Eind oktober bekrachtigde de internationale gemeenschap op de G20-top in Rome een deal over het belasten van multinationals via een globale minimumbelasting. Dit is een 'historisch' akkoord, zo stelden tal van regeringsleiders en beleidsmakers van EU-commissievoorzitter Ursula Von der Leyen tot de VS-minister van Financiën Janet Yellen. Volgens deze laatste kwam het akkoord op een 'kritisch moment' voor de wereldeconomie en zal het 'de schadelijke race to the bottom in de belasting van multinationals een halt toeroepen'.¹

De realiteit is helaas complexer. De breed geciteerde omschrijving van de deal als 'historisch' zorgde ervoor dat de kritiek van minder rijke landen op de globale deal werd toegedekt en geparkeerd. In de woorden van Oxfam: 'Als je een verpleegster in Mexico bent, een marktkramer in Thailand of een klein Keniaans bedrijf dat door Covid-19 werd platgelegd, is deze deal niet voor jou'.²

In dit stuk schetsen we hoe een akkoord dat historisch genoemd wordt inderdaad 'historische' oplossingen bevat die al langer circuleren voor een gedateerd systeem. De globale herverdeling die gerealiseerd zou kunnen worden met een up-to-date belastingsysteem blijft echter uit. Deze deal kent helaas winnaars en verliezers.

EEN GEDATEERD SYSTEEM

Na de zoveelste 'leaks' en 'papers' weten we ondertussen dat multinationals een belangrijke groep van spelers zijn (naast grote vermogens) die ijverig gebruik maakt van belastingontwijkingsopportuniteiten. Wereldwijd verliezen overheden daardoor tussen de 500 en 650 miljard dollar per jaar aan belastinginkomsten.³ De inkomsten voor 'ontwikkelingslanden' bedragen rond de 100 dollar per jaar.⁴

Multinationals profiteren vaak van de mismatch tussen fiscale regelgeving in verschillende landen en van een belastingsysteem dat niet meer fit for purpose is. Zo belasten overheden hen nog steeds op basis van 100 jaar oude regels, terwijl de wereldeconomie vandaag sterk gedigitaliseerd is, en diensten en immateriële zaken zoals merknamen, algoritmes en patenten daar een cruciale plaats in innemen.

Een eerste gedateerd principe is dat winsten niet op het groepsniveau van de hele multinational (moeder- en dochterondernemingen samen) belast worden, maar dat elke tak als afzonderlijke entiteit beschouwd wordt. Daarbij geldt het arms length principe, waarbij transacties tussen verschillende entiteiten binnen een groep verrekend worden alsof ze aan een niet-gerelateerd bedrijf verkocht worden. Dat principe zou moeten voorkomen dat een bedrijf naar eigen goeddunken winsten versluist naar dochterondernemingen die zich in belastingparadijzen bevinden. Echter, in een economie waar immateriële zaken verhandeld worden, valt moeilijk te controleren of de juiste prijzen worden aangerekend voor intra-groep transacties en of winsten al dan niet naar landen met gunstige belastingvoorwaarden worden verschoven.

Een tweede gedateerd principe is dat winsten van bedrijven nu alleen belast kunnen worden indien het bedrijf een fysieke vestiging heeft in dat land; dus niet wanneer het bijvoorbeeld alleen digitaal aanwezig is in dat land. Zo vallen onder andere online economische activiteiten uit de belastbare boot.

Naast de mismatch tussen fiscale regelgeving, schroeven overheden sinds de jaren 1980 belastingen op grote bedrijven sterk terug om investeringen aan te trekken. Belastingcompetitie tussen landen zet de race to the bottom in. Zo daalden de gemiddelde tarieven van belastingen voor bedrijven op wereldschaal van meer dan 40% in 1980 tot minder dan 25% in 2015.⁵ Daarnaast voeren overheden allerlei fiscale gunstregimes in voor multinationals, waardoor het effectief tarief vaak nog veel lager ligt dan het officiële tarief.

De problemen zijn welbekend bij beleidsmakers. Ook de oplossingen om het internationaal belastingsysteem de 21e eeuw binnen te loodsen, liggen al een tijdje klaar in de schuiven. In 2015 ondernam de OESO een eerste poging met een actieplan tegen BEPS (Base Erosion and Profit Shifting). Grote systeemhervormingen bleven toen uit. Uit frustratie over de belastingpraktijken van digitale reuzen, begonnen landen sindsdien tijdelijke omzetbelastingen in te voeren op digitale diensten. Enkele jaren en tal van die unilaterale digitaksen later zag het project BEPS 2.0 met als subtitel 'Addressing the Tax Challenges Arising from the Digital Economy' het licht. 140 landen onderhandelden sinds 2019 in de schoot, en op basis van technische voorstellen, van de OESO over een vorm van unitaire taxatie en een minimumbelasting.

EEN HISTORISCH ANTWOORD?

Die onderhandelingen leidden tot twee 'historische' pijlers.

Pijler 1 moest een antwoord bieden op de uitdagingen van de digitale economie. Zoals we hierboven aangaven is het vandaag niet mogelijk om winsten van een bedrijf op groepsniveau te belasten of om een bedrijf te belasten wanneer het alleen digitaal aanwezig is in een marktland waar gebruikers van digitale diensten nochtans wel waarde creëren voor het bedrijf. Binnen de onderhandelingen over pijler 1 werd besproken hoe het opperste segment van de winst op groepsniveau belast zou worden (unitaire taxatie) en daarna volgens een verdeelsleutel verdeeld wordt onder landen. Dat pijler 1 zich inderdaad baseert op het principe van unitaire taxatie is op zich historisch. Echter, het principe wordt slechts toegepast op 'superwinsten' boven een winstmarge van 10 procent⁶ van multinationals met een omzet van ten minste 20 miljard dollar en een rentabiliteit van meer dan 10%. Dit deeltje winst zal vervolgens worden verdeeld via een nieuw winstverdelingsmechanisme gebaseerd op inkomsten en op de plaats waar goederen en diensten geconsumeerd worden. De VS, die een belangrijke thuishaven zijn van een hele resem grote techbedrijven, verwachten in ruil wel dat landen afzien van de digitaksen die ze invoerden.

Waar de gesprekken over pijler 1 handelden over de vraag waar multinationals belastingen moeten betalen, ging het in pijler 2 over het invoeren van een globale minimumbelasting en dus over de vraag hoeveel belasting een multinational minimaal moet betalen. Deze pijler moest antwoorden op het probleem van belastingcompetitie tussen landen die leidt tot een race to the bottom. Pijler 2 geeft landen de kans om via een combinatie aan regels belastingen die elders te weinig werden betaald toch te innen tot het afgesproken minimumpercentage van 15%.⁷ Eén van die regels is dat een land als België de moederbedrijven die in haar land gevestigd zijn, kan bijbelasten als de buitenlandse winsten van hun dochterondernemingen niet aan een bepaald minimumtarief belast werden. Deze regel geldt voor residentielanden. Dat zijn landen waar multinationals hun hoofdzetel hebben, voornamelijk rijke OESO-landen. Maakt het residentieland geen gebruik van dit recht dan mogen de bronlanden, waar de reële economische activiteiten van multinationals plaatsvinden⁸, die bijheffing doorvoeren. Een voorbeeld: een multinational heeft een dochterfiliaal in een belastingparadijs waar het 12,5% belasting betaalt. Het land waar het bedrijf haar hoofdkwartier heeft kan de dochteronderneming bijbelasten tot 15%. Indien het residentieland dat niet doet, mogen bronlanden, die betalingen overmaken aan het dochterfiliaal in het belastingparadijs, bijheffen tot 15%.

HISTORISCH VOOR WIE?

Hoewel een aantal cruciale hervormingsideeën het tot in het finale akkoord hebben geschopt, scoort de deal onvoldoende om minder welvarende landen van de nodige middelen te voorzien. Niet alleen zullen de totale inkomsten die de deal moet opleveren peanuts zijn in vergelijking met de omvang van internationale belastingontwijking.⁹ Bovendien, worden die peanuts dan ook nog disproportioneel toegekend aan rijke landen.¹⁰

Amazon had in 2020 een rendabiliteit van minder dan 10% en zou al uit het lijstje vallen.

Peanuts? De toepassing van pijler 1 is uiterst beperkt. Het gaat over een heel beperkt deel van de winst van maximum 100 van de grootste en meest rendabele multinationale bedrijven. Amazon bijvoorbeeld, dat in 2020 een rendabiliteit had van minder dan 10%, zou al uit het lijstje vallen.¹¹ Wat betreft pijler 2 is het gekozen percentage van 15% nauwelijks hoger dan de belastingtarieven in een aantal bekende belastingparadijzen. Zo draagt het percentage mogelijks zelfs verder bij aan de race to the bottom. Joe Biden brak in april nog een lans voor een tarief van 21%. Afrikaanse landen bijvoorbeeld hebben gemiddeld een vennootschapsbelastingtarief van bijna 28%. De invoering van een minimumtarief voor de vennootschapsbelasting zal bedrijven er niet van weerhouden hun winsten van een land in Afrika over te hevelen naar een land met een tarief van 15%.

Peanuts voor wie? De herwonnen inkomsten zullen slechts in beperkte mate terechtkomen bij economisch armere landen. In een recente analyse stelt het EU Tax Observatory: 'Ontwikkelde landen zullen meer profiteren dan ontwikkelingslanden (...). De minst ontwikkelde landen zullen waarschijnlijk zeer beperkte of geen inkomsten hebben'.¹² De nefaste impact voor lagere inkomenslanden geldt haast voor elke maatregel die deel uitmaakt van de deal. Volgens een studie van Oxfam zal pijler 1 leiden tot een verlies aan inkomsten voor deze landen als we de inkomsten van pijler 1 vergelijken met de fiscale maatregelen (digitaksen) die ze moeten opgeven.¹³ Daarnaast werkt pijler 1 in het voordeel van consumptielanden, zo klaagt een studie van de denktank FEPS aan.¹⁴ Landen met een grote en relatief welvarende bevolking genereren meer inkomsten voor bedrijven en zullen dus een groter deel van de belastinginkomsten toegewezen krijgen dan landen waarvan de burgers over minder koopkracht beschikken.

De nefaste impact voor lagere inkomenslanden geldt haast voor elke maatregel die deel uitmaakt van de deal.

Ook pijler 2 werkt in het voordeel van economisch rijke landen. Zo krijgen landen waar multinationals hun hoofdzetel hebben, over het algemeen OESO-landen, voorrang in het bijbelasten van multinationals ten opzichte van bronlanden. Die voorrangsregel is op zich al onrechtvaardig. Voeg daar nog aan toe dat lagere inkomenslanden disproportioneel¹⁵ meer verliezen aan belastingontwijking. En ook dat deze deal OESO-landen toelaat om een groter deel aan inkomsten terug te (w)innen dan het deel dat ze momenteel verliezen door belastingontwijking, zo berekende Tax Justice Network op basis van een eerder OESO-voorstel.¹⁶

QUO VADIS MULTILATERALISM?

Het kader waarbinnen 140 landen de afgelopen jaren onderhandelden over deze nieuwe internationale belastingregels, heet nogal cynisch het 'inclusieve kader' van de OESO. Naast de 36 OESO-landen nemen er inderdaad nog 104 andere landen deel, maar een derde van de landen van de wereld maken geen deel uit van de onderhandelingen. De zogenaamde 'minst ontwikkelde landen' zijn dus sterk ondervertegenwoordigd en de rijkste landen hebben het overwicht in de onderhandelingen. De deal wordt niet voor niets de OESO/G20-deal genoemd.

Dat niet iedereen zich 'inclusief' betrokken voelde, bleek toen vier landen de deal uiteindelijk niet ondertekenden: Kenia, Nigeria, Pakistan en Sri Lanka. De Argentijnse minister van Financiën, Martin Guzman, vatte dan weer goed samen hoe de andere landen zich voelden, die wel tekenden, maar met tegenzin: 'Wij beleidsmakers uit ontwikkelingslanden worden als het ware gedwongen te kiezen tussen iets slechts en iets nog slechter. Het slechtste is dat we niets krijgen. En slecht is wat we krijgen – het is heel weinig. We gebruiken deze kans niet om een van de meest giftige aspecten van de globalisering en digitalisering van de economie, namelijk belastingontwijking, te corrigeren'.¹⁷

De grote beloftes tijdens de pandemie over een meer gelijke wereld blijven dus voorlopig dode letter.

De deal laat dan ook een bittere nasmaak achter en heeft de internationale ongelijkheid op het vlak van fiscaliteit nog maar eens blootgelegd. De grote beloftes tijdens de pandemie over een meer gelijke wereld blijven dus voorlopig dode letter. Op internationaal niveau zou #BETERnacorona betekenen dat we gevolg geven aan de claim dat 'in onze wereld, die steeds meer onderling verbonden is, […] de behoefte aan een robuust, dynamisch multilateraal systeem nog nooit zo dringend geweest' is. Maar ook in de internationale belastingonderhandelingen blijven middelen en macht het voorrecht van de rijkere landen en is internationale herverdeling nog een verre droom.

VOETNOTEN

1. Tankersley, J., & Rappeport, A. (2021). Biden Finds Raising Corporate Tax Rates Easier Abroad Than at Home. The New York Times, 31/10/2021.↑
2. Oxfam (2021). Oxfam's Position on the Two-Pillar Solution to Address the Tax Challenges of the Digitalization of the Economy. Unpublished document. October 2021.↑
3. FACTI Panel (2021). Financial Integrity for Sustainable Development. Report of the High Level Panel on International Financial Accountability, Transparency and Integrity for Achieving the 2030 Agenda.↑
4. UNCTAD (2015). World Investment Report 2015. Reforming International Investment Governance.↑
5. IMF (2017). 'IMF Fiscal Monitor: tackling inequality', Washington, 2017.↑
6. Het gaat over een belasting van 25% van het opperste segment van de winst. Dit is de residuele winst die onderscheiden wordt van de routinewinst.↑
7. Het akkoord over de 15% gaat niet over het effectieve belastingtarief. Zo is er namelijk een aftrek voor reële activiteiten mogelijk (substance based carve-out). Ondernemingen zullen het bedrag van de aan de minimumbelasting onderworpen winst kunnen verminderen met 10% van hun loonkosten en 8% van hun materiële activa in elk land.↑
8. Of anders geformuleerd: het zijn de landen waar de bron van hun winst, en vaak ook hun arbeid en grondstoffen ligt.↑
9. Eurodad (2021). OECD tax deal is unfair and fails to solve the problem. 8/10/2021↑
10. Financial Transparency Coalition (2021). Global South countries will be main losers of OECD minimum global tax deal, risking undermining Covid-19 vaccination and recovery efforts. 8/10/2021↑
11. Jolly. J. (2021). Global G7 deal may let Amazon off hook on taks, say experts. The Guardian, 6/6/2021.↑
12. Barake, M., Chouc, P., Neef, T. & Zucman, G. (2021). Revenu effects of the global minimum taks: country-by-country estimates. EU Tax Observatory, Note No. 2. October 2021.↑
13. Oxfam Ireland (2021). The effect of the OECD's Pillar 1 proposal on developing countries – An impact assessment.↑
14. Sweeney, R. (2021). A European Formula for Global Tax Reform. FEPS Policy Study, October 2021.↑
15. Shaxson, N. (2019). Tackling Tax Havens. The billions attracted by tax havens do harm to sending an receiving nations alike, IMF Finance & Development, September 2019.↑
16. Bou Mansour, M. (2021). Biden tax plan can recover $640bn but OECD proposal would shrink gains and reward worst perpetrators. Tax Justice Network, 15/04/2021.↑
17. Global Alliance for Tax Justice (2021). The OECD-led Tax Deal Will Only Deepen Inequalities In and Between Countries. 8/10/2021↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 28, 2021, nr. 10 (december), pagina 46 tot 51

• belastingen
• OESO
• multinationals