Log in

'The active welfare state revisited'

Uitgelezen

Samenleving & Politiek, Jaargang 20, 2013, nr. 9 (november), pagina 85 tot 88

The active welfare state revisited

Frank Vandenbroucke
Die Keure, Brugge, 2013

Het welvaartsmodel dat we wensen voor de toekomst is een uitermate belangrijk maatschappelijk vraagstuk en bovendien een zeer actueel politiek thema. Een boek over de resultaten van de welvaartsstaat komt dus zeer gelegen. Frank Vandenbroucke maakt de balans op van 10 jaar regeringsbeleid in het teken van een meer actieve welvaartsstaat. En hij stelt zich ook de vraag waar de grootste uitdagingen liggen voor het toekomstig sociaal beleid.

Toen de regering-Verhofstadt eind de jaren 1990 uitpakte met de actieve welvaartsstaat, was dit geen complete verrassing voor wie sociale beleidsontwikkelingen wat opvolgt. In de sociale literatuur werd al een tijd gesteld dat een nieuwe welvaartsstaat nodig was, omwille van de opkomst van nieuwe sociale risico’s zoals de moeizame combinatie van werk en gezin op een arbeidsmarkt met steeds meer tweeverdieners. Maar ook omwille van het belang van sociale investeringen omdat het vanuit meerdere opzichten te verkiezen is om risico’s zoals werkloosheid in de mate van het mogelijke te voorkomen via onderwijsinvesteringen dan ze alleen maar op te vangen via sociale uitkeringen. Nieuwe sociale risico’s aanpakken en voorkomen opent een derde discussie, met name of het niet wenselijk is om meer in diensten zoals kinderopvang te investeren in plaats van enkel bij uitkeringen als kinderbijslagen te zweren. In het voorbije decennium werden een aantal nieuwe beleidslijnen uitgezet in het teken van die actieve welvaartsstaat, zoals laaggeschoold werk meer lonend maken, activering van werklozen of het terugdringen van vervroegde uitstapregelingen. Uiteraard ging het om een mix van ‘oud’ en ‘nieuw’ beleid. Frank Vandenbroucke maakt een bilan op van een beleid waar hij overigens mee de architect van was. En dat levert volgens de auteur een gemengd beeld op.

Eerst de positieve prestaties: de welvaartsstaat is al bij al een robuuste schokdemper gebleken tijdens de financiële crisis na 2008. België heeft de crisis beter doorstaan dan vele andere Europese landen, zelfs wat het armoederisico betreft, waar we overigens, zoals we verder nog zullen zien, algemeen gezien slecht op scoren. Een vaak gehoorde kritiek op de actieve welvaartsstaat is dat ze de oude risico’s zou verwaarlozen ten voordele van nieuwe sociale risico’s. Klopt niet, laat Vandenbroucke verstaan: zo zijn de regeringen er tijdens de jaren 1990 in geslaagd om de trendmatige daling van de vervangingsratio van uitkeringen in verhouding tot de lonen, tot staan te brengen en zelfs gedeeltelijk te herstellen (met uitzondering van de gezinsbijslagen). Er werden nieuwe functies toegevoegd aan het sociaal systeem, eerder dan vervanging van bestaande functies. De genoemde daling van het niveau van uitkeringen had onder meer te maken met de toename van uitkeringsafhankelijkheid tijdens de voorbije decennia. Steeds meer mensen krijgen een uitkering in verhouding tot het aantal personen die bijdragen. In 1970 bedroeg die verhouding nog 4/10: tegenover 10 personen die bijdragen betaalden, stonden 4 mensen met een uitkering. Die uitkeringsafhankelijkheid steeg tot bijna 9/10 tegen het midden van de jaren 1980, maar bleef sindsdien structureel schommelen tussen 8/10 en 9/10. Al moeten we het straks nog over de vooruitzichten hebben, nu kan worden besloten dat de uitkeringsafhankelijkheid de voorbij 10 jaar stabiel bleef. Wat Vandenbroucke tot volgende synthese brengt: we bereikten een nieuw evenwicht met aan de ene kant lagere, maar stabiele uitkeringen en aan de andere kant hogere, maar relatief stabiele sociale afhankelijkheidsgraden. Dat de uitkeringen verhoogd werden, leidde niet tot een toename van de werkloosheidsvallen (werklozen worden onvoldoende financieel geprikkeld om een job te aanvaarden), omdat de regering in de beschreven periode ervoor koos om mensen met lage lonen minder bijdragen te doen betalen. Door verminderingen van de persoonlijke sociale bijdragen en belastingverminderingen werd het lonend om jobs aan een minimumloon of laag loon te aanvaarden. Inactiviteitsvallen werden over het algemeen weggewerkt, al blijven er een aantal bij deeltijds werk.
Wat ons bij de arbeidsmarktresultaten brengt van de actieve welvaartsstaat. Het wegwerken van werkloosheidsvallen en het activeringsbeleid zullen ongetwijfeld hebben bijgedragen tot stijgende werkzaamheidsgraden. Vandenbroucke was trouwens de architect van de actieve opvolging van het zoekgedag van werklozen via samenwerking tussen VDAB en RVA en samenwerkingsakkoorden op politiek niveau vanaf 2003. Als je de vergelijking maakt met het vroegere systeem, met name het artikel 80 van de werkloosheidsreglementering waarbij langdurig werklozen werden geschorst wanneer ze een bepaalde werkloosheidsduur overschreden, dan is de nieuwe aanpak, aldus Vandenbroucke, niet alleen genuanceerder door het hanteren van graduele sancties, maar ook preventiever. De volledige en definitieve uitsluitingen werden verlaagd, maar er kwamen wel tijdelijke schorsingen bij. Wat er ook van zij, de Belgische arbeidsmarkt was allesbehalve een bevroren landschap tijdens de voorbije tien jaar. De werkzaamheidsgraad van vrouwen nam aanzienlijk toe, mede dankzij werkgelegenheidsmaatregelen als de uitbouw van het dienstencheque-circuit. Ook de werkzaamheid van de ouderen nam toe, al bleef de kloof tussen België en andere landen op dit vlak zeer groot…

Wat ons naadloos brengt tot de minpunten van het afgelopen beleid en de uitdagingen voor de toekomst. Volgens Vandenbroucke blijven er zeker twee grote uitdagingen: de vergrijzing en de (kinder)armoede. Wat de vergrijzing betreft meent hij dat de regeringen de afgelopen periode wel positieve stappen hebben gezet om de vervroegde uitstapregelingen te ontmoedigen, maar dat de werkzaamheidsgraad van ouderen (zeker 55-plussers) achterop blijft hinken in Europees perspectief en dat de pensioenhervorming van Di Rupo I wel positieve ‘volume- effecten’ genereert die echter in grote mate teniet worden gedaan door de ‘prijseffecten’. Vrij vertaald: er moeten minder snel pensioenen worden uitbetaald, maar die pensioenen kosten meer omdat men door langer te werken meer pensioenrechten heeft opgebouwd. Hij plaatst ook heel wat kanttekeningen bij de gevoerde budgettaire strategie om de duurzaamheid van het pensioenstelsel te verzekeren. U herinnert zich: door schuldafbouw vandaag zou men overschotten opbouwen voor de toekomstige pensioenuitgaven, gevisualiseerd via het zogenaamde Zilverfonds. Een strategie die rake klappen kreeg in het kielzog van de financiële crisis en die overigens onvoldoende rekening houdt met andere maatschappelijke uitdagingen als de klimaatuitdaging die evenzeer overheidsmiddelen zullen claimen in de toekomst. Daarom dringt zich volgens Vandenbroucke een debat op over een fundamentele hervorming van het pensioensysteem dat zich systematisch zou moeten aanpassen aan de stijgende levensverwachting.

Een ander terrein waar de resultaten ondermaats blijven is de bestrijding van de armoede, de kinderarmoede in het bijzonder. Wat meteen de tweede uitdaging vormt voor het toekomstig sociaal beleid. België blijft kampen met een hoog financieel armoederisico gemeten naar het aantal personen waarvan het inkomen lager is dan 60% van het mediaaninkomen. Daarbij zijn de sterke regionale verschillen opvallend: 9,8% in Vlaanderen ten opzichte van 19,2% in Wallonië (cijfers voor 2011). Zoals hoger al aangestipt, kon de schade worden beperkt in de nasleep van de financiële crisis van 2008, maar het blijven hoge cijfers. Het armoederisico verschuift nu geleidelijk maar onmiskenbaar van ouderen naar jongeren. Het beter beschermen van de gepensioneerden zit daar voor veel tussen. Vooral de stijgende armoede bij jongeren is onrustwekkend. Uit wetenschappelijke analyse blijkt dat tewerkstelling de doorslaggevende factor is: zo is het risico veel hoger in gezinnen waar de volwassenen slechts beperkt of onregelmatig betaald werk verrichten. Dergelijke ‘werkarme’ gezinnen komen vaak voor bij gezinnen met een migratieachtergrond.

Tot zover de achteruit- en vooruitblik van Frank Vandenbroucke. Het belang van dergelijke analyses gestoeld op cijfers kan niet genoeg worden onderlijnd. Zeker niet op een ogenblik dat rechtsconservatieven komaf willen maken met dit sociale model omdat het te duur, te genereus en te laks zou zijn. En anderen nogal naïef pleiten voor een totaal nieuw model van basisinkomen, zeker als men dat onvoorwaardelijk aan iedereen wil toekennen. Bovendien staan we aan de vooravond van een bevoegdheidsoverdracht waarbij de overdracht van sociale zekerheidsmateries als kinderbijslagen en RSZ-kortingen de hoofdmoot uitmaken. Tijd dus om grondig na te denken over de architectuur van die nieuwe Vlaamse sociale bescherming.

Ook al biedt het boek een fraai overzicht van sociale beleidskwesties, een aantal vraagstukken worden niet in de diepte uitgewerkt, zoals de vraag of we vanuit efficiëntie-overwegingen en vanuit het oogpunt van sociale rechtvaardigheid meer moeten inzetten op voorzieningen dan wel op uitkeringen: kinderopvang versus kinderbijslag bijvoorbeeld.

Wat me een grotere tekortkoming lijkt is het ‘academisch’ karakter van de analyse. Op één enkele uitzondering na - wanneer gewezen wordt op de rol van vakbondsmobilisatie bij het afdwingen van welvaartsaanpassingen van uitkeringen in de tweede helft van 2000 - verschijnt sociaal beleid als een louter politiek gegeven. Sociale strijd en belangentegenstellingen spelen in de analyse van Vandenbroucke geen rol van betekenis. Waardoor de verantwoordelijkheid van werkgevers en de mogelijkheden van het sociaal overleg buiten beeld blijven. Het bieden van stageplaatsen, investeren in de competenties van zittende werknemers of het bevorderen van werkbaar werk voor oudere werknemers zijn nochtans cruciaal voor een activerend sociaal beleid.

De actieve welvaartsstaat is soms hyperactief, wat dan ten koste gaat van het sociaal karakter ervan en van het sociaal draagvlak voor die welvaartsstaat. Toegegeven, het actieve welvaartsstaatvertoog heeft met recht en rede het belang van rechten en plichten in het kader van sociale zekerheid op de kaart gezet, net als het belang van maximale participatie op de arbeidsmarkt. Maar de slinger slaat al te vaak door. Dat blijkt uit de recente beleidsmaatregelen als het degressief en tijdelijk maken van (sommige)werkloosheidsuitkeringen. Dat komt ook tot uiting in een aantal hervormingsvoorstellen die Vandenbroucke hier formuleert, zoals het pleidooi om pensioenen systematisch aan te passen aan de levensverwachting. Daarbij wordt al te gemakkelijk voorbij gegaan aan het feit dat we nu al een loopbaan van 45 jaren moeten bijeensprokkelen om een volledig pensioen te kunnen genieten en dat gans de betaalbaarheid van pensioenen ook een zaak is van maatschappelijke keuzes omtrent verdeling en herverdeling van inkomens en vermogens. Het laatste pension outlook report 2012 van de OESO is overigens niet erg lovend over dergelijke automatische aanpassingsmechanismen binnen de pensioenberekening: de vrijwaring van de levensstandaard komt onder druk te staan en dit soort mechanismen creëren onzekerheid over het toekomstig pensioenbedrag. Nog veel werk voor de boeg dus, ook voor grondige wetenschappelijke verkenningen.

Samenleving & Politiek, Jaargang 20, 2013, nr. 9 (november), pagina 85 tot 88