Een survey-experiment bij ruim 500 studenten Sociale Wetenschappen illustreert de effectiviteit van dit mechanisme. Wanneer survey-vragen over tijdskrediet en het leefloon negatief geframed worden - door op mogelijk misbruik te alluderen - blijkt het aantal tegenstanders van besnoeiingen beduidend te verkleinen. Een positieve framing die de sociale effecten van de maatregelen benadrukt heeft het tegengestelde effect. Interessant genoeg blijkt framing geen significant effect te hebben op de beleidsvoorkeuren van studenten inzake wachtuitkeringen, wat verklaard kan worden door welbegrepen eigenbelang bij deze maatregel.

BESPARINGEN EN STEUN VOOR DE WELVAARTSSTAAT: EEN PARADOX

Na haar aantreden heeft de regering-Michel I meteen aanvang gemaakt met enkele belangrijke hervormingen in de sociale zekerheid. Maatregelen met verregaande repercussies liggen klaar op de beleidstafel of zijn ondertussen reeds ingevoerd. Om slechts enkele voorbeelden te noemen:

• De vereisten om een volledig pensioen te trekken (leeftijd en lengte loopbaan) worden gevoelig opgetrokken.
• Vergoedingen voor niet-gemotiveerd tijdskrediet zijn afgeschaft.
• De toegang tot de inschakelingsvergoeding (voorheen wachtuitkering voor schoolverlaters) wordt verstrengd door het invoeren van een diplomavereiste en strengere leeftijdsgrenzen.

Dergelijke hervormingen zijn ingegeven vanuit een duidelijke besparingslogica. Ze zijn niet uniek voor de Belgische situatie op dit moment, maar kaderen daarentegen in wat Pierson (2001) een context van permanent austerity noemt.

Dat sociale bescherming her en der in Europa teruggeschroefd wordt, confronteert analisten van sociaal beleid met een uitdagende paradox. Een hele rist studies wijst namelijk op een bijzonder groot draagvlak voor de welvaartsstaat. Burgers uit zowat alle Europese landen zijn voorstander van een overheid die actief intervenieert en herverdeelt, en deze steun blijft opmerkelijk stabiel over de tijd heen (Meuleman & van Oorschot 2013; Svallfors 2012). Cijfers van het European Social Survey (ESS) uit 2008, bijvoorbeeld, leren ons dat zowat 70% van de volwassen Belgen (helemaal) akkoord gaat met de stelling dat de overheid maatregelen moet nemen om inkomensverschillen te verkleinen. En amper 2% van de Belgen vindt dat gezondheidszorg of de levensstandaard van de oudere bevolking géén taak van de overheid zou moeten zijn. Maar ondanks deze gunstige publieke opinie-context voeren politici toch een sociaal beleid waarin besnoeiingen (retrenchment) centraal staan. Vanuit het middenveld is weliswaar aanzwellend protest te horen tegen dit beleid - denk bijvoorbeeld aan de vakbondsacties van de voorbije herfst of het initiatief Hart boven Hard. En de kiezer heeft de huidige regeringspartijen lang niet voor elk van de besparingsmaatregelen een duidelijk mandaat gegeven (zo had geen enkele partij van de 'Zweedse coalitie' het optrekken van de pensioenleeftijd in het verkiezingsprogramma staan). Maar toch lijkt de kiezer de regeringspartijen niet meteen massaal af te straffen voor de besparingen.

Hoe valt de paradox tussen wijdverspreide steun voor de welvaartsstaat en toenemende besparingen te begrijpen? Mijn stelling is dat minstens een deel van de verklaring schuilt in de beeldvorming die rond uitkeringstrekkers gecreëerd wordt. De algemene principes van de sociale zekerheid kunnen weliswaar op quasi unanieme bijval rekenen. Maar burgers zijn doorgaans een stuk kritischer als het op de hulpwaardigheid van bepaalde doelgroepen aankomt (van Oorschot & Meuleman 2012). ESS-data tonen dat aanzienlijke groepen Belgen ervan overtuigd zijn dat werklozen niet echt moeite doen om een job te vinden (47%), dat sociale voorzieningen mensen lui maken (42%; zie ook Meuleman, van Oorschot & Reeskens 2011) en dat heel wat uitkeringen gaan naar mensen die er geen recht op hebben (59%!). Het is net deze stereotypering die de spreidstand tussen algemene steun voor de welvaartsstaat en aanvaarding van besparingen mogelijk maakt. Een appel aan negatieve beeldvorming over uitkeringstrekkers suggereert dat de besparingsmaatregelen geen bedreiging vormen voor de fundamentele principes van de welvaarstaat. Vanuit dit denkkader zijn besparingen niet meer dan het wegsnoeien van onrechtmatige aanspraken op schaarse middelen. Negatieve beeldvorming omtrent uitkeringstrekkers trekt de besparingen weg uit de discussie van sociale rechten en solidariteit. Het fungeert met andere woorden als retorisch smeermiddel om besparingsoperaties te legitimeren.

FRAMING ALS INZET VAN POLITIEKE STRIJD

De publieke beeldvorming rond uitkeringstrekkers is echter geen vaststaand gegeven, maar vormt het voorwerp van een voortdurende strijd tussen politieke actoren. Framing theorie helpt ons één en ander beter te begrijpen. Dit theoretisch kader vertrekt van de premisse dat fenomenen steeds vanuit een waaier aan diverse perspectieven bekeken kunnen worden, en bijgevolg sociale constructies zijn (Chong & Druckman 2007). Een frame verwijst precies naar het geheel van basisaannames die op de achtergrond opereren wanneer we observeren; de conceptuele bril die we opzetten om de wereld rondom ons te interpreteren. Goffman (1974: 21) omschreef frames als interpretatieschema’s die individuen of groepen hanteren, om allerhande gebeurtenissen en objecten te plaatsen, percipiëren, identificeren en labelen. Frames zijn productief, in de zin dat ze niet enkel betekenis verschaffen, maar menselijk gedrag en keuzes richting geven (zie Kahneman 2011 voor talrijke voorbeelden). Frames omvatten niet enkel een diagnose, maar houden ook een prognose én een roep om actie in.

Vanuit welke frames individuen precies percipiëren is weliswaar in beperkte mate voorgestructureerd door het ruimer ideologisch kader dat ze hanteren. Maar onze frames zijn verre van perfect coherent of constant over situaties en tijd heen, zo leert het werk van de onlangs overleden Philip Converse ons (zie bijvoorbeeld Converse 1964). De informatie waaraan we in een concrete situatie blootstaan heeft een impact op die frames die op dat moment de bovenhand halen, en stuurt op die manier attitudes en gedrag (Brooks 2012; Zaller 1992). Deze flux van denkkaders is de inzet van een strijd tussen politieke actoren, die frame alignment nastreven: ze beogen dat de door hen ontwikkelde frames een dominante plek veroveren in het maatschappelijk debat (Benford & Snow 2000). Wanneer burgers immers het frame van een politieke actor als vertrekpunt nemen, is de kans reëel dat ze ook voorstander zullen zijn van diens opvattingen. In de clash van diverse frames is het gebruik van concrete voorbeelden een vaak gehanteerd wapen. Specifieke cases zijn cognitief makkelijk behapbaar, maar activeren desalniettemin snel een geheel aan opvattingen die verder reiken dan de vermelde case.

Het is erg interessant om vanuit deze optiek onder de loep te nemen hoe politieke partijen over uitkeringstrekkers communiceren. Enkele erg uitgesproken voorbeelden van framing vinden we terug bij uitspraken die N-VA-kopstukken tijdens de afgelopen verkiezingscampagne lieten optekenen. 'Dat systeem dient om werknemers weer mentaal fit te krijgen, niet om wereldreizen te maken', verkondigde Ben Weyts in De Morgen (03/03/2014) over het tijdskrediet. Deze uitspraak suggereert dat tijdskrediet frequent door globetrotters wordt gebruikt om hun reizen te bekostigen, en dus door luxe-misbruik wordt geplaagd. Twee weken later stuurde de N-VA een persbericht de wereld in met als kop '50-plussers ontvangen nog steeds wachtuitkering'.¹ En net voor de verkiezingen veroorzaakten enkele uitspraken van Jan Jambon over het leefloon heel wat commotie. In zijn discours hanteerde Jambon het voorbeeld van leefloners die over een groot persoonlijk vermogen beschikken: 'Vooraleer dit leefloon wordt uitgekeerd, moet er een middelentoets komen. Als daaruit dan bijvoorbeeld blijkt dat iemand drie tot vier huizen heeft en kan leven van de huurinkomsten, dan moet die persoon geen leefloon krijgen.' (Knack, 10/05/2014). Deze voorbeelden vertonen een zekere systematiek: (1) Er wordt allusie gemaakt op concrete voorbeelden van gebruik van sociale voorzieningen dat als oneigenlijk bestempeld wordt. Het gaat echter om gevallen die in realiteit quasi onbestaand en daarom verwaarloosbaar zijn; (2) Via deze karikatuur wordt negatieve beeldvorming naar een ruimere groep uitkeringstrekkers geëxtrapoleerd; (3) Dit stereotiep beeld wordt vervolgens ingezet om hervormingen (lees: snoeien in sociale voorzieningen) te legitimeren. De dag na de initiële communicatie volgt in sommige gevallen een nuancering, maar op dat moment is het frame reeds in de verf gezet.

EEN SURVEY-EXPERIMENT OVER DE IMPACT VAN POLITIEKE COMMUNICATIE

Bovenstaande redenering suggereert dat het gebruik van negatieve frames rond uitkeringstrekkers de weerstand tegen besparingsmaatregelen ondergraaft. Maar is dat werkelijk zo? Deze argumentatie kan empirisch worden getoetst aan de hand van een survey-experiment - een instrument dat in voorgaand onderzoek erg nuttig is gebleken om de effecten van framing op attitudes en beleidsvoorkeuren te onderzoeken (zie bijvoorbeeld Brooks 2012; Zaller 1992).

In de herfst van 2014 werden de studenten van het vak ‘Methoden en Technieken van Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek’ aan de KU Leuven uitgenodigd om aan een websurvey deel te nemen. Het betreft hier hoofdzakelijk studenten aan de Faculteit Sociale Wetenschappen.² In totaal vulden 538 studenten de enquête volledig in, wat op een participatiegraad van 72,6% neerkomt. De onderzoekspopulatie bestaat dus uit jonge, hoogopgeleide mensen met een bovengemiddelde interesse in en kennis van sociale en politieke thema’s. Dit empirisch materiaal is dus geenszins representatief voor de ruimere bevolking. Maar gezien het experimentele design kunnen de resultaten toch een interessant licht werpen op effecten van framing op politiek keuzegedrag.

Het survey bevat enkele vragen die peilen naar preferenties voor mogelijke hervormingen van de sociale zekerheid. Concreet kregen respondenten drie besparingsvoorstellen voorgelegd die op de beleidstafel liggen of ondertussen reeds zijn doorgevoerd: (1) tijdskrediet inperken; (2) een striktere middelentoets voor leefloners; (3) wachtuitkeringen afschaffen.³ Respondenten dienden vervolgens aan hand van een vierpuntenschaal (helemaal eens - eerder eens - eerder oneens - helemaal oneens) aan te geven in welke mate ze akkoord gaan met de voorgestelde maatregel. Om de impact van politieke communicatie te onderzoeken, werden de vragen echter op diverse wijzen geframed. Bij een derde van de respondenten werd een negatieve framing toegepast door de vraag vooraf te laten gaan door een zin die op oneigenlijk gebruik van de uitkering wijst - hiervoor werd de communicatie door de N-VA die in vorige sectie beschreven staat overgenomen. Een tweede groep respondenten werd met een positieve framing geconfronteerd, waarbij de positieve sociale gevolgen van de desbetreffende uitkering wordt benadrukt. Bij de laatste groep - de controle-conditie - werd geen expliciete framing toegepast. De exacte verwoording van de vragen en frames staat weergegeven in Tabel 1. Van cruciaal belang is dat de respondenten op louter toevallige basis over de drie framing-condities werden verdeeld. Hierdoor zijn de groepen, op toevalsfouten na, aan elkaar gelijk en kunnen verschillen in beleidspreferenties met grote mate van zekerheid toegeschreven worden aan framing-effecten.

Grafiek 1 geeft de antwoordverdelingen van de vragen m.b.t. de besparingsmaatregelen weer. De diverse beleidsvoorstellen blijken erg verschillende reacties op te roepen. Gemiddeld genomen over de verschillende frames heen blijkt een meerderheid van de respondenten voorstander te zijn van het inperken van tijdskrediet (54,1%) en een strikte toepassing van een middelentoets voor leefloners (maar liefst 86,9%). Wat de afschaffing van wachtuitkeringen betreft, daarentegen, is de weerstand beduidend sterker: zowat twee derde (65,1% om precies te zijn) van de studenten spreekt zich uit tegen deze maatregel. De verklaring voor deze sterkere weerstand valt enerzijds te verklaren door het drastisch karakter van de voorgestelde maatregel: er wordt van een volledige afschaffing gesproken, terwijl de twee andere voorstellen een inperking of scherpere controle betreffen. Maar deze bevinding illustreert eveneens het belang van welbegrepen eigenbelang in de constructie van draagvlak voor sociaal beleid (van Oorschot 2006). De bevraagde studentenpopulatie heeft een reële kans op relatief korte termijn aanspraak te kunnen maken op deze uitkering en wordt dan ook direct benadeeld door de afschaffing ervan.

Grafiek 1. Antwoordverdelingen voor de evaluaties van besparingsvoorstellen - percentages per frame (N=537).

Echter, belangrijker is de vraag of framing een impact uitoefent op de steun voor besparingsvoorstellen. En ook hier zien we dat de situatie nogal verschilt per maatregel. De vraag over het tijdskrediet vertoont de verwachte framingeffecten. Het aantal uitgesproken tegenstanders van inperking bedraagt 4,6% wanneer de gebruikers negatief gekarakteriseerd worden, versus 6,4% voor het neutrale en 13,8% voor het positieve frame. Door een positief in plaats van negatief frame te gebruiken verandert tegenstand tegen inperking van een minderheidsstandpunt (42,7%) naar een meerderheidspositie (53,3%) - een verschil van meer dan 10 procentpunten. De geobserveerde verschillen tussen de frame condities zijn bovendien statistisch significant (Chi² = 15,21; Df = 6, p-waarde = 0,0187). Opvallend genoeg blijkt het positieve frame een sterker effect te produceren dan het negatieve. Een mogelijke verklaring is dat tijdskrediet en de positieve effecten ervan weinig bekendheid genieten bij de bevraagde studenten.

Voor de leefloon-vraag zijn de effecten van framing nog meer uitgesproken en statistisch sterker significant (Chi² = 21,61; Df = 6, p-waarde = 0,0014). Omdat de instemming met het toepassen van een strikte middelentoets bijzonder sterk is, ligt de breuklijn voornamelijk tussen de sterke en gematigde voorstanders. Wanneer de positieve sociale gevolgen van het leefloon benadrukt worden, geeft 31,1% van de respondenten aan helemaal eens te zijn met een strikte middelentoets. Indien daarentegen gesuggereerd wordt dat sommige leefloners meerdere huizen bezitten, stijgt het aantal sterke voorstanders boven de 50%.

Interessant genoeg lijkt de framing niet te werken voor de vraag over wachtuitkeringen. Tussen de condities zijn weliswaar enkele verschillen te bespeuren die bovendien in de verwachte richting liggen. Deze verschillen zijn echter te klein om met een redelijke zekerheid te kunnen uitsluiten dat het om toevalsfouten gaat (Chi² = 6,89; Df = 6, p-waarde = 0,3315). Dat de framing rond wachtuitkeringen weinig verf pakt bij een studentenpubliek is een hoogst relevante bevinding. Ze suggereert dat politieke communicatie voornamelijk effecten sorteert op beeldvorming wanneer het gaat om zaken waarover mensen relatief slecht geïnformeerd zijn of waarbij ze slechts weinig eigenbelang hebben.

Als bijkomende stap in deze analyse stellen we een verklaringsmodel op voor de drie vragen naar beleidsvoorkeuren. De afhankelijke variabele is telkens de weerstand tegen de maatregel, gaande van 1 (helemaal eens met de besparing) tot 4 (helemaal oneens). Naast de frames zijn ook socio-economische (opleidingsniveau vader⁴ en subjectieve inkomenspositie van het ouderlijk gezin) en ideologische (links-rechts positie en partijvoorkeur) opgenomen. De resultaten van deze lineaire regressieanalyse staan weergegeven in Tabel 2.

De verklaringsmodellen bevestigen de conclusies met betrekking tot de frames, maar laten toe om de effecten op een andere wijze te bekijken. In het geval van de vraag over tijdskrediet heeft het negatieve frame een effect van -0.312. Dit betekent dat de gemiddelde weerstand tegen besparingen in deze framing conditie 0.312 punten lager ligt dan in de groep met positieve framing (de referentiecategorie). Of nog anders gesteld: wanneer een negatief in plaats van een positief frame gebruikt wordt, verschuift 31,2% van de respondenten 1 punt op de antwoordschaal. De socio-economische kenmerken blijken over relatief weinig verklaringskracht te beschikken. Subjectieve inkomenspositie - studenten werden gevraagd hun ouderlijk gezin te plaatsen op een schaal van 0 (behorend tot de armste gezinnen) tot 100 (behorend tot de rijkste gezinnen) - heeft een negatief effect op weerstand tegen besparing op tijdskrediet en leeflonen. Hoe rijker de studenten hun ouderlijk gezin inschatten, hoe minder weerstand ze vertonen tegen besparingen. Het opleidingsniveau van de vader - op een schaal van 0 (geen diploma) tot 11 (doctoraat) - oefent een positief effect uit op weerstand, maar dit effect is enkel significant voor de leefloonvraag. Deze bevinding impliceert dat de socio-economische positie geen ongedifferentieerd effect uitoefent: de (subjectieve) financiële component vergroot instemming met besparingen, terwijl de onderwijscomponent kritiek op besparingen aanwakkert. Weinig verrassend hebben de ideologische variabelen een grotere impact. Hoe rechtser iemand zichzelf plaatst op een schaal van 0 (links) tot 10 (rechts), hoe minder weerstand tegen elk van de drie besparingsmaatregelen. Respondenten die aangeven een voorkeur te hebben voor sp.a, Groen of PVDA+⁵ uiten beduidend meer bezwaar tegen besparingen op tijdskrediet en leefloon dan collega-studenten met een voorkeur voor N-VA, CD&V, Open VLD of een andere partij. Verrassend genoeg blijkt partijvoorkeur niet samen te hangen met beleidsvoorkeuren inzake wachtuitkeringen - een indicatie dat welbegrepen eigenbelang een rol speelt bij deze beoordeling. Deze regressiemodellen slagen erin tussen 11 en 16% van de variantie in beleidsvoorkeuren te verklaren.

CONCLUSIE

Deze bijdrage beargumenteert en illustreert dat een negatieve beeldvorming rond sociale uitkeringen en de begunstigden ervan de weerstand tegen besparingen op sociale zekerheid ondergraaft. Negatieve frames die focussen op misbruik fungeren als middel ter legitimatie van besparingsmaatregelen.

Deze analyse bevat heel wat nuttige handvaten voor politieke actoren en activisten in het middenveld die het verzet tegen besparingsoperaties organiseren. De belangrijkste boodschap is dat het belang van de hegemoniale strijd rond de beeldvorming i.v.m. uitkeringstrekkers niet onderschat mag worden. Karikaturale voorbeelden over fraude en misbruik kunnen erg krachtige frames zijn die beleidsvoorkeuren beduidend sturen. Een belangrijke bevinding is dat positieve frames even performatief kunnen zijn als negatieve, zeker als het beleidsmaatregelen betreft waarvan de voordelen weinig gekend zijn bij de bevolking. Een campagne die aan de hand van concrete voorbeelden de positieve effecten van sociale zekerheid een positief gezicht geeft aan uitkeringstrekkers, lijkt erg nuttig in dat opzicht - denk bijvoorbeeld aan de campagne ‘De sociale zekerheid is er voor u’ die het ACV in 2008 lanceerde.

De bevindingen rond de vraag naar wachtuitkeringen benadrukken de rol die welbegrepen eigenbelang speelt bij de vorming van beleidsvoorkeuren. Wie ervaart een mogelijk belang te hebben bij een uitkering zal deze uitkering niet alleen meer steunen, maar zal ook beter gewapend zijn tegen negatieve framing. In die zin is deze analyse ook een pleidooi voor een universele welvaartsstaat, die brede lagen van de bevolking (en niet enkel de meest behoeftigen) toegang verschaft tot uitkeringen en diensten

Bart Meuleman
Instituut voor Sociaal en Politiek Opinieonderzoek (ISPO) / ** Centrum voor Sociologisch Onderzoek (CeSO), KU Leuven**

Noten
1/ http://www.n-va.be/persbericht/50-plussers-ontvangen-nog-steeds-wachtuitkering.
2/ Meer bepaald uit de 1^ste Bachelor Communicatiewetenschappen, Politieke Wetenschappen en Sociologie en uit de diverse schakel- en voorbereidingsprogramma’s.
3/ Het survey-experiment bevatte eveneens een vraag over steun voor degressieve werkloosheidsuitkeringen. Achteraf bleken de framing condities niet goed gekozen te zijn, waardoor deze vraag niet in deze analyse wordt opgenomen.
4/ Omdat het opleidingsniveau van de studentengroep geen variatie vertoont, werd het onderwijsniveau van de vader gebruikt in deze analyse om deze vorm van sociaal kapitaal te capteren.
5/ Partijvoorkeur werd gemeten door stemintenties op het tijdstip van het survey te bevragen. Om uitspraken op basis van te kleine steekproefaantallen te vermijden, werden de respondenten met een voorkeur voor sp.a (N=38), Groen (N=149) of PVDA+ (N=12) gepoold.

Referenties
- Benford, R.D. & Snow, D.A. (2000). Framing Processes and Social Movements: An Overview and Assessment. Annual Review of Sociology 26: 611-639.
- Brooks, C. (2012). Framing Theory, Welfare Attitudes, and the United States Case. In: Svallfors, S. (red.), Contested Welfare States. Welfare attitudes in Europe and beyond. Stanford: Stanford University Press, 193-221.
- Chong, D. & Druckman, J.N. (2007). Framing Theory. Annual Review of Political Science 10: 103-126.
- Converse, P.E. (1964). The Nature of Belief Systems in Mass Publics. In: Apter, D. (red.), Ideology and Discontent. New York: The Free Press of Glencoe, 206-261.
- Goffman, E. (1974). Frame Analysis: An Essay on the Organization of the Experience. New York: Harper Colophon.
- Kahneman, D. (2011). Thinking, fast and slow. London: Penguin Books.
- Meuleman, B., van Oorschot, W. (2013). De legitimiteit van de welvaartsstaat op een hellend vlak? Kritische bedenkingen bij het draagvlakdenken. In: Dierckx D., Van Haarlem A., Raeymaeckers P. (reds.), Armoede en sociale uitsluiting. Jaarboek 2013. Leuven: Acco, 189-203.
- Meuleman, B., Reeskens, T., van Oorschot, W. (2011). De legitimiteit van de welvaartsstaat onder de loep. Samenleving en politiek 18 (8), 78-85.
- Pierson, P. (2001), The New Politics of the Welfare State. Oxford: Oxford University Press.
- Svallfors, S. (2012). Welfare states and welfare attitudes. In: Svallfors, S. (red.), Contested Welfare States. Welfare attitudes in Europe and beyond. Stanford: Stanford University Press, 1-24.
- van Oorschot, W.J.H. (2006). Solidariteit en het draagvlak voor sociale zekerheid: Enkele kanttekeningen vanuit sociologisch perspectief. Pp. 47-56 in Herwijer, M. Vonk, G. & Zondag, W. (Eds.). Sociale zekerheid voor het oog van de meester: Opstellen voor prof. mr. F.M. Noordam. Deventer: Kluwer.
- van Oorschot, W., Meuleman, B. (2012). Welfarism and the multidimensionality of welfare state legitimacy: evidence from The Netherlands, 2006. International Journal of Social Welfare, 21 (1), 79-93.
- Zaller, J.R. (1992). The nature and origins of mass opinion. Cambridge: Cambridge University Press.

beeldvorming - sociale zekerheid - communicatie

Samenleving & Politiek, Jaargang 22, 2015, nr. 1 (januari), pagina 16 tot 25

• beeldvorming
• sociale zekerheid
• communicatie