Sinds de uitbraak van de coronacrisis is de overheid schijnbaar helemaal terug. Overal ter wereld springen overheden in de bres met grootschalige reddings- en investeringsplannen om de privésector uit het slop te trekken. Zowel in de Europese Unie als in de Verenigde Staten lijkt er iets in beweging te zijn gezet. De verwachtingen ten aanzien van de overheid nemen opnieuw toe na het decennialange gepreek dat 'te grote' overheidsuitgaven de welvaartscreatie in de weg stonden. De vraag is echter of overheden nog bij machte zijn om fundamentele problemen zoals de groeiende sociale ongelijkheid en de klimaatopwarming te lijf te gaan? Beschikken ze nog wel over de nodige administratieve capaciteiten na veertig jaar privatisering, uitbesteding en afstoting van essentiële publieke taken? Moet er geen paradigmawisseling komen die breekt met de manier waarop de overheid de laatste veertig jaar heeft moeten functioneren?

Het zijn deze vragen die Herman Tjeenk Willink behandelt in Kan de overheid crises aan? Waarom het belangrijk is om groter te denken en kleiner te doen. Het boek is een herwerking van Groter denken, kleiner doen: een oproep dat in 2019 de PrinsjesBoekenprijs won. Tjeenk Willink is in België relatief onbekend. In Nederland is deze minister van Staat nochtans een bijzonder gerespecteerde figuur. Als voormalig voorzitter van de Eerste Kamer en vicepresident van de Raad van State heeft deze PvdA-politicus gaandeweg de status verworven van iemand die bemiddelt tussen de politieke partijen. Hij was verschillende keren informateur bij de vorming van een regering, het laatst in april 2021.

In zijn laatste informateursverslag windt Tjeenk Willink er geen doekjes om: 'Het functioneren van de overheid als een bedrijf dat 'gemanaged' moest worden met de burger als klant en kostenpost, heeft de democratische rechtsorde aangetast.' Het is ook de centrale stelling van zijn boek. De democratische rechtsorde als normatief concept omvat de grondregels die de manier bepalen waarop de overheid met haar burgers omgaat en de burgers met elkaar. Deze grondregels vormen het 'enig overgebleven gemeenschappelijk fundament' in tijden van groeiende culturele differentiatie. Een centraal concept in dit verband zijn de sociale grondrechten die de kernverantwoordelijkheid van de overheid vormen.

Het functioneren van de overheid als een bedrijf dat 'gemanaged' moest worden met de burger als klant en kostenpost, heeft de democratische rechtsorde aangetast.

Nederland kende nooit een sterke centrale staat. Volgens Tjeenk Willink verklaart dit waarom het denken over de relatie tussen de individuele burger en de staat er altijd vaag is gebleven. In de sterk verzuilde samenleving bestond er echter wel duidelijkheid over het groepsgebonden burgerschap. Naast openbare besturen kwam het diverse culturele gemeenschappen toe om publieke taken zoals zorg en onderwijs in te richten vanuit de eigen levensovertuiging. Individualisering en secularisering hebben dit stelsel vanaf de jaren 1960 echter stelselmatig uitgehold. Het debat dat vervolgens had moeten plaatsvinden over de overheid en haar relatie tot de individuele burger heeft volgens Tjeenk Willink echter geen hoge toppen geschoren in een land dat daarin nooit een sterke traditie had opgebouwd. Nederland is de ontzuiling dus nooit voorbij gekomen.

Het is precies in dit vacuüm van onzekerheid dat het New Public Management vanaf de crisis van de jaren 1980 aan zijn steile opmars kon beginnen als de overheersende praktijk van het overheidsfunctioneren. De toetsing van het beleid en de uitvoering ervan aan een normatief fundament – de democratische rechtsorde – geraakte alsmaar meer in de verdrukking door de opvatting dat openbare diensten in de eerste plaats bedrijfsmatig moesten handelen. Een oude (dat bedoel ik niet oneerbiedig) sociaaldemocraat als Tjeenk Willink stelt echter op verademende wijze dat het marktdenken van het New Public Management 'wezensvreemd is aan de publieke sector'. De reductie van alles tot kosten en baten doet vergeten dat een overheid in de eerste plaats moet beantwoorden aan de democratische eisen van publieke verantwoordelijkheid, rechtsgelijkheid en dienstbaarheid aan de burgers.

Zaken zoals zorg, openbaar vervoer en onderwijs zijn bovendien grondrechten en géén koopwaar, net zoals individuen in relatie tot hun overheid ook burgers zijn en géén consumenten. Volgens Tjeenk Wilmink heeft de Nederlandse overheid haar binding met de burgersamenleving ingeruild voor een afhankelijkheid van de private sector voor wat de openbare dienstverlening betreft. Hij argumenteert dat outsourcing en de wildgroei aan consultancy-opdrachten neerkomen op een groot verlies aan deskundigheid en bestuurlijke capaciteit. Uitbesteding kost de overheid bovendien ook handenvol geld. De introductie van marktwerking in essentiële maatschappelijke domeinen ging niet gepaard met een meer toegankelijke, betaalbare en kwalitatievere dienstverlening.

De Nederlandse overheid heeft haar binding met de burgersamenleving ingeruild voor een afhankelijkheid van de private sector.

Net dit gegeven ondermijnt het vertrouwen van de burger in de democratie. De partijpolitieke consensus over de broodnodige terugtrekking van de overheid kwam bovendien ook neer op een verwaarlozing van de politieke functie: het steeds opnieuw bepalen van het algemeen belang waarvoor de overheid garant moet staan. Tegenover politici die verkeerdelijk het 'primaat van de politiek' inroepen ter verdediging van een eenzijdige machtsuitoefening stelt Tjeenk Willink dat precies zij dit primaat op de helling plaatsen vanwege hun onvermogen om nog tot een duidelijke politieke visie op het algemeen belang te komen. Het is immers die verantwoordelijkheid tot visiebepaling waar het primaat van de politiek echt rond draait.

Politiek is vandaag verworden tot 'financieel beheer.' De poverheid van het debat is volgens Tjeenk Willink vooral merkbaar als het over de EU gaat. Tjeenk Willink geeft aan dat Nederland inzake de introductie van marktwerking vaak verder ging dan de EU vooropstelde. Niettemin onderschat hij dat de strenge Europese begrotingsregels net privatisering en dus de terecht aangeklaagde depolitisering in de hand werken. Tjeenk Willink stelt enerzijds dat de EU als marktproject de sociaal-culturele verscheidenheid van lidstaten uitholt, maar geeft anderzijds onvoldoende aan dat het Europese bezuinigingsbeleid na de financiële crisis ook een diepe economische kloof tussen Noord en Zuid-Europa sloeg.

Tjeenk Willink gaat het debat over nationale identiteit niet uit de weg. Hij omarmt de toenemende culturele diversiteit van zijn land. Nationale identiteit is voor hem meer dan taal. Het omvat ook de 'eigen instituties en de traditie van burgerparticipatie'. Evengoed gaat het om de Nederlandse traditie van ruimtelijke planning waar menig Vlaming jaloers op is. Volgens Tjeenk Willink blijft daar echter weinig van over nadat enkele cruciale overheidsdiensten werden verzelfstandigd of afgestoten. De ruilwaarde van de grond ('koopwaar') nam de bovenhand op de gebruikswaarde ('leefomgeving').

Het is een voorbeeld van hoe de nationale identiteit (Nederland als kampioen van ruimtelijke orde) door vermarkting kan worden aangetast. Ook dit ondermijnt het vertrouwen in de democratie. Want is de overheid nog bereid om het publiek belang te verdedigen tegenover de particuliere belangen van de vastgoedsector? Tjeenk Willink waarschuwt dat de publieke sector niet mag opdraaien voor de kosten van de coronacrisis. Nu komt het erop aan van groter te denken over wat de overheid in samenspraak met de burgersamenleving kan én moet doen. Tegelijkertijd moet de overheid kleiner handelen door ermee rekening te houden dat burgers ook personen zijn met specifieke noden.

Verfrissend is de boodschap dat wij als burger zelf die krachtdadige, goed georganiseerde en menselijke overheid moeten afdwingen. Vanuit een diep geloof in republikeins burgerschap stelt Tjeenk Willink ons voor onze eigen verantwoordelijkheid. Hij roept ambtenaren op om ruimte en respect te eisen in functie van een betere en billijkere dienstverlening op maat van de burger. Daarin ziet hij een grote rol weggelegd voor de vakbonden van de openbare diensten. Vanuit zijn liefde voor vrijheid en gelijkheid beklemtoont Tjeenk Willink terecht dat een democratie zonder onafhankelijke rechtspraak onmogelijk is. De democratische rechtsorde is wat ons als (cultureel diverse) burgers van een nationale gemeenschap met elkaar verbindt. Het contrast met het autoritaire nationalisme van Mark Elchardus kan niet groter zijn.

Tjeenk Willink schreef een boek over Nederland. Voor iedereen die zich in eigen land wil laven aan een tegengif voor de antidemocratische verglijding van ons maatschappelijk bestel is dit boek niettemin een absolute aanrader.

Dries Goedertier

Samenleving & Politiek, Jaargang 28, 2021, nr. 10 (december), pagina 66 tot 68