BELANG VAN METEN

Een goede en efficiënte werking van de overheid is voornamelijk van belang voor diegene die de rol van die overheid binnen onze samenleving naar waarde schatten. Als we elk jaar miljarden euro’s in het onderwijs steken, mogen we ons ook afvragen of alle leerlingen wel de beste kansen krijgen. Als we 3 miljard euro subsidies aan de NMBS geven, mogen we ons afvragen waarom de trein deze ochtend weer te laat was. Als we bijdragen voor een solidaire gezondheidszorg mogen we ons de vraag stellen of al die onderzoeken effectief leiden tot een betere gezondheid van de patiënt dan wel tot een betere financiële gezondheid van de arts of het ziekenhuis.
Iedereen heeft er dus belang bij dat we de resultaten van het beleid meten. Dit beleid wordt in een democratie bovendien gevoerd door politici die binnenkort opnieuw verkozen willen worden. Om het beleid radicaal te veranderen, een beetje aan te passen of gewoon verder te zetten. Een objectief cijfer om dit beleid te quoteren zou dus goed van pas kunnen komen.
De opzet van Voka is op het eerste gezicht vrij eenvoudig. In het persbericht (5/10) lezen we: ‘Concreet heeft Voka een rangschikking gemaakt van 24 Europese landen. Bij elk land ging de organisatie na hoeveel belastingen de overheid heft en welke welvaart en dienstverlening ze daar tegenover stelt. Daarbij werden ‘indicatoren cruciaal in een actieve welvaartstaat’ gemeten.’ De 24 landen in de vergelijking zijn de 24 Europese landen die ook lid zijn van de OESO. Volgens Voka verhoogt dit de vergelijkbaarheid.

INPUT: ‘JE GELD’

De input bepalen lijkt op het eerste gezicht eenvoudig. Bij elk land ging Voka, naar eigen zeggen, na hoeveel belastingende overheid heft. Voor België rekent Voka 54,9% van ons BBP aan als kost. In werkelijkheid betaalden we in 2012 echter ‘slechts’ 44,9% belastingen. Daarbij moeten we nog 6,2% ‘andere inkomsten’ tellen (bijvoorbeeld dividenden nationale bank, dividenden Belgacom, vergoedingen banken), en vervolgens nog 3,1% overheidstekort. Deze 54,9% zijn dus geen belastingen, maar wel de totale uitgaven van alle overheden samen. Voka noemt dit het ‘overheidsbeslag’.

Een eerste reactie bij velen ter linkerzijde hierop is: ‘Ja, maar dan moet je er wel bij vertellen dat het overheidsbeslag de laatste jaren sterk is gegroeid omwille van de bankencrisis’.¹ Dat klopt. De gewone werknemer heeft de crisis niet veroorzaakt en dus moet hij er ook niet voor opdraaien. Uitkeringstrekkers treft overigens ook geen schuld. Maar eerlijk is eerlijk: ook de meeste bedrijven kunnen moeilijk verweten worden mee aan de oorzaak te liggen van het failliet van de banken. Er is dus geen noodzaak om hier een klassenstrijd rond te voeren. Bovendien verweert Voka zich tegen deze aantijging door te stellen dat het effect van de redding van de banken op wat zij dus het ‘overheidsbeslag’ noemen, beperkt is. Volgens Voka beperkt de invloed van de bankencrisis zich tot wat extra rente betalingen wegens een hogere staatsschuld, en daar staan vergoedingen van de banken wegens staatssteun en staatsgaranties tegenover. Hierbij gaan ze echter voorbij aan het negatieve effect van de economische crisis die mee een gevolg was van de problemen binnen de financiële sector.

In 2012 was er bovendien wel degelijk een rechtstreekse invloed van de bankencrisis door de kapitaalsverhoging van Dexia. Zonder dit zouden de overheidsuitgaven in 2012 een goed procent lager gelegen hebben. De rest van de stijging - we komen van 48,2% in 2007 - is niet rechtstreeks aan de redding van de banken te wijten, maar wel aan de meer uitgaven/minder inkomsten ten gevolge van de daaropvolgende economische crisis. De tegenvallende groei is een realiteit. De groeiende uitgaven, onder meer door de automatische stabilisatoren zoals werkloosheidsuitkeringen, zijn een keuze. Volgens mij een goede keuze. Partijen die deze verdedigen moeten ook bereid zijn daar rekenschap voor af te leggen.

Als we eerlijk zijn, moeten we erkennen dat hoe je het overheidsbeslag ook definieert, en of je Dexia nu mee rekent of niet, het overheidsbeslag in België nooit laag zal liggen. Eigenlijk is dat ook niet de essentie van de discussie. De grootste fout die Voka maakt, is de input beperken tot wat de overheid uitgeeft. Echter, slechts weinig kosten worden volledig gedekt door de overheid. De mate waarin dit gebeurt verschilt bovendien sterk van land tot land. Een eenvoudig voorbeeld is hoger onderwijs. Als beoogd resultaat nemen we aantal afgestudeerden met een diploma hoger onderwijs. De input is hoeveel geld er moet worden geïnvesteerd per afgestudeerde. In land A betaalt de overheid 20.000 euro per studiejaar of 100.000 euro per afgestudeerde als we uitgaan van een studieloopbaan van 5 jaar. In land B betaalt de overheid 15.000 euro per studiejaar of slechts 75.000 euro in totaal. In de logica van Voka zijn de inwoners in land B duidelijk beter af. Hun hoger onderwijs is goedkoper, en dus efficiënter dan het hoger onderwijs in land A. Uit dergelijke redenering volgt de Voka-conclusie: ‘Uit onze vergelijkende studie blijkt dat er veel Europese landen zijn die met een vergelijkbare belastingdruk veel meer doen voor hun burgers. En dat er veel Europese landen zijn die met lagere belastingen evenveel doen als wij.’

Laat ons terugkeren naar ons voorbeeld over onderwijs. Land B levert hier voor een lagere kost hetzelfde resultaat als land A. De kous lijkt af, de burger in land A moet zich ernstig afvragen of zijn belastinggeld wel goed besteed wordt. 25.000 euro meer per afgestudeerde is niet niks. Deze bedragen vertellen echter slechts de helft van het verhaal. De input per afgestudeerde ligt immers hoger dan wat de overheid er aan geeft. Stel dat in land A een student per jaar 500 euro inschrijvingsgeld moet betalen en in land B het inschrijvingsgeld oploopt tot 15.000 euro per jaar, dan stijgt de totale input nu in land A naar 102.500 euro terwijl ze in land B oploopt tot 150.000 euro per jaar. Door, zoals Voka, enkel te kijken naar het aandeel van de overheid zeg je dus meer over de wijze waarop bepaalde diensten gefinancierd worden dan over hun efficiëntie.

OUTPUT: ‘DE WAAR’

Naast de input moeten we uiteraard ook bepalen wat de output is die we willen meten. Je geeft een bepaalde hoeveelheid geld, maar wat krijg je hiervoor terug? Wat is ‘de waar’, zoals ze het bij Voka noemen.

Voka maakt hier naar eigen zeggen een selectie van ‘indicatoren cruciaal in een actieve welvaartsstaat’ (zie bijlage). Hier stelt zich onmiddellijk een probleem. Om dit te kunnen meten, moeten we die indicatoren correct kunnen meten en kwantificeren, wat niet zo eenvoudig is. We moeten het bovendien ook eens worden over welke indicatoren we gebruiken. Dit wordt al echt moeilijk. Als we ons bovendien in een situatie bevinden waarin niet alle noden in een keer gelenigd kunnen worden - een hypothese die breed aanvaard lijkt- moeten we bovendien nog een prioriteitsniveau toekennen aan onze parameters waarover we het nauwelijks eens geraakten en waarvan we niet weten hoe ze juist te meten.

Hierna bespreken we achtereenvolgens de problematiek van de omgevingsfactoren op de outputindicatoren en het belang van de wijze waarop de uiteenlopende outputindicatoren geaggregeerd en gewogen worden.

De invloed van omgevingsfactoren op het resultaat

Stel je wil naar de cinema. De ‘waar’ is hier de film die je te zien krijgt. De ‘prijs’ is de prijs van je ticket, zijnde 9 euro. Je vriend die meegaat betaalt exact dezelfde prijs en krijgt dezelfde film in ruil. Of de film de moeite waard was, is subjectief. Feit is dat jullie beiden dezelfde film kregen voor dezelfde prijs.

Echter, terwijl je vriend op wandelafstand van de cinema woont, moest jij de taxi nemen. Jouw kost loopt nu aanzienlijk op ten opzichte van de 9 euro van je vriend. Je ‘waar’ is echter nog altijd dezelfde gebleven. De taxirit was immers niet iets dat je wou. Het is net als de 9 euro voor je filmticket een kost die je moet maken om de film te kunnen zien. Kunnen we nu concluderen dat jij minder waar voor je geld kreeg dan je vriend? En indien ja, hoe kunnen we ervoor zorgen dat dit niet langer het geval is? Ook op wandelafstand van de cinema gaan wonen lijkt nogal drastisch, en kan om allerlei redenen onwenselijk zijn. Zelf een cinema bouwen naast je deur is bezwaarlijk kostenbesparend. Je hebt dus eigenlijk geen andere keuze dan telkens opnieuw de taxi te betalen wanneer je naar de cinema wilt. Zelfs als je deze kost kunt drukken, door bijvoorbeeld het openbaar vervoer te nemen, blijf je altijd slechter af dan je vriend.

Voor landen geldt vaak hetzelfde. Er zijn tal van omgevingsfactoren waar het beleid geen vat op heeft en die mee het eindresultaat van het beleid bepalen. Elk land doet tegenwoordig inspanningen om een zo groot mogelijk aandeel hernieuwbare energie in zijn energiemix te krijgen. Een bergachtig land met veel meren en rivieren heeft hier duidelijk een voordeel voor waterkracht. Oostenrijk en Zwitserland wonen dus als het ware vlakbij de cinema. België heeft de watervallen van Coo. De cinema is dus bereikbaar met het openbaar vervoer, maar niet te voet.
Voka zegt dit probleem te erkennen, het aandeel groene energie is dan ook geen onderdeel van hun indicatoren set.
Maar andere parameters die wel zijn opgenomen in hun index zijn nochtans ook niet vrij van omgevingsinvloeden. De historische staatsschuld kan bezwaarlijk aan het huidige beleid worden toegeschreven. De prevalentie van obesitas kan worden beïnvloed door preventie en regelgeving, maar culturele invloeden zijn moeilijk uit te sluiten. Een heel aantal indicatoren worden ook rechtstreeks of onrechtstreeks beïnvloed door de instroom van (arme) migranten in een land. Het terugdringen van armoede en uitsluiting bij deze groep is zeker een lovenswaardige doelstelling. Het regeringsbeleid heeft hier een impact, maar er zijn andere factoren die ze niet kan beïnvloeden. Door louter te kijken naar het eindresultaat houdt men onvoldoende rekening met de verschillende instroom. Vanuit Libië is Finland echt wel ver, om van de koude nog te zwijgen.

Optellen en wegen

Om tot een resultaat te komen moet Voka de resultaten van de verschillende parameters optellen. Dit gebeurt door alle parameters gelijk te wegen. Voka zegt zelf dat ze hierdoor niet wegen, maar dat is natuurlijk niet juist. Alle parameters als even belangrijk beschouwen is een keuze. En deze keuze heeft onvermijdelijk een invloed op het eindresultaat. Het is onduidelijk of ze bij Voka werkelijk vinden dat het aantal dagen dat het duurt om een bedrijf op te starten even belangrijk is als de armoedegraad. En of het aantal rokers in een democratie even zwaar weegt als de mate waarin er persvrijheid heerst in een land.
Merk in deze trouwens op dat je bij gelijke weging van alle indicatoren de gekozen indicatoren allemaal een waarde 1 geeft, terwijl de niet in de selectie opgenomen indicatoren een waarde 0 krijgen.²

De problematiek van het wegen geldt bij uitbreiding voor veel andere indexen die een aggregaat vormen van uiteenlopende parameters. Het oordeel van Chowdury en Squire over gelijke weging luidt dan ook: ‘obviously convenient but also universally considered to be wrong’.³ Ik sluit mij hierbij aan.
Hoe we de verschillende parameters dan wel moeten wegen, is uiteraard geen eenvoudige vraag. Een publiek debat over prioriteiten is steeds wenselijk, en op het einde beslissen de verkozenen van het volk. Laat ons dat principe maar overeind houden.
Beleidsmatig lijkt een aggregatie van alle parameters overigens weinig bruikbaar. Als je economie groeit met 10 eenheden en je waterlopen zwaar vervuild worden voor een waarde van min 10 eenheden, blijft de index immers ongewijzigd. Toch zal niemand betwisten dat het beleid moet optreden tegen de vervuiling van de waterlopen. Het is ook om die reden dat zowel Eurostat⁴ als de Senaatswerkgroep die zich in het kader van de ontwikkeling van ‘nieuwe indicatoren voor economische prestaties, sociale vooruitgang, levenskwaliteit en geluk’ over deze problematiek heeft gebogen ervoor kiezen om niet verder op zoek te gaan naar één overkoepelende indicator, maar wel om te werken met een - beperkte - set van hoofdindicatoren die niet verder geaggregeerd worden.

UITGESTOKEN HAND

In het Voka-persbericht (5/10) lezen we: ‘De ‘waar voor je geld’-index moet als een soort nulmeting van de welvaartsstaat dienen en is een uitgestoken hand naar de vakbonden. ‘Laten we stoppen met te discussiëren over de problemen en die eindelijk erkennen. Dan kunnen de regering en de sociale partners eindelijk samen naar oplossingen zoeken.’
Een uitgestoken hand die erin bestaat dat de vakbonden stopt met discussiëren en zich blij gemutst achter de door Voka bepaalde indicatoren en prioriteiten schaart. Ik kan begrijpen dat ze daar niet onmiddellijk op ingaan.
Het is jammer dat Voka op deze manier de poort sluit. Want de vraag die Voka zich stelt is bijzonder relevant voor wie de welvaartsstaat en het belang van de overheid naar waarde weet te schatten. Laat ons het debat dus toch verder voeren. Ondanks alle eerder besproken beperkingen is het immers wel degelijk een interessante oefening die we beter niet aan één bepaalde stroming in onze maatschappij overlaten.

EEN AANTAL MOGELIJKE AANPASSINGEN

Om het debat te voeden suggereer ik hieronder een aantal mogelijke aanpassingen. Ik pretendeer in het geheel niet dat deze suggesties wel zullen leiden tot dé perfecte index waar de hele maatschappij zich kan achter scharen. Wel is het een poging om de deur weer te openen en hopelijk een nuttige insteek te geven voor verder debat. Achteraan geef ik ook de volledige lijst indicatoren gebruikt door Voka met telkens daarbij de bron en de plaats die België bekleedt op de ranking.

Aanpassing 1: De input of kost moet worden bekeken vanuit het standpunt van de burger.

Bovenop de input door de overheid moet worden rekening gehouden hoeveel de burger per dienst zelf nog moet betalen. Bovendien moet er gekeken worden hoe deze eigen inbreng zich verhoudt tot het beschikbaar inkomen van de burger.

Aanpassing 2: Enkel samenvoegen wat samen hoort.

De parameters opgenomen in een dergelijke index zijn te verscheiden om tot één cijfer te aggregeren. Anderzijds is het communicatief weinig interessant om met een eindeloze lijst van indicatoren te komen. Dit zou weinig verhelderend werken en dus voorbijgaan aan het nut van de oefening. Daarom moet naar overeenstemming gestreefd worden rond een set van 6 à 10 hoofdindicatoren. Hiermee is het probleem van de weging helaas niet volledig van de baan, maar er wordt wel vermeden dat volledig onvergelijkbare zaken opgeteld worden en hun betekenis volledig verliezen.

Aanpassing 3: Onderscheiden van doel en middel.

De deeldomeinen macro economie en technologie-hooggekwalificeerd talent maken beter geen deel uit van de outputindicatoren. Beiden zijn eerder een middel dan een beoogd resultaat. Een begrotingstekort heeft weinig direct effect op het welzijn van de inwoners van een land, de besparingen in de gezondheidszorg als gevolg van dit tekort hebben dat wel. De relevante outputindicator heeft dus te maken met gezondheidszorg en niet met het overheidstekort.

Aanpassing 4: Zeggen wat je meet.

Het deeldomein micro economie wijzigt beter van naam in ‘ondernemersklimaat’. Hiermee wordt duidelijker aangegeven wat gemeten wordt. Op te merken valt overigens dat het op dit deeldomein is dat België het beste scoort met een 8^ste plaats. Wat betreft de indicator ‘aantal dagen nodig om onderneming te starten’ staan we zelfs op de eerste plaats. Als het goed is mogen we het ook zeggen.

Aanpassing 5: Meten wat je zegt.

Het deeldomein sociaal kapitaal zou inhoudelijk beter volledig aangepast worden. De huidige indicatoren sluiten onvoldoende aan bij de notie van sociaal kapitaal. Obesitas en aantal dagelijkse rokers zijn best zo laag mogelijk, maar de link met sociaal kapitaal is niet volledig duidelijk. Zij maken beter plaats voor zaken zoals aantal aansluitingen bij verenigingen, slagkracht van het middenveld, syndicaliseringsgraad, enzovoort.

Aanpassing 6: Verbreden.

Aangezien de deeldomeinen macro economie en technologie-hooggekwalificeerd talent uit de lijst worden geschrapt (zie aanpassing 3), maakt dit plaats vrij voor andere - relevantere - factoren. Ik stel volgende twee deeldomeinen voor:
1) Gezondheid:
Wie ziek is, kan niet genieten van het goede beleid op vlak van de andere deeldomeinen. Daarom is ook gezondheid best een afzonderlijk onderdeel.
2) Gelijkheid:
Je kan voor of tegen zijn, maar onmiskenbaar een belangrijke doelstelling van het beleid en inherent aan ons progressief belastingsysteem. Een progressiviteit die helaas nog steeds teniet gedaan wordt door de BTW. De inzet van het huidige debat over de verschuiving van lasten verbergt dan ook een veel fundamentelere discussie over de verdeling van de lasten. De burger is gebaat bij een beter inzicht wat betreft het effect van het beleid op de gelijkheid. Aangezien we niet verder aggregeren boven dit deelniveau, kan de burger zelf vrij beslissen of hij een beleid verkiest dat de gelijkheid vergroot of de ongelijkheid aanwakkert.

De lijst met deeldomeinen zal nooit volledig zijn. Toch meen ik dat deze twee domeinen er zeker toe kunnen bijdragen dat de lijst relevanter wordt voor de ruime bevolking. Deze twee deeldomeinen moeten verder worden uitgewerkt. Inclusief welke indicatoren hierin worden opgenomen en hoe deze best kunnen worden gemeten. Cruciaal hierbij is aandacht voor vergelijkbaarheid, relevantie en meetbaarheid van de individuele indicatoren. Bovendien moeten robuustheidstesten uitgevoerd worden op de set indicatoren van elk deeldomein, om na te gaan of de keuze voor de opname van 1 bepaald indicator niet overdreven bepalend is voor de gehele uitkomst binnen dat deeldomein.

BELGIË, HET LAND VAN MELK EN HONING?

Ondanks de vele tekortkomingen van de studie heeft Voka een interessante voorzet gegeven door het berekenen van hun ‘waar voor je geld’-index. Het zou jammer zijn zouden we dit belangrijk debat enkel aan hen overlaten. Laten we dus niet louter voortbomen op wat er fout is aan de Voka-methodiek maar tegelijk ook op zoek gaan naar wat dan wel een goede manier kan zijn om de efficiëntie van de overheid te meten. Een slecht werkende overheid is immers in de eerste plaats een probleem voor wie hem het meest nodig heeft.

Daarom mag een linkse stem zeker niet ontbreken in dit debat. We mogen ons hierbij in geen geval laten verleiden tot een poging om België zo goed mogelijk naar voor te doen komen, uit angst dat dit anders zou worden gebruikt om de welvaartsstaat af te bouwen. Er kan immers wel degelijk nog veel beter in België. Nutteloze uitgaven en procedures, daar wordt niemand beter van. Niet de ondernemingen, maar ook niet de mensen. Een mooi huis breek je beter niet af, maar verbouwen waar het niet langer voldoet aan de moderne standaarden daar worden de bewoners wel degelijk beter van.

Hannes De Reu
Adviseur beleidscel Economie Minister Johan Vande Lanotte

Noten
1/ ABVV-blog op DeWereldMorgen: ‘Voka-studie geeft geen waar voor je geld’, 23/10/2013.
2/ Decanq K. en Lugo M.A. (2010): ‘Weights in multidimensional indices of well-being: an overview’, Center for Economic Studies DPS, (10.06), p. 15.
3/ Chowdury, S., en L. Squire (2006): ‘Setting weights for aggregate indices: An application to the commitment to development index and human development index’, Journal of Development Studies, 42(5), pp. 761-771.
4/ http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/pgp\_ess/about\_ess/measuring\_progress.

| | |

belastingstelsel - fiscaliteit - overheid

Samenleving & Politiek, Jaargang 20, 2013, nr. 9 (november), pagina 24 tot 32

• overheid
• fiscaliteit
• belastingstelsel