De discussie over de rol van de overheid in de economie is meer dan ooit nodig vindt Mariana Mazzucato, de professor innovatie-economie aan de universiteit van Sussex. Dat het bedrijfsleven innovatief is en de overheid een log apparaat, is immers een vals beeld. De overheid kan wel degelijk innovatief en dynamisch zijn. Ze heeft bewezen een ondernemende rol te kunnen spelen. Aan de andere kant zijn ondernemers dikwijls pas bereid risico’s te nemen en met onzekerheid te leven, nadat de overheid de grootste risico’s genomen heeft. De privé drijft vaak mee op de golf van innovatie die door de overheid gesteund en gefinancierd werd.

Het merendeel van de revolutionaire innovaties (zoals het spoor in het verleden en de nanotechnologie vandaag) zijn gewoon terug te voeren tot de overheid. Zonder deze zou er vandaag geen iPhone zijn, want internet, gps, touch screen en nog een aantal zaken zijn erdoor ontwikkeld. Het is gewoon een onmisbare partner van de private sector. Die privé wil dikwijls zekerheid op korte termijn. Zelfs in hoogconjunctuur wacht ze op de overheid om groene technologieën te ontwikkelen. Het gaat dan over meer dan corrigeren van een marktfalen: er is visie, missie en vooral vertrouwen nodig in de rol van de overheid. Die speelt niet passief op de markt in, maar schept markten en geeft er vorm aan. Er is een doortastende overheid nodig die de leiding neemt. De VS is een van de meest interventionistische overheden inzake innovatie, maar je kunt ook naar Brazilië en China kijken.

Mariana Mazzucato doet dus niet mee met het liberale discours dat alles van de privé verwacht en de overheid minimaal wil houden omdat deze alleen maar een kostenfactor zou zijn. De overheid moet zich helemaal niet terugtrekken om uit de crisis te geraken en zo veel mogelijk te outsourcen. Er is gewoon nooit degelijk onderzoek gedaan naar de kostenbesparing van uitbesteding, ook niet naar een verlies aan kwaliteit. Er wordt graag verwezen naar landen als Italië en Portugal, maar daar is de publieke sector verkalkt en werd nagelaten strategische investeringen te ontwikkelen.

De overheid is ook niet altijd goed in marketing. Ook in de farmaceutische sector speelt de overheid een belangrijke innovatieve rol en vaak worden de hoge prijzen voor medicijnen verantwoord door onderzoek dat minstens gedeeltelijk door de overheid gefinancierd werd. In informatica laat de overheid zich evenmin onbetuigd. Het algoritme dat tot het succes van Google leidde, werd bijvoorbeeld gefinancierd door een beurs van de overheid. Veel van de meest innovatieve jonge bedrijven zijn niet door de privé, maar met publiek durfkapitaal gefinancierd. Heel dikwijls dreigt de privé een parasitair systeem te worden, dat wel de baten in ontvangst neemt maar weigert te financieren. Er is nood aan een evenwichtige publiek-private samenwerking. Er bestaan gewoon te veel mythes over door innovatie gedreven groei die door de bedrijven zou worden aangestuurd.

In de VS speelde de overheid een ondernemende rol door te investeren in radicaal nieuwe gebieden. Het lijstje is lang. Darpa had daarin een cruciale rol. Het is een bureau voor geavanceerd onderzoek van het ministerie van defensie, dat in 1958 opgericht werd. Darpa zet doelgericht middelen in op specifieke gebieden en in specifieke richtingen. Op die manier leverde het tussen 1960 en 1970 een zeer grote bijdrage aan de ontwikkeling van de computerindustrie. De ontwikkeling van de PC is niet alleen een zaak van Apple.

SBIR is een andere instelling die instaat voor innovatieonderzoek voor het kleinbedrijf. Dit leverde steun voor een aanzienlijk aantal hoogst innovatieve startende hightechbedrijven. De ‘Orphan Drug Act’ is van 1983. Het komt neer op een bijzondere aanpak voor medicijnen die zonder steun blijven, zogenaamde ‘wezen’. En die steun kan heel divers zijn: belastingfaciliteiten; subsidies voor klinisch onderzoek en R&D; snelle procedures voor goedkeuring van medicijnen; strikte rechten op intellectuele eigendom en marketing voor producten voor zeldzame ziekten.

Ook in grote bedrijven heeft de overheid op die manier een centrale rol gespeeld in de ontwikkeling van de bio-industrie. De uitdrukking 'actief interventionistisch beleid' is echt niet overdreven. In de ontwikkeling van de nanotechnologie was deze de voornaamste visionair en deed de allereerste en later de grootste investeringen. ‘Het doel van de overheid was ‘the next big thing’ te vinden dat het internet moest opvolgen’ (120).

Mazzucato wijdt een heel hoofdstuk aan Apple. Hoewel het bedrijf niet graag naar de overheid verwijst, was het alleen mogelijk door enorme publieke investeringen in de kerntechnologie. Alleen kreeg die overheid daar weinig voor terug. R&D ligt bij Apple nog altijd relatief laag. Het gaat dan ook niet om nieuwe technologieën en componenten, wel om de integratie daarvan tot een innovatieve architectuur. Voor het opzetten en ontwikkelen van Apple zijn daarbovenop nog overheidsmiddelen gebruikt. Het nemen van risico’s is collectief, de rendementen veel minder. Vaak zijn die beperkt tot belastingopbrengsten, zonder rendement op investeringen en innovatie. Ook mislukkingen worden door de overheid betaald. De banengroei bij Apple is een mythe. Het bedrijf doet er alles aan om zo weinig mogelijk belastingen te betalen. Er is een meer collectieve verdeling nodig van de baten, waarbij verschillende oplossingen mogelijk zijn. De overheid zou bijvoorbeeld royalty’s kunnen krijgen wanneer zij technologie gefinancierd heeft die achteraf een doorbraak kent. Er kunnen striktere voorwaarden gesteld worden voor leningen. De overheid kan een aandeel houden in ondernemingen die zij gesteund heeft. Of er kan een staatsinterventiebank ontwikkeld worden.

De analyse geldt ook voor energie. Om de infrastructuur voor energie om te schakelen is een actieve overheid nodig, die grote onzekerheden waar de privé voor bedankt op zich neemt. De markt zal hier niet spontaan een rol opnemen. De overheid moet die privé een forse duw geven. De Chinese overheid werkt al vanuit een strategische visie op economische groei en op lange termijn, met als resultaat een ambitieus vijfjarenplan voor zonnepanelen en windenergie. In Groot-Brittannië wordt bespaard op uitgaven voor groene technologie. Ook de VS neemt een dubbelzinnige positie in. De vroegste fasen en het institutioneel kader voor wind- en zonne-energie werden door de overheid opgenomen: ‘(…) het is duidelijk dat geen enkel bedrijf dat zich op schone technologie richt puur uit de markt is voortgekomen’ (190). In de eerste helft van de jaren 1980 investeerden VS, Duitsland en Denemarken in windmolens. Alleen Denemarken werd een commercieel succes, precies door de steun van de overheid aan prototypes. Bij de ontwikkeling van zonnepanelen heeft defensie een rol gespeeld. De ontwikkeling van schone technologie of het ontstaan van markten in duurzame energie is geen toeval of geen zaak van geniale ondernemers of angst voor klimaatverandering. Het is wel een zaak van voortbouwen op technologieën en investeringsprofielen van de overheid. De overheid moet zorgen voor een beleidskader voor de langere termijn.

Mariana Mazzucato heeft naar eigen zeggen een pamflet geschreven. Ze wil overtuigen, de manier waarop we over de overheid spreken veranderen. Haar boek is een herziene en uitgebreide versie van een rapport dat ze voor de Britse denktank DEMOS gemaakt heeft. Het draagt daar misschien zelfs de stempel van, in die zin dat er af en toe storende herhalingen voorkomen. Het is echter een heel belangrijk boek, dat ingaat tegen een bijna algemeen geworden idee over de overheid. Zelfs wie niet alles van de privé verwacht, denkt dat het wel zal volstaan als de overheid de markt een beetje bijstuurt. Mazzucato ziet een veel crucialere rol weggelegd. En vooraleer zij in de hoek van klein links geduwd wordt en daarom alle relevantie ontnomen wordt: zij verdedigt het kapitalisme en denkt dat de overheid juist nodig is om de markt vorm te geven.

Als aanloop naar de verkiezingen van 25 mei 2014 schreef Gwendolyn Rutten Geëngageerde burger. Je vindt er zonder enige schroom de liberale karikatuur van de logge overheid en de innovatieve en dynamische bedrijven. Die bedrijven zouden met een snelheid van 160 per uur voorbijrazen, opgefokt door de concurrentie. De ngo’s rijden 140 per uur, de gezinnen 100 en de vakbonden 50 per uur. De overheid sukkelt daar ver achteraan tegen niet meer dan 15 per uur. Na de lectuur van Mazzucato is duidelijk hoe pijnlijk de voorzitter van Open VLD zich vergist. Daarmee wil absoluut niet gesuggereerd zijn dat overheden zonder meer efficiënt en vernieuwend zijn. Ook dat zou een karikatuur zijn. Maar dat het bedrijfsleven vooruit raast en alleen maar door de overheid gehinderd wordt, doet de waarheid wel heel veel geweld aan.

Apple is helemaal niet zo vernieuwend als wel eens gedacht wordt. Dat wil niet zeggen dat dit bedrijf geen verdiensten heeft. Het wil alleen maar zeggen dat Apple de overheid nodig gehad heeft en eigenlijk maar in het spel verschenen is als de grootste risico’s door die overheid genomen zijn. Dat dit bedrijf relatief weinig in R&D investeert, is daar tekenend voor. Dat hoeft geen probleem te zijn, maar dan zou een bedrijf als Apple ook wel een stukje moeten terugbetalen van wat die overheid eerst geïnvesteerd heeft. De andere kant is dat op de overheid niet zomaar bespaard kan worden zonder grote risico’s te lopen. Een ondernemende overheid ontstaat niet vanzelf, er moet aan gebouwd worden. Wie alleen maar bespaart ondermijnt een overheid die er echt toe doet. En dat zou wel eens kunnen neerkomen op het afzagen van de tak waar men op zit. Publiek-private samenwerking, met een billijke verdeling van inkomsten en opbrengsten, is wat anders dan parasitaire partnerschappen.

Samenleving & Politiek, Jaargang 22, 2015, nr. 8 (oktober), pagina 82 tot 85

• boekbespreking