VAN MARKT- NAAR INDUSTRIEEL BELEID

In 1990 verscheen het eerste rapport van het VN klimaatpanel (IPCC). Het maakte duidelijk dat de mens onmiskenbaar verantwoordelijk is voor de toenemende klimaatopwarming, en lanceerde dit onderwerp naar de top van de politieke agenda. Dit groeiend besef vond echter plaats in de hoogdagen van het neoliberale marktdenken. In tegenstelling tot de beginjaren van het milieubeleid, toen volop regels en normen werden ingevoerd om milieu, mens en natuur te beschermen, maakten beleidsmakers in die jaren wereldwijd een flinke bocht naar marktgerichte oplossingen.

Dit leidde in de EU tot het emissiehandelssysteem voor de energie-, industrie en luchtvaartsector (het ETS), vanuit de veronderstelling dat het prijsmechanisme volstaat om de klimaatomslag te realiseren in deze sectoren. Dat is niet gebeurd: in de dertig jaar sinds het eerste IPCC rapport heeft de mensheid meer CO2 uitgestoten dan in de 240 jaar voordien.¹ De versnellende klimaatcrisis doet de hoofden weer in een andere richting kijken. Het akkoord van Parijs uit 2015 gaf het startschot voor de landen in de EU om klimaat- en transitieplannen op te maken. De bedoeling is overduidelijk om een meer strategisch overheidsbeleid te voeren.

De sectoren die in de EU onder het ETS vallen, maakten tot dusver niet of nauwelijks deel uit van die plannen. Maar ook daar beweegt heel wat. De Europese Commissie heeft een Green Deal gelanceerd, dat naast een klimaatwet ook een tweeluik bevat met een industriële strategie² en een actieplan circulaire economie.³ Het besef dringt steeds breder door dat de inzet van het prijsmechanisme via het ETS weliswaar belangrijk is, maar slechts een onderdeel vormt van een bredere systeemtransitie.⁴ Hierin vinden ook onder meer directe steunmaatregelen, regelgeving en uitfaseren van schadelijke technologieën en installaties hun plaats.

We kunnen de vergelijking maken met benzine- of dieselwagens. Ondanks de heffingen in Europese landen, die ertoe leiden dat we met kleinere wagens rijden dan pakweg Amerikanen, zullen brandstofmotoren niet tijdig baan ruimen voor een modal shift en elektrisch gedeeld vervoer. Actieve steun en gericht beleid voor deze alternatieven zijn onontbeerlijk. Ditzelfde geldt voor de industrieën die onze basismaterialen produceren, zoals staal en plastics.

We staan voor de uitdaging om deze ontluikende Europese aanpak te vertalen naar de industrie in ons land. De transformatie zal in een ongezien tempo moeten plaatsvinden. Zonder overdrijven kunnen we dit beschouwen als het Belgische equivalent van het sturen van een mens naar de maan. De uitdaging is enorm, maar tegelijkertijd de enige optie om de klimaatcrisis het hoofd te bieden en de economische toekomst van deze industrieën te vrijwaren.

DE ZWARE VOET VAN DE INDUSTRIE

De industrie is verantwoordelijk voor ruim 36% van de totale uitstoot van broeikasgassen; de energie-intensieve sectoren die onder het Europese ETS vallen nemen daarvan 80% voor hun rekening. De meeste uitstoot is geconcentreerd bij een klein kransje bedrijven: de tien grootste uitstoters zijn verantwoordelijk voor 72% van de industriële ETS-emissies. De ETS-bedrijven zijn ook bijzonder energie-intensief. Ze nemen 55% van de finale Vlaamse energievraag op zich.

Toch zullen deze sectoren een onmisbare bijdrage leveren aan de vergroening van onze economie. We zullen grote hoeveelheden basismaterialen nodig hebben voor de zonnepanelen, windmolens, batterijen en tal van andere bouwstenen van een succesvolle klimaattransitie. We hebben bovendien economisch baat bij een klimaattransitie.

Neem de directe tewerkstelling. Hoewel die tussen 2003 en 2014 is gedaald met 17%, is dat met ruim 192.000 werknemers nog steeds 7% van de totale arbeidsbevolking. Dat is aanzienlijk, en een pak meer dan in onze buurlanden. Dankzij onze geïntegreerde industrieclusters, hoogopgeleide bevolking en logistieke sleutelpositie bevinden Vlaanderen en België zich in een uitstekende positie om een voortrekkersrol te spelen in de industriële klimaattransitie.

Maar onze huidige verstrengeling met het gebruik en de productie van fossiele brandstoffen maakt ons kwetsbaar: wat zullen de grote raffinaderijen in Antwerpen produceren als we geen fossiele brandstoffen meer gebruiken? Dit werd de afgelopen maanden onderstreept door de turbulente ontwikkelingen op de energiemarkt. In Antwerpen moest de raffinaderij van Gunvor in juni de boeken sluiten, met minstens 200 ontslagen tot gevolg.⁵ Zonder solide transitieplan is dit slechts de eerste dominosteen in een reeks van vele.

Er is dus nood aan een beleid dat het Vlaamse, regionale en Europese niveau met elkaar verbindt. We moeten proactief en planmatig inzetten op een groene en circulaire omslag van de industrie, met een langetermijnvisie en een rechtvaardige verdeling van lusten en lasten. Ons huidig industriebeleid schiet hiervoor te kort: het ontbreekt aan visie, urgentie en ambitie. Dit toonden we aan in een recente, gedetailleerde doorlichting van het ondersteuningsbeleid voor de Vlaamse energie-intensieve industrie.⁶

HET HUIDIG INDUSTRIËLE BELEID DOORGELICHT

Zowel het Europese, federale als het Vlaamse industriële beleid mikt al geruime tijd op een compromis tussen maatschappelijke belangen (emissiereducties, energiebesparing) en economische belangen (concurrentiekracht, werkgelegenheid). Dit 'klimaatcompromis' leidde tot een lange reeks steunmaatregelen voor de energie-intensieve industrie. Hoewel de precieze omvang van deze steun niet te berekenen valt, ging het de voorbije jaren over vele miljarden euro's aan vrijstellingen en subsidies.

Alleen al de emissierechten die de voorbije zeven jaar gratis zijn uitgedeeld binnen het Europese emissiehandelssysteem vertegenwoordigen een waarde van 1,6 miljard euro voor de ondernemingen in Vlaanderen, waarvan 240 miljoen voor Total en 120 miljoen voor ExxonMobil. Een ander voorbeeld: de overcompensatie van de bijkomende kosten van de koolstofprijs op de elektriciteitsfactuur van de bedrijven bedraagt 216 miljoen euro op zes jaar, op een totaal van 274 miljoen subsidies.

De energie-intensieve industrie krijgt ook tal van kortingen op haar energieverbruik. In 2018 genoot ze 270 miljoen euro aan vrijgestelde groenestroomcertificaten en tientallen miljoenen aan accijnsverlaging op elektriciteit, gas en diesel. Ze geniet verder ook van honderden miljoenen aan belastingvermindering, zoals de vrijstelling van betaling van roerende voorheffing of de verhoogde investeringsaftrek, naast andere subsidies.

Tegenover deze steunmaatregelen stonden weinig resultaten: er was de afgelopen tien jaar geen verdere daling van de industriële uitstoot. De toegevoegde waarde van deze sectoren nam ondertussen wel toe, hetgeen aantoont dat de bedrijven efficiënter produceren. Toch volstaan deze stapsgewijze verbeteringen volstrekt niet om een absolute daling van de uitstoot tot stand te brengen. Daarvoor zijn radicale veranderingen op vlak van circulaire economie, productieprocessen en materialen nodig.

Gelet op het gebrek aan vooruitgang op vlak van verdere uitstootreductie, maakten we een analyse van het beleid gericht op de Vlaamse energie-intensieve industrie. Zet dit beleid bedrijven aan om tijdig te schakelen naar klimaatneutraliteit? Stimuleert het de nodige doorbraken? Leidt het tot een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van lusten en lasten?

We keken hiervoor naar een brede waaier aan beleidsinstrumenten, gerelateerd aan de Europese handel in emissierechten, de vrijstellingen in het energiesysteem, en overige subsidies en belastingmaatregelen. Naast een algemene analyse, zoomden we in op de steun voor zes illustratieve bedrijven in de petrochemische en staalindustrie: Exxon, Total, Ineos, BASF, Borealis en ArcelorMittal.

Onze eerste conclusie was dat het huidige beleidskader weinig transparant is en zeer complex. Zelfs administraties worstelen met een gebrek aan overzicht en data, impactanalyses zijn zeldzaam. Hierdoor is het onduidelijk of publieke middelen doelmatig en efficiënt worden besteed. Belangrijke informatie wordt afgeschermd vanwege haar commerciële gevoeligheid, en de betrokkenheid van andere spelers dan het bedrijfsleven is minimaal. In de commissie die vandaag de energiebeleidsovereenkomsten opvolgt, een sleutelinstrument van het Vlaams beleid, zetelen enkel vertegenwoordigers van de zware industrie.

Het huidige beleid zet ons evenmin op pad richting koolstofneutraliteit. Het is ingesteld op incrementele maar ontoereikende efficiëntieverbeteringen, en sterk gericht op de verdediging van defensieve belangen op vlak van concurrentievermogen op de korte termijn. Vlaanderen zet daarbij in grote mate in op vrijwillige overeenkomsten met de bedrijven (de zogenaamde energiebeleidsovereenkomsten). Het ambitieniveau van deze deals is te laag, en bovendien sluiten ze bij voorbaat aanvullend klimaatbeleid uit. Een absolute daling van de uitstoot van broeikasgassen en van het energieverbruik blijft uit.

Ook de kosten zijn niet rechtvaardig verdeeld. In tal van steunmaatregelen is een herverdeling van financiële middelen naar boven ingebakken. Dit geldt bijvoorbeeld in de energiefactuur, die vooral wordt betaald door huishoudens en KMO's terwijl grootverbruikers rekenen op talloze kortingen. Het geldt ook voor de subsidies en fiscale gunstmaatregelen die grote industriële bedrijven ontvangen. ABVV rekende bijvoorbeeld uit dat de grote petrochemische bedrijven door een aantal gunstmaatregelen (o.m. de vrijstelling van storting van bedrijfsvoorheffing), hun sociale bijdragen grotendeels 'terugverdienen'.⁷

NAAR EEN OFFENSIEF INDUSTRIEEL KLIMAATBELEID

Een belangrijk argument voor veel van deze maatregelen is het behoud van de concurrentiekracht. Deze defensieve redenering houdt ons echter gevangen in een concurrentiespiraal zonder een duurzame oplossing. Ze spant bovendien de kar voor het paard: we moeten eerst inzetten op een ingrijpend klimaatbeleid, en vervolgens kijken hoe we dit beleid omkaderen met de nodige bescherming en ondersteuning.

Ondertussen lopen landen als Nederland en Duitsland steeds meer voorop als het gaat om het uitdenken van een groen industriebeleid, daarin ondersteund door grootschalige Europese initiatieven als de Green Deal. De Belgische industriële jobs staan hierdoor op het spel, terwijl we net een voortrekkersrol kunnen spelen.

Het is dan ook hoog tijd om het klimaatcompromis om te keren. In plaats van klimaatbeleid te voeren op voorwaarde dat het de concurrentiekracht niet schaadt, moeten we vanaf nu klimaatbeleid voeren om de concurrentiekracht in de toekomst te vrijwaren. Het beleid moet de industriële sectoren beschermen tegen hun eigen kortetermijnbelangen. In ons rapport reiken we tien bouwstenen aan voor zo'n offensieve strategie.

Centraal staat de nood aan een goed onderbouwd en participatief opgesteld stappenplan dat toont hoe de Vlaamse industrie klimaatneutraliteit bereikt ruim voor 2050, welke investeringen daarvoor nodig zijn, en welke beleidsmaatregelen genomen zullen worden. Vertegenwoordigers van de overheid, de industrie, de academische wereld, het middenveld en de werknemers moeten dit transitiekader mee opstellen, opvolgen en aanscherpen.

De vrijwillige energiebeleidsovereenkomsten (EBO's) moeten hierbij plaatsmaken voor een klimaatpact, dat bedrijven toegang biedt tot een brede reeks bestaande en nieuwe steunmaatregelen, op voorwaarde dat zij zich inschakelen in de klimaattransitie. De vervuilendste producten en processen worden ondertussen actief uitgefaseerd, door het stopzetten van ondersteuning, belasten of het opleggen van strikte productnormen.

De overheid speelt hier een belangrijke coördinerende rol, en verzekert dat de nodige ondersteunende infrastructuur (hernieuwbare energie, waterstof, ...) aanwezig is tegen 2030. Ze creëert via openbare aanbestedingen een afzetmarkt voor koolstofarme en circulaire producten, en voorziet de nodige financiering via publieke investeringsfondsen of nieuwe instrumenten zoals een klimaatbijdrage op eindproducten. Productienormen of koolstofheffingen aan de grens, bieden tot slot bescherming tegen (vervuilende) buitenlandse concurrenten.

Daarbij zijn er gegronde redenen om zoveel mogelijk in te zetten op circulaire businessmodellen en lokale verankering, ecologisch maar ook strategisch: zo verkleinen we onze afhankelijkheid van (geïmporteerde) grondstoffen en goederen. De coronacrisis illustreert hoe internationale schokken de toegang tot levensnoodzakelijke materialen kunnen blokkeren. Vlaanderen en Europa moeten dus inzetten op een actief industrieel beleid, dat keuzes maakt voor welbepaalde waardeketens en producten.

In dit alles is een eerlijke verdeling van lusten en lasten cruciaal. Flankerend beleid en rechtvaardige financiering (waarbij de kosten eerlijk gespreid worden en overheid ook deelt in de winsten) zorgen voor een sociale transitie, en versterken het draagvlak bij de bevolking. Daarbij hoort ook een grotere betrokkenheid van de werknemers en hun vertegenwoordigers.

KOERSWIJZIGING NA DE ZOMER?

De omschakeling naar een koolstofneutrale industrie is technisch haalbaar en economisch rationeel, en zal talloze bijkomende voordelen opleveren: van een gezondere leefomgeving of een verlichting van de druk op onze watervoorraden, tot een verminderde afhankelijkheid van import en schaarse grondstoffen.

De tijd dringt, en onze respons op de huidige coronacrisis zal bepalend zijn. De klimaatneutrale toekomst van de basisindustrie zou dan ook tot de kern moeten behoren van het relancebeleid in België en Europa.

De commentaar van de Vlaamse ministers Hilde Crevits en Zuhal Demir in het Vlaams parlement, naar aanleiding van het rapport van de milieubeweging, zijn vooralsnog weinig bevredigend. Beiden verwezen naar de behaalde efficiëntiewinsten en de vrijwillige initiatieven van enkele bedrijven, waarvan we weten dat ze niet volstaan. Meer ingrijpende initiatieven zouden botsen met grensoverschrijdende concurrentie of Europese beleidskaders. Vlaanderen speelt in die Europese dossiers nochtans een verre van constructieve rol, en een aantal van onze buurlanden zet ondertussen wel degelijk in op de industriële transitie.

Toch werd hier en daar een opening gelaten voor meer ambitie. Na de zomer publiceert minister Hilde Crevits een 'roadmap' die moet tonen hoe de Vlaamse overheid haar industriële klimaatambities wil waarmaken. We verwachten dat dit het startschot wordt voor een verregaande koerswijziging van het beleid van de voorbije decennia.

Deze bijdrage verscheen in de Zomerreeks 2020: #BeterNaCorona van Samenleving & Politiek.

VOETNOTEN

1. https://ieep.eu/news/more-than-half-of-all-co2-emissions-since-1751-emitted-in-the-last-30-years.↑
2. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_416.↑
3. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_420.↑
4. https://www.pnas.org/content/117/16/8664.↑
5. https://www.bondbeterleefmilieu.be/artikel/het-einde-van-antwerpse-olieraffinaderij-gunvor-de-eerste-dominosteen.↑
6. https://www.bondbeterleefmilieu.be/artikel/exxonmobil-total-basf-borealis-ineos-en-arcelormittal-industrie-krijgt-miljarden-steun-maar.↑
7. https://abvv-experten.be/geld/werkgevers-uit-de-scheikunde-betaalden-nog-nooit-minder-sociale-bijdragen-dan-vandaag/.↑

• #beternacorona