Abonneer Log in

Lang leve (andere) intercommunales

Zomerreeks 2020: #BeterNaCorona

Infrastructuur in intergemeentelijke handen kan de hardwire zijn voor een duurzame toekomst.

Vlaamse gemeenten hebben via intercommunales heel wat cruciale infrastructuur in handen. In de energie- en watersector zijn die intercommunales tot forse spelers uitgegroeid, en kunnen daarom een belangrijke rol spelen in de transitie naar een duurzame economie. Maar laten de huidige begrotings- en marktlogica's dit wel toe?

BELANGRIJKE ECONOMISCHE SPELERS

Tijdens de coronacrisis stonden gemeenten in de eerste linie: mondmaskers bestellen, extra hulpvragen bij het OCMW opvangen en lokale belastingen opschorten. Volgens Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) kostte de crisis Vlaamse gemeenten al 280 miljoen euro aan extra uitgaven en misgelopen inkomsten.1 Deze miljoenen wegen op de lokale meerjarenplannen. Lokale beleidsmakers vrezen voor een knip in de investeringen om de gemeentelijke begroting op lange termijn in evenwicht te houden. Tegelijkertijd smeekt de crisis om een sterke overheid, van het lokale tot supranationale niveau, die een relancebeleid opzet en zich voorbereidt op volgende crisissen, zoals waterschaarste en energietekorten.

In het debat over overheidsinvesteringen en begrotingen wordt soms vergeten dat op lokaal vlak al lang niet meer enkel gemeenten investeren. In de laatste decennia zijn intergemeentelijke samenwerkingen (hier kortweg intercommunales) belangrijke economische spelers geworden, die bijna een kwart van de investeringen op lokaal vlak verzorgen.2 Intercommunales zijn één van de vele lokale 'overheidsvehikels', naast gemeentebedrijven en provinciebedrijven, die onder andere rioleringen, drinkwater, energie, afvalverwerking en kabeltelevisie beheren. Denk aan IVAGO in het afvalbeheer, PIDPA in de levering van drinkwater, Fluvius in de energiedistributie en Leiedal in de streekontwikkeling.

De directe impact van de coronacrisis op de intercommunale werking is op dit moment moeilijk in te schatten. Voor sommige gemeenten zal het misschien moeilijker zijn om budget vrij te maken om (mee) te investeren in infrastructuur zoals wegenwerken en zwembadrenovaties. Andere intercommunales werken vooral met inkomsten uit hun eigen werking.3 Losstaand van de directe impact van de coronacrisis, weten we wel zeker intercommunales cruciale maar vaak vergeten spelers zijn in het onderhouden en vormgeven van onze toekomstige infrastructuur. De vraag is dus vooral hoe intercommunales vandaag werken, en of ze hun potentiële rol in de omslag naar een duurzame en sociaal rechtvaardige economie kunnen waarmaken. Want, hoewel privatisering slechts beperkte voet aan land kreeg in de lokale Vlaamse infrastructuur, zien we dat financiële logica's en marktdruk ook deze overheidssector niet vreemd zijn.

NIET TE ONDERSCHATTEN GEWICHT

Om te beginnen een kort overzicht. Er zijn in Vlaanderen vandaag zo'n 80 intercommunales, gedaald van een hoogtepunt van 105 in 2005. Deze cijfers gaan over de grootste intergemeentelijke samenwerkingen, wat men vroeger de dienstverlenende en opdrachthoudende intercommunales noemde en wiens jaarrekeningen worden bijgehouden door het Vlaamse Agentschap Binnenlands Bestuur.4 De activa op de boeken van intercommunales groeien relatief sneller dan die van gemeenten: 14 miljard in 2005 tot 21 miljard euro in 2018, terwijl de Vlaamse gemeenten van 32 naar 38 miljard euro gingen in dezelfde periode.5 Op vlak van schulden hebben de intercommunales ondertussen de gemeenten voorbijgestoken: in 2018 hadden intercommunales samen zo'n 10 miljard euro schulden, terwijl die bij gemeenten de laatste jaren gezakt zijn naar 6,6 miljard euro. Een snelle rekenaar ziet dat de schuldgraad van intercommunales een pak hoger ligt dan die van gemeenten.

SCHAALVOORDELEN

Om in te schatten welke rol intercommunales (kunnen) betekenen in de transitie, helpt het te onderzoeken hoe we tot de huidige situatie zijn gekomen. Opschaling van gemeenten naar intercommunales kwam er niet alleen door een zoektocht naar operationele kennis en schaalvoordelen, maar ook door de globalisering van de infrastructuurmarkt en de druk op gemeentelijke financiën.

Lokale infrastructuurvoorziening kende in België altijd al een sterke marktwerking. Vanaf 1922 mochten gemeenten zich in intercommunale maatschappijen verenigen, die vervolgens met privébedrijven en gemeenteregies concurreerden om gemeentelijke infrastructuur in concessie te mogen beheren. Vanaf de jaren 1950 werden intercommunales steeds meer gebruikt. Schaalvoordelen opzoeken door het delen van operationele kennis waren voor de vele kleine gemeenten in die tijd zeker een belangrijke drijfveer.6 Van in het begin mochten ook private actoren deelnemen, wat voornamelijk in lucratieve sectoren zoals energievoorziening gebeurde. Zo had Electrabel eind jaren 1990 ongeveer 70% van het kapitaal in handen van de zeven gemengde intercommunales en dus de facto een quasi-monopolie in de energie.

EUROPESE LIBERALISERING

Vanaf de eeuwwisseling wordt opschaling naar intercommunales vooral gedreven door Europese vrijmaking van de markt. In de energiesector betekende liberalisering het 'ontbundelen' van energiebedrijven in productie, levering en distributie. De energie-intercommunales moesten desinvesteren uit de productie en levering, die werd opengesteld aan de markt, maar ze behielden het recht om de distributie te beheren.7

Distributienetbeheer werd een gereguleerd monopolie waar de gemengde intercommunales (nog steeds deels in handen van Electrabel, uiteindelijk tot 2014) en de zuivere (volledig in handen van gemeenten) intercommunales concurreerden. Efficiëntie-oefeningen onder druk van de regulator en onderlinge competitie leidden tot de oprichting van dochtervennootschappen die het operationele beheer samenbrachten: Eandis voor de gemengde en Infrax voor de zuivere distributienetbeheerders. De jaren 2000 zagen dus toenemende opschaling van beheer, strategie en financiële planning, met de uiteindelijke samensmelting van Infrax en Eandis tot Fluvius in 2018 als meest recente wapenfeit. Op de agenda van Fluvius staat nog de overdracht van de activa van de tien intercommunales naar de operationele dochter, zodat de lokale distributienetbeheerders ook juridisch kunnen verdwijnen.

Ook in de watersector zorgde Europese regelgeving voor reorganisatie en opschaling. De drinkwaterrichtlijn uit 2000 eiste een hogere waterkwaliteit, wat betekende dat de rioleringsgraad van huishoudens fors omhoog moest tegen 2015. Gemeenten konden hun riolering zelf verder uitbouwen, maar heel wat onder hen verkozen de uitbesteding aan een intercommunale of aan de Vlaamse vennootschap Aquafin. Voor intercommunales was riolering een strategische asset: de grootschalige infrastructuur betekende een waardevolle basis om de balans uit te bouwen en nieuwe activiteiten op te zoeken. Infrax diversifieerde op die manier van de energiesector naar riolering en wegenwerken, terwijl waterintercommunales nieuwe gemeenten voor zich probeerden te winnen. Waterintercommunale TMVW (nu Farys) breidde in die periode ook uit naar sportinfrastructuur en administratieve diensten zoals collectieve aankopen. Ook hier waren de redenen een combinatie van operationele kennis, alsook budgettaire noden en financiële voordelen.

STRAK KEURSLIJF

Wat waren die budgettaire noden en financiële voordelen exact? Vaak wordt gezegd dat intercommunales de gemeenten veel dividenden opleveren. Dat klopt zeker voor de energiesector van voor de liberalisering in 2003, toen de Vlaamse gemeentekas jaarlijks met zo'n 800 miljoen euro werd gespijsd. De jaren 2000 waren op dat vlak een kantelpunt. Liberalisering deed de dividenden gevoelig dalen en de Gemeentelijke Holding ging in 2011 failliet. Het belang van inkomsten uit financiële participaties voor het gemeentebudget ging zo van 9,3% in 2001 naar 3,2% in 2018 (of nog zo'n 300 miljoen per jaar).

Vandaag zijn intercommunales dan geen grote inkomstenbron meer, ze blijven wel interessant om de druk op het gemeentebudget te verlichten, en dat via kleine financiële voordelen en boekhoudkundige creativiteit. Een voorbeeld zijn de eigendomsvergoedingen in de watersector. Terwijl het in die sector verboden werd om dividenden uit te betalen, vonden intercommunales een omweg door gemeenten voor de overdracht van riolering te belonen met een (competitieve) vergoeding. In een kritisch rapport uit 2013 klaagde de VMM aan dat heel wat van de Vlaamse subsidies voor riolering zo via intercommunales naar de gemeentekas en niet naar riolering gingen. De VMM stelde zelfs dat gemeenten de intercommunales als 'een melkkoe' behandelden.8 Tegelijkertijd stagneerden de investeringen en moest de Europese deadline voor waterkwaliteit naar 2027 uitgesteld worden.

Een andere manier om de druk op het gemeentelijk budget te verlichten was fiscale optimalisatie. Intercommunales kunnen als vennootschappen namelijk BTW recupereren, wat een gemeente niet (altijd) kan. Voor veel gemeenten bleek die kostenwinning een overtuigend argument bij de overdracht van riolering en zwembaden, en recent ook straatverlichting. Een bijkomend voordeel was dat ook dat met de overdracht heel wat schulden van de gemeentelijke boekhouding werden overgeplaatst.

GROTER PLAATJE

Vooraleer de gemeenten met een beschuldigende vinger te wijzen, moeten we het grotere plaatje zien. Gemeenten zitten al enkele decennia in een budgettair moeilijke positie, wat zich uit in historisch lage investeringen in de periode 2007-2018 en een recente opstoot van verkoop van publieke eigendom. De laatste decennia schoof de Vlaamse overheid heel wat bevoegdheden door, niet altijd met de nodige budgetten om deze te bolwerken. Daarenboven kent de lokale sector ook op boekhoudkundig vlak heel wat uitdagingen. Met de nieuwe Beheers- en Beleidscyclus (BBC) zette de Vlaamse overheid financiële parameters centraal in gemeentelijke meerjarenplannen. Door BBC wordt het financiële (kredieten) aan het inhoudelijke (doelstellingen) gekoppeld, wat tot meer transparantie en betere planning zou moeten leiden. Maar financiële parameters, zoals de autofinancieringsmarge die meet in hoeverre gemeenten hun schulden met eigen middelen kunnen financieren, mogen geen doel op zich worden. De coronacrisis toonde ook hoe snel we op de grenzen van dit keurslijf stuiten: in juni vroeg de VVSG om het verplichte financieel evenwicht op jaarbasis voor 2020 en 2021 los te laten, zodat gemeenten ademruimte krijgen om volgende crisissen aan te kunnen.9

DE BALANS VAN INTERCOMMUNALES

De Vlaamse overheid blijft worstelen met de kwestie of de intercommunale (bedrijfs)boekhouding bij de gemeenten kan of moet worden gerekend, en of ze ook zo strak gemonitord moet worden. Ook de classificatie van intercommunales door Eurostat als overheids- dan wel marktgebonden activiteiten heeft een impact op de overheidsschuld.10 Hier is het opnieuw nuttig de link te maken met gemeentebudgetten: als gemeenten te weinig ruimte hadden om de investeringen en schulden van infrastructuur te onderhouden, zijn we dan zeker dat intercommunales die investeringen wél kunnen doen? Hoe zullen de intercommunales deze verantwoordelijkheden beheren? En wat als de maatschappelijke noden veranderen, en er grotere investeringen nodig zijn? Laten we de markt hierover beslissen, en komt de rekening bij de consument terecht?

Veranderingen in de financiële structuur van intercommunales zijn relevante maar onderbelichte aandachtspunten. In de energiedistributiesector werd het streven naar 'efficiëntie' vanaf 2001 op Angelsaksische leest geschoeid. De marktconforme kost van de schulden versus kapitaal wordt als disciplinerend mechanisme gebruikt en bepaalt de basis van de tarieven voor de consument. Dit mechanisme stimuleerde distributiebeheerders om goedkoop en veel te lenen, voornamelijk op de internationale markt van institutionele beleggers. Deze beleggers zien graag grote, transparante en standvastige bedrijven, in plaats van een kluwen van kleine, lokaal ingebedde intercommunales. Ook in de watersector wordt steeds meer gekeken naar financiering via bedrijfsobligaties als een alternatief voor langetermijnleningen. Bij afwezigheid van een publieke bank in België blijkt deze financiële markt ook voor overheidsbedrijven de goedkoopste optie. Ondertussen zijn intercommunales ook zodanig groot dat alternatieve financieringsbronnen, zoals coöperatieve bonden voor gebruikers of burgers, geen evidente piste meer is.

KLIMAATBESTENDIGE TRANSITIE

De financiële structuur van intercommunales, en hun relatie met de budgetten van hun gemeentelijke aandeelhouders, zijn belangrijk als we denken aan de grote investeringen nodig om uitdagingen zoals waterschaarste en de afbouw van fossiele energiebronnen aan te kunnen.

Zo zou distributienetbeheerder Fluvius volop moeten nadenken over de omslag van ons energiesysteem, door bijvoorbeeld lokale hernieuwbare energieproductie te faciliteren, aardgas uit te faseren, warmtenetwerken aan te leggen en zelfs renovaties op wijkniveau te ondersteunen. Maar enerzijds vraagt dat flexibiliteit vanuit Fluvius om als regionale 'tanker' ook gemeenten, burgers en bedrijven initiatief en een stuk controle te gunnen. Anderzijds ontbreekt het Fluvius ook aan economische zekerheid: op dit moment riskeren warmtenetwerken de waarde van het aardgasnetwerk te ondermijnen, terwijl er weinig marge is voor innovatieve investeringen die mogelijks niet door de 'marktconforme', competitieve beloning van de regulator worden gedekt.

De Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) is streng voor de Vlaamse overheid, want gemeentelijke aandeelhouders kunnen dit onmogelijk alleen bestieren: er ontbreekt een duidelijk toekomstplan voor distributienetbeheerders in energietransitie, zowel op vlak van governance als financiële middelen.11 In landen als Nederland en het Verenigd Koninkrijk worden infrastructuurbedrijven (al dan niet in handen van de overheid) en hun regulatoren expliciet betrokken bij het uitwerken van toekomstscenario's.12 In Vlaanderen is het voorlopig nog wachten op een dergelijk initiatief.13

PROGRESSIEF POTENTIEEL

Ook op vlak van water hebben we met intercommunales een middel met progressief potentieel. Het hergebruik van kostbaar drinkwater, het opvangen van intense regenbuien en ontharding zijn belangrijke toekomstige uitdagingen. De grote diversiteit aan spelers in de watersector (o.a. gemeenten, rioolbeheerders, watermaatschappijen, Aquafin en de Vlaamse Milieumaatschappij (VMM)) maakte het lange tijd moeilijk om de neuzen in dezelfde richting te krijgen. Daarnaast kampten rioolbeheerders en (vooral) gemeenten met onzekerheid of er wel budgettaire ruimte was om grote investeringen te doen. Die kosten opnieuw doorschuiven naar de consument via een hogere waterfactuur zal ons niet veel verder brengen.14 Vlaanderen moet deze investeringen systematisch en strategisch (en dus uit de begroting) aanpakken, aan de hand van een regionaal investerings- en financieringsplan met een sterkere coördinatie tussen de VMM en andere spelers. Laat ons hopen dat de intercommunale hier niet als een vergeten bestuurslaag tussen markt en overheid haar progressief potentieel voorbijschiet.

Deze bijdrage verscheen in de Zomerreeks 2020: #BeterNaCorona van Samenleving & Politiek.

VOETNOTEN

  1. Zie https://www.vvsg.be/kennisitem/vvsg/lokale-financien-na-corona.
  2. Volgens Belfius werd door intercommunales zo'n € 1,6 miljard in materiële vaste activa geïnvesteerd, ten opzichte van € 4,7 miljard door Belgische gemeenten, € 397 miljoen door provincies, € 823 miljoen door OCMWs en € 172 miljoen door politiezones. Zie Belfius (2017) Investeringen en resultaatverdeling van de Belgische intercommunales en Belfius (2016) Lokale Besturen. Financiën 2015.
  3. Gemeenten kunnen intercommunales werkingssubsidies geven, bijdragen in de kosten van investeringen via leningen of borg staan voor externe financiering (leningen) door intercommunales. Sommige intercommunales werken ook vrij zelfstandig op basis van eigen inkomsten (bijvoorbeeld factuur voor energiedistributie betaald door de verbruiker) en externe financieringsbronnen, of kunnen subsidies van de Vlaamse overheid aanvragen.
  4. Het ABB verzamelt geen financiële gegevens van de projectverenigingen (de lichtste vorm van intergemeentelijke samenwerking met rechtspersoonlijkheid) en de interlokale verenigingen (verenigingen zonder rechtspersoonlijkheid).
  5. Zie de nota ABB (2020) De financiën van de Vlaamse lokale besturen 2007-2018: een algemeen overzicht https://lokaalbestuur.vlaanderen.be/sites/default/files/public/thema/bbc/BBC_algemeen/Nota_lokale_financi%C3%ABn.pdf en jaarrekeningen van intergemeentelijke samenwerkingen te verkrijgen via het ABB 6/ Dessoy (1992) De intercommunales in België. Tijdschrift van het Gemeentekrediet, 5-25.
  6. Dat betekende niet dat gemeenten uit deze markt verdwenen. In de jaren 1990 hadden heel wat gemeenten reeds financieringsintercommunales opgericht om de energiesector (in voorbereiding van de liberalisering) te verankeren. Op die manier namen financieringsintercommunales participaties in Distrigas (Fluxys) en Electrabel, en later in andere projecten en dochtervennootschappen. In 2018 werden de participaties van de financieringsintercommunales in groene energie samengebracht onder Zefier, Publi-T en Publigas werden ondergebracht bij Fluvius.
  7. Zie VMM (2013) Rioolbeheer versus reserves, vergoedingen en dividenden https://www.vmm.be/publicaties/rioolbeheer-versus-reserves-vergoedingen-en-dividenden.
  8. Zie https://www.vvsg.be/nieuws/vvsg-vraagt-verplichte-financieel-evenwicht-op-de-korte-termijn-los-te-laten
  9. Energiedistributie en waterdistributie- en levering worden momenteel als een marktactiviteit gezien.
  10. Voor rapporten van de SERV, zie https://www.serv.be/sites/default/files/documenten/SERV_20190624_gesublimeerd_klimaat-en_energiebeleid_ADV.pdf).
  11. Zie voor Nederland: https://www.netbeheernederland.nl/dossiers/toekomstscenarios-64, en het Verenigd Koninkrijk: https://www.nic.org.uk/publications/strategic-investment-and-public-confidence/
  12. De vorige Vlaamse regering keurde in 2017 wel al een startnota voor energietransitie goed: https://www.vlaanderen.be/publicaties/transitieprioriteit-zorgen-voor-een-energietransitie-startnota
  13. De kosten voor riolering worden vergoed door middel van de waterfactuur ('de vervuiler betaalt') en aanvullende subsidies vanuit Vlaanderen. De regering overweegt om aan de hand van een flexibele waterfactuur waterschaarste tegen te gaan, zie o.a. https://www.tijd.be/ondernemen/milieu-energie/water-mogelijk-duurder-tijdens-droogte/10229676.html en https://radio1.be/de-droogste-lente-ooit-een-duurdere-waterfactuur-de-oplossing