Maar het is wel de internationale afspraak, dus voor ons het minimum minimorum.

Is Paul Magnette erin geslaagd tijdens zijn korte doortocht als minister van Ontwikkelingssamenwerking om België op de goede weg naar 0,7% te zetten? Jammer genoeg niet. Vooral 2012 was een zwaar jaar. Met een snoei van 420 miljoen euro op een reeds bevroren budget, zal het percentage van onze welvaart dat we in 2012 uitgeven aan internationale solidariteit stranden op 0,43%. Daarmee zakken we fameus ten opzichte van 2011, toen we nog 0,53% uitgaven. Als we het vergelijken met 2010, wordt het beeld nog schrijnender, want toen spendeerden we 0,63% van onze rijkdom aan ontwikkelingssamenwerking. In twee jaar tijd is het budget dus serieus de diepte in getuimeld. Belangrijke kanttekening: het budget 2010 was boekhoudkundig opgeblazen met een belangrijke eenmalige schuldkwijtschelding voor Congo.
Ook in de begroting 2013 is nog een vermindering van 100 miljoen euro voorzien voor ontwikkelingssamenwerking. Een vermindering ten opzichte van de oorspronkelijke begroting 2012, waarbij de snoei in de daadwerkelijke uitgaven op het einde van 2012 niet mee in rekening is gebracht. De verwachting is dat we daardoor in 2013 zullen landen om en bij de 0,51% van het BNI, een hoger percentage dan in 2012. Met die 0,51 % blijft men net binnen de Europese norm.

Samengevat: in de beleidsperiode van Paul Magnette is er 520 miljoen euro bespaard op het departement. Dit heeft natuurlijk concrete gevolgen op het terrein. Mits uitstel of creatief spreiden van uitgaven kunnen mogelijk nog een aantal zaken gered worden. Als er niet nog eens gesnoeid wordt. In het voordeel van Magnette moet worden gezegd dat het volop crisis was én dat de waanzinnige geruchten over verdere besparingen tot 400 à 500 miljoen euro voor 2013 alvast ernstig afgeremd werden. Maar een goed rapport geven voor wat betreft het budget is met bovenstaande cijfers niet mogelijk. Het is de grootste snoei sinds vele jaren.

DOELTREFFENDHEID

Waarom

Onder impuls van enkele belangrijke internationale verklaringen heeft de Belgische ontwikkelingssamenwerking zich de laatste jaren gefocust op de doeltreffendheid van hulp. Charles Michel maakte er het speerpunt van in zijn beleid. Er valt wel heel wat te zeggen voor meer doeltreffendheid in het hulpdebat. Een land als Tanzania klaagt al jaren dat het jaarlijks duizenden rapporten moet schrijven om aan hun donoren uit te leggen wat ze deden met die hulp. Ook de klacht dat de officiële ontwikkelingssamenwerking de bestaande systemen in partnerlanden uitholt door allerlei eigen alternatieve systemen op te zetten, is gekend. Gebruik maken en het versterken van de eigen nationale systemen in ontwikkelingslanden is dan ook belangrijk. Het zijn klachten die 11.11.11 en vele anderen al lang belichten.
De hele sector was dan ook blij dat een aantal van deze problemen officieel erkend werden in de Verklaring van Parijs (2005). Eindelijk maakte de donorgemeenschap afspraken om doeltreffender te worden. Vanaf nu wordt hulp meer afgestemd op de nationale systemen van landen. Donoren trachten onderling beter af te stemmen, zodat de rapportering beter werkt, enzovoort. In 2011 wordt die agenda nog verder uitgewerkt in de Verklaring van Busan.
Het lijkt de meest normale zaak van de wereld. Welk bedrijf of welke organisatie wil niet doeltreffend zijn? Vermits de kritiek op ontwikkelingssamenwerking dikwijls over effectiviteit gaat, is het normaal om hier antwoorden op te formuleren. Maar tegelijk, welk bedrijf of organisatie verheft doeltreffendheid tot de kern van zijn bestaan?
Door te focussen op de manier waarop hulp besteed wordt, vermijdt men een ernstig debat over waaraan en in functie waarvan hulp besteed moet worden. Meteen is het debat gedepolitiseerd. Door de discussie over hulp te verengen tot het doeltreffend beheer ervan, ga je namelijk voorbij aan het fundamenteel gegeven dat ontwikkelingssamenwerking in se politiek is. In de keuze van de partnerlanden (voor structurele en noodhulp). In de keuze van de sectoren waarop de Belgische overheid zich wil focussen. En in de keuze van de actoren die ze willen ondersteunen (bedrijven, civiele maatschappij, enzovoort). Dit zijn politieke keuzes die vertrekken vanuit een visie op ontwikkeling en ontwikkelingssamenwerking. Deze visie en politieke keuzes verdienen een grondig publiek en politiek debat, dat niet verengd mag worden tot het beheer van hulp alleen.
Het departement ontwikkelingssamenwerking is vandaag omwille van die uitgezette doeltreffenheidsagenda zodanig gefocust op ‘doen we de dingen goed’ dat er veel te weinig nagedacht wordt over ‘doen we de goede dingen’. Deze focus reflecteert zich ook in de relatie tussen de administratie en de ngo’s. Al te vaak zijn de discussies gefocust op een doeltreffend beheer van de middelen. Zoals gezegd, een belangrijk vraagstuk, maar in het kader van het gehele ontwikkelingsdebat maar een klein hoekje. De discussie over de doeltreffendheid is nog niet beslecht, maar ik hoop dat deze minister of de volgende ze toch zal terugbrengen tot haar correcte proportie: een middel om onze missie uit te voeren. Want nu leidt ze veel te veel tot technische en managementgesprekken binnen de sector en te weinig tot interessante debatten met de buitenwereld. Ontwikkelingsactoren die te veel met de eigen navel bezig zijn, mogen niet schrikken als hun draagvlak afneemt.

Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkeling (BIO)

Het verhaal over de financiering van bedrijven voor ontwikkeling via BIO, de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkeling, illustreert bovenstaand tunnelzicht jammer genoeg perfect. Het budget ontwikkelingssamenwerking steeg geleidelijk in de periode 2008-2010. Veruit de sterkste groei was voor BIO. De investeringsmaatschappij kreeg bijna 600 miljoen euro sinds 2001. Het grootste deel daarvan - 430 miljoen - kwam erbij in de periode van Charles Michel.
Begin 2012 publiceerde 11.11.11 een rapport over de investeringsmaatschappij. De conclusies van ons onderzoek waren ontstellend. BIO bleek te investeren in fitnesszaken en centra voor ‘esthetische chirurgie’. Of in de kweek van Peruviaanse asperges die uitsluitend in onze supermarkten verkocht worden (Peruvianen lusten immers geen asperges). Heel wat van de investeringen bleken niet ontwikkelingsrelevant. Het was bovendien ook niet duidelijk hoe de beslissingen hierover binnen BIO werden genomen. Daarnaast werden er vragen gesteld bij de hoge verloning van de CEO, alsook bij het feit dat een behoorlijk aandeel van de investeringsmiddelen passeren langs belastingparadijzen als de Kaaimaneilanden en Mauritius. Samengevat bleek BIO zich vooral bezorgd te maken over haar financieel rendement, minder over haar ontwikkelingsrendement.
Het doorslaggevende motief om ontwikkelingsgeld hiervoor vrij te maken, was dat de investeringen van BIO een return zouden genereren voor de Belgische staat, terwijl ze tegelijkertijd als uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking telden. ‘Budgetneutrale ontwikkelingshulp’, de kip met de gouden eieren. Alleen bleken de eieren allerminst van goud. Magnette heeft een evaluatie van BIO aangevraagd en dit dossier onmiddellijk naar zich toegetrokken. Vanaf 1 december start er ook een nieuwe CEO.

Administratieve vereenvoudiging

De belangrijke besparing op ontwikkelingssamenwerking op het einde van dit jaar legde een zwakheid bloot bij de administratie Ontwikkelingssamenwerking. Namelijk dat ze het moeilijk heeft om tijdig de middelen uit te geven. Hoe valt het anders te verklaren dat 420 miljoen of ongeveer 30% van het volledige budget begin oktober nog niet uitgegeven was? Er is ook een politiek probleem. Omwille van de bezuinigingsmaatregelen moeten alle uitgaven van alle ministers passeren via een soort auditcomité dat de relevantie ervan in vraag kan stellen. Het departement ontwikkelingssamenwerking moet hierdoor alle, door experten goedgekeurde, uitgaven nog eens opnieuw verantwoorden. Dit zorgt voor aanzienlijke vertragingen. Om nog te zwijgen van het extra werk voor de administratie.
Maar er is ook een ander probleem. Zo raakt de besteding van bepaalde budgetlijnen verstrengeld in overbodige procedures. Nemen we hierbij het Belgisch Fonds voor Voedselzekerheid ter illustratie. Vanuit een terechte zorg om verschillende actoren hierbij hun rol te laten spelen - bilaterale samenwerking, civiele maatschappij en gespecialiseerde VN-agentschappen - werd een multi-actoren aanpak uitgewerkt. Dit werd vertaald naar twee moeilijke wetten en een dik procedurehandboek, wat een soepele uitvoering onmogelijk maakt. Daardoor blijft na twee jaar het programma voor Mozambique steken in bezwaren van de inspecteur van financiën en is ook het Burundi-programma, na een moeilijke zoektocht van één jaar, nog niet verder dan een algemeen concept.
Bij de recente besparingen sneuvelden ook projecten van de humanitaire ngo’s. De minister had nochtans in maart een budgettair kader voor de humanitaire hulp goedgekeurd, waarna de humanitaire ngo’s in juni alle dossiers hadden ingediend. De administratie slaagde er echter niet in om deze dossiers van noodhulp tijdig in de ministerraad te laten goedkeuren.
Deze manier van werken zorgt voor onnodige achterstand in de bestedingen en al dat geld op tijdelijke rekeningen valt natuurlijk snel op in tijden van besparingen. We pleiten niet voor onzorgvuldig uitgeven, wel voor eigentijdse procedures.

BELEIDSCOHERENTIE

Tot voor kort schreven we elk jaar een rapport over de Belgische Ontwikkelingssamenwerking dat uit twee delen bestaat: een luik over de cijfers en een luik dat een meer kwalitatieve kijk bevat. Bij de presentatie van die rapporten wordt in de media telkens weer gefocust op de cijfers. Uiteraard is dat belangrijk, maar zoals 11.11.11 al vele jaren verkondigt is ontwikkeling meer dan hulp geven. De kwaliteit van ontwikkelingssamenwerking is minstens even belangrijk, zo niet nog belangrijker.
De kwaliteit van ontwikkelingssamenwerking is een essay op zich waard, maar ruwweg kunnen we twee zaken onderscheiden. Meest gekend is ongetwijfeld de doeltreffendheid van hulp: wordt het geld goed besteed volgens de daarover heersende afspraken? Hierover hadden we het al. Maar als we het hebben over ontwikkelingssamenwerking, dan is ook het gehele beleid belangrijk. Met een vreselijke term hebben we het dan over een coherent beleid voor ontwikkeling. En ultiem is dat natuurlijk veel belangrijker.
Een voorbeeld: moet het departement ontwikkelingssamenwerking zich beperken tot het zo efficiënt mogelijk hulp verlenen aan de getroffen bevolking in Gaza of moet het ook trachten te wegen op het Belgische en Europese standpunt ter zake, zodat de bombardementen kunnen worden vermeden? Nog eentje: moeten we investeren in het opvangen van de gevolgen van de klimaatsopwarming in het Zuiden of moeten we ook proberen invloed te krijgen op de mensen en factoren die deze opwarming mee veroorzaken? Zie ook onze 11.11.11-campagne.
Als je kijkt naar bovenstaande voorbeelden wordt duidelijk dat structurele ontwikkeling nooit effectief kan zijn zonder het bredere beleid. Tot onze frustratie werd hier bijzonder weinig aandacht aan besteed door de administratie en door de vorige ministers van ontwikkelingssamenwerking Armand De Decker, Charles Michel en Olivier Chastel. Te veel kozen ze ervoor hulpmanagers te zijn in plaats van minister van ontwikkelingssamenwerking. Ondertussen werd het debat over de achterliggende politieke keuzes, zoals bijvoorbeeld de duidelijk voorkeur voor steun aan bedrijven, vermeden.
Paul Magnette maakte het van bij zijn aantreden duidelijk: coherent beleid voor ontwikkeling is essentieel. In elk interview werd ernaar verwezen en om de stelling kracht bij te zetten ging hij ook naar de voor de ontwikkelingslanden erg belangrijke UNCTAD conferentie. Het was van Reginald Moreels en Eddy Boutmans geleden dat er nog eens een Belgische minister van ontwikkelingssamenwerking investeerde in deze conferentie. Magnette maakte van beleidscoherentie ook het onderwerp van de jaarlijkse Staten-Generaal voor de ontwikkelingssamenwerking. Topsprekers uit de hele wereld kregen er het woord en de minister kondigde aan om beleidscoherentie ook wettelijk te verankeren.
Normaalgezien wordt nog dit jaar een nieuwe wet internationale samenwerking goedgekeurd in het federaal parlement waarin een verwijzing zit naar de coherentie. Tegelijk is het denkwerk rond de institutionele verankering van de beleidscoherentie in de praktijk aan de gang.De minister erkent dat beleidsmaatregelen die de Belgische regering neemt op andere domeinen én die een (nefaste) invloed kunnen hebben op ontwikkelingslanden, moeten worden voorkomen en liefst moeten bijdragen tot ontwikkelingsdoelen. Hoe dit juist moet gebeuren, is nog niet uitgeklaard. De politieke lijn is in de korte periode Magnette duidelijk uitgezet, maar of ze voldoende verankerd is, is nog zeer de vraag.
Toch is dit een belangrijke en toe te juichen trendbreuk met het verleden. Daarvoor verdient de minister alle pluimen. De grote vraag zal zijn of zijn opvolger dit verderzet en misschien nog meer of het departement zich daar ook op zal organiseren. Door enkel een halftijdse kracht binnen de administratie vrij te stellen om dit debat op te volgen, zoals nu het geval is, zal men er niet geraken.

OPEN WERVEN

Positief is ook dat de administratie onder deze minister eindelijk werk gemaakt heeft van een aantal strategienota’s die al lang op de agenda stonden, zoals die over de toekomstige samenwerking met middeninkomenslanden (MIL). Tal van studies tonen aan dat de meeste armen niet langer wonen in de allerarmste landen, maar eerder in middeninkomenslanden. Een land dat grote groeicijfers kan voorleggen, zoals India, herbergt ook het meeste aantal armen. Terecht wordt er van deze landen verwacht dat ze zelf een deel van hun verantwoordelijkheid opnemen om de armoede en de ongelijkheid in hun land te bestrijden. In academische en ngo-kringen wordt hierover heel wat denkwerk verricht. Zo blijkt uit wetenschappelijk onderzoek dat er weliswaar meer middelen kunnen worden opgehaald via het belastingsysteem in deze middeninkomenslanden, maar bijlange niet genoeg om de uitdagingen aan te kunnen. Uiteraard kan er belast worden bij de rijkere elite, maar de groter wordende middenklasse verdient er nog niet zo veel dat ze voldoende kan bijdragen. Een recente berekening van de Wereldbank toont aan dat de belastingdruk voor een aanzienlijk deel van de bevolking tot boven de 100% moet worden opgedreven om de nodige middelen te vinden. Dit wil niemand. Zomaar terugtrekken uit deze landen, zoals heel wat donoren schijnen te concluderen (waaronder ook de Europese Commissie) is dus geen optie.
Toch circuleert ook in de laatste nota van de Belgische administratie de optie om op korte periode de hulp aan die landen te halveren. Daar zijn we het niet mee eens. In deze landen is er vooral een heroriëntering van de samenwerking nodig. Dit betekent dat ingezet wordt op de schaduwzijden van een te enge focus op groei: sociale herverdeling, waardig werk, aanpak van ongelijkheid, ecologie. Dit betekent een meer politieke samenwerking tussen landen, alsook een erkenning van het belang om in te zetten op de civiele maatschappij. Het wordt afwachten hoe de nieuwe minister deze strategie in de praktijk zal brengen (er staan een aantal bilaterale dialogen met de MIL op de agenda in 2013).
Ook over de toekomstige samenwerking met fragiele staten, landen zoals Burundi en DRCongo, stelde de administratie een strategie op. Deze eerste aanzet geeft het kader weer dat internationaal werd afgesproken. Het is nu aan de volgende minister om deze kadertekst concreet te vertalen naar een specifiek beleid. Een ambitie die ons land al lang voor ogen houdt, waartoe ook de OESO-DAC ons land oproept, en waar nu écht dringend werk van moet worden gemaakt. Ook het opstellen van een nieuw actieplan om de beloftes gemaakt rond doeltreffende hulp in Parijs, Accra en Busan te vertalen in een Belgische realiteit moet hoog op de agenda van de minister staan.

CONCLUSIE

Het belang van coherentie en dus het politieke luik van ontwikkelingssamenwerking opnieuw op de agenda zetten en BIO stevig aanpakken kunnen zeker op de positieve balans van minister Magnette staan. Het dalende cijfer aan de negatieve kant.

Daarnaast zijn er de open werven die er al liggen van voor de aanstelling van Magnette, die schreeuwen om een aanpak om onze ontwikkelingssamenwerking relevant te houden in de veranderende wereld. Als men het echt meent met internationale solidariteit dan wordt dit departement niet de pasmunt in een onderhandeling of de klimplank voor een andere post. Maar dan komt er een minister die op zijn minst zijn periode uitdoet en die ervoor zorgt dat het departement klaargestoomd wordt voor de toekomst. Hoofddoelstelling daarbij is dat de minister ongeremd en autonoom de belangen van het Zuiden kan verdedigen. Door voldoende middelen vrij te maken en die doeltreffend in te zetten. Maar de toekomstige minister van ontwikkelingssamenwerking moet zich ook uitspreken over het klimaatbeleid, het handelsbeleid, onze houding binnen internationale instellingen. Want pleiten voor beleidscoherentie voor ontwikkeling betekent een actieve stellinginname in deze debatten. In de eerste plaats ter verdediging van het Zuiden, maar zeker ook om het ontwikkelingsvraagstuk een correcte plaats in het eigen maatschappelijk debat te geven. Zodat het brede publiek ook bij ons begrijpt dat ontwikkelingssamenwerking meer is dan het geven van hulp.

Bogdan Vanden Berghe
Directeur 11.11.11

Noot
1/ Het gerucht gaat dat het departement ontwikkelingssamenwerking bij de onderhandelingen over de bevoegdheden tot net voor de finish in handen was van CD&V. Om nog een laatste evenwicht goed te maken, wisselde de bevoegdheid op het allerlaatste moment nog van partij en vond het onderdak bij PS. Het is niet de eerste keer in de geschiedenis dat het departement als pasmunt gebruikt wordt voor besognes hier in het binnenland. Magnette kreeg ook Overheidsbedrijven, Wetenschapsbeleid en Grootstedenbeleid.

ontwikkelingssamenwerking - regeerakkoord - politiek

Samenleving & Politiek, Jaargang 19, 2012, nr. 10 (december), pagina 58 tot 65

• ontwikkelingssamenwerking
• regeerakkoord
• politiek