Sinds 'Poetins oorlog' in Oekraïne zijn sancties niet meer uit de actualiteit te denken. Vanuit verschillende gelederen van de samenleving werd steeds sterker opgeroepen om met economische sancties de druk op de Russische economie op te drijven. Hoewel het gebruik van sancties de laatste decennia stelselmatig is toegenomen, toont de geschiedenis van sancties echter aan dat ze zelden effectief zijn gebleken om de politiek van gesanctioneerde natiestaten te wijzigen.

Om een licht te werpen op het huidige gebruik van sancties schreef Nicholas Mulder een boeiende geschiedenis van economische sancties tijdens het interbellum. Eerder dan een samenvatting te presenteren van de boeiende globale geschiedenis die Mulder doorheen de lens van het economische wapen schrijft, zullen we ons beperken tot enkele observaties die relevant zijn voor het publieke debat.

In het veld van internationale relaties wordt doorgaans de assumptie gedeeld dat de Volkenbond te zwak was om de vrede van de orde van Versailles te bewaren. Mulders boek werpt een nieuw licht op het interbellum door deze gedeelde assumptie op zijn kop te zetten. Tijdens debatten te midden van de opeenvolgende internationale crises in de jaren 1930, van Japans invasie in Manchurië en Italië's oorlog in Ethiopië tot Hitlers groeiende agressie, werd niet verondersteld dat sancties een zwak instrument waren dat gemobiliseerd moest worden door een machteloze instelling. Tegenstanders zagen in 'het economische wapen' – zoals het toen vaak genoemd werd – veeleer een krachtig wapen, dat onvoorspelbare gevolgen had. Sommigen wezen op implementatiemoeilijkheden en risico's op escalatie van conflicten. Anderen wezen op de enorme humanitaire tol die ze eisten: voor de komst van nucleaire wapens waren sancties immers veruit het meest dodelijke wapen dat tegen burgerbevolkingen gebruikt werd.

Voorstanders, daarentegen, dachten dat sancties oorlog kon tegengaan. Zo meende de Amerikaanse president Woodrow Wilson dat sancties die de gehele bevolking raken ze zouden aanzetten om het imperiale regime in een democratische revolutie omver te werpen. Deze liberale visie werd niet alleen door hem omarmd. Dit causaal mechanisme voor de werking van sancties is echter zeer problematisch. Het idee dat burgers politiek gemobiliseerd kunnen worden om hun regime tot een goed functionerende, burgerlijke democratie om te toveren louter met schijnbaar gedepolitiseerde economische prikkels is niet alleen reductief ten aanzien van de menselijke subjectiviteit. Ze ziet ook de organisatorische obstakels voor een dergelijke transformatie over het hoofd.

De manier waarop externe economische dwang inwerkt op een nationale economie wordt immers bemiddeld door de machtsbalans in binnenlandse politieke instellingen. Indien de oppositie onvoldoende sterk georganiseerd is om het beleid effectief om te buigen of om de staat met geweld omver te werpen, kan de positie van het regime op korte termijn door sancties net verstevigd worden. De bevolking wordt bij het wegvallen van een significant deel van de private economie immers afhankelijker van de staat of verstoten naar de onzekere informele economie. Hoe meer de positie van het regime geconsolideerd wordt, hoe makkelijker het haar geweldsmonopolie kan mobiliseren om middelen uit haar bevolking te putten. Het welzijn van steeds groeiende segmenten van de burgerbevolking kan zo ondergeschikt gehouden worden aan de objectieven die de heersende coalitie wil verwezenlijken.

Externe economische dwang kan een handig voorwendsel zijn om een onpopulaire agenda door te drukken.

Sancties kunnen verder ook niet werken omdat ze niet gevreesd, maar verwelkomd worden door een binnenlandse coalitie. Externe economische dwang kan immers een handig voorwendsel zijn om een onpopulaire agenda door te drukken. Onder Mussolini's bewind zagen Italiaanse conservatieven in de economische sancties een kans om besparingen en hervormingen door te voeren. Sancties speelden zo een rol analoog aan de (zelfopgelegde)toetreding tot de euro die de Italiaanse elite wilde. Verder kan de gruwel die bij sancties gepaard gaat ook op een andere manier door elites verwelkomd worden: zo vervulde de economische blokkade tijdens de Eerste Wereldoorlog voor de genocidale verlangens van de Ottomaanse elite ten aanzien van haar Armeense burgers, die het als verraders beschouwde. Ook kan binnenlands verzet tegen oorlog een voorwendsel worden om af te rekenen met interne oppositie.

Uit de Italo-Ethiopische episode destilleert Mulder dan ook een algemeen geldend strategisch inzicht: de internationale coalitie zette te sterk in op het inperken van de agressor op basis van negatieve sancties, eerder dan het ondersteunen van de belegerde partijen met expansieve 'sancties'. Met het inwilligen van een verzoek tot gunstigere financiering en materiële ondersteuning hadden de Ethiopische strijdkrachten de strijd allicht kunnen rekken tot de Italiaanse operatie, onderhevig aan sancties met het opsouperen van de Italiaanse vreemde deviezen via onder andere importembargo's als doel, niet meer gefinancierd had kunnen worden. Mulder ziet in Keynes dan ook een voorstander van een dergelijk beleid. Op zijn voorspraak zou het inzicht – dat de gevolgen van een recessie beter met een expansief dan een restrictief beleid bestreden konden worden – getransponeerd kunnen worden uit het rijk van de macro-economie naar de buitenlandpolitiek.

Het zijn overwegingen die ons moeten hoeden voor een gratuit opbod aan sancties tegen een agressor. Sancties dienen niet primair onze afkeer tegen oorlog te symboliseren, maar veeleer grondig gekalibreerd te worden met duidelijke strategische doelen voor ogen. Op korte termijn moet internationale coöperatie gemobiliseerd worden om de machtsbalans in het voordeel van de belegerde verschoven worden met 'positieve' sancties. 'Negatieve sancties' die de belegerende macht inperken hebben meer tijd nodig om effect te krijgen op het slagveld. Op korte termijn kunnen ze wel druk opvoeren indien ook heldere condities voor hun afbouw gepresenteerd worden. Zo dienen ze bovenal te fungeren als pasmunt om de vrede te herstellen. Waar negatieve sancties een prominentere rol kunnen spelen is in de materiële blokkades van cruciale inputs voor de productie van hoogtechnologische wapens, waar bijvoorbeeld Rusland sinds 2014 onderhevig aan is. Aangezien hun doel is om revisionistische staten te demilitariseren kunnen ze wel een integraal deel vormen van een linkse strategie. Met het voorbeeld van de blokkade van mangaan tijdens de Eerste Wereldoorlog biedt Mulder inzicht in de complexe uitdagingen waarmee administraties kampten op het vlak van kennisvergaring en logistiek om een dergelijke operatie te doen slagen.

Verder werpt Mulders werk ook licht op de rol die sancties spelen in de veranderende globale politieke orde en hoe het gebruik van sancties zelf mede door die veranderingen wijzigt.

Sancties zijn niet zomaar een facet van de geglobaliseerde economie, ze kunnen haar structuur ook wezenlijk veranderen. Het gebruik van sancties verheft verbindingen tussen elementen van nationale economieën in de globale economie tot hefbomen voor het opleggen van een bepaalde politiek van staten. Waar voorstanders van sancties meenden dat de spectrale aanwezigheid van deze politisering van de private economie oorlog zou ontraden, toont Mulder dat ze het tegenovergestelde effect hadden. Zo wordt Hitler geciteerd terwijl hij een Franse ambassadeur aanmaant dat 'het verwezenlijken van politieke doelen met sancties onderworpen staten enkel maar tot autarkie zou aanzetten'. Zich wapenen tegen economische sancties, geïnspireerd door een studie van de sancties getroffen tegen Italië, werd een wezenlijk onderdeel van het naziregime om zo 'blocadefestigkeit' te bereiken: zowel nationale productie, handelsbeleid als territoriale expansie door middel van oorlog werden gemobiliseerd om de gevolgen van eventuele opgelegde sancties te beperken. Een soortgelijke beleidsreactie was ook zichtbaar in Italië en Japan. Uit angst om onderworpen te worden aan het economische wapen zagen revisionistische machten dus allerminst af van hun oorlogszucht. Veeleer leerde die dreiging hen dat ze niets te winnen hadden door te wachten. Sancties bleken als instrument in het handhaven van de internationale orde dan ook een potentiële bron van wanorde.

Sancties bleken als instrument in het handhaven van de internationale orde dan ook een potentiële bron van wanorde.

Verder worden sancties niet louter geïmplementeerd op basis van morele overwegingen in een politiek vacuüm, ook de relatieve machtspositie van de (potentiële) agressor wordt mee in de weegschaal gelegd. De Britse overheid zag in de jaren 1920 bijvoorbeeld geen graten in het afsnijden van voedsel naar Chinese nationalisten, maar het blokkeren van de private watertoevoer naar Italië's leger in Ethiopië of het sluiten van het private Suez kanaal zag het dan weer als een brug te ver. Tegen makkelijk te marginaliseren landen zagen de machtige staten deze sancties als een gedemilitariseerd gebruik van het economische wapen, tegen een imperiale concurrent werden dezelfde maatregelen beschouwd een militaire interventie te zijn en een oorlogsverklaring te impliceren. De verschuivende grens tussen oorlog en vrede werd zo een middel om de internationale machtsbalans mee te beïnvloeden.

Waar de imperiale dimensie centraal stond in de internationale machtsbalans in het interbellum, werd de opkomst van de VS als hegemoon de beslissende factor in de 20e eeuw. Economische sancties werden dan ook, zoals Mulder opmerkt, voornamelijk ingezet door de VS in functie van steeds ruimere ideologische doelen: het beperken van het lange termijn groeipotentieel van een oostelijke socialistische blok om de Koude Oorlog te beslechten, het bestraffen van mensenrechtenschendingen of het verzekeren van de toevoer van het olieaanbod naar de globale grondstoffenmarkten. De VS konden hiervoor hun structurele macht in de wereldeconomie mobiliseren. Een studie van de veranderende hefbomen van Amerikaanse macht, richting het financiële systeem en intellectueel eigendom ten gevolge van de outsourcing van een groot stuk van de fysieke productie, kan zo ook de basis vormen voor een kwalitatieve verandering – van fysieke tot financiële blokkades – in de toegepaste sancties doorheen de 20e eeuw.

In een zeer lezenswaardig stuk in The Nation stelde Mulder enkele jaren geleden dat sancties veel effectiever op andere entiteiten dan staten toegepast kunnen worden: bedrijven. Ondernemingen hebben immers geen geweldsmonopolie dat ze kunnen mobiliseren om druk tegen te gaan. Tegen de achtergrond van Mulders werk kunnen we een alternatieve geschiedenis van het economische wapen bedenken. Wat als de dreiging van (financiële) blokkades gebruikt werd tegen vervuilende bedrijven in de strijd tegen klimaatopwarming of tegen bedrijven die belastingontduiking faciliteren? Mulders onderzoek biedt ons niet louter een verfrissende geschiedenis van het interbellum, het levert ook vernieuwend strategisch inzicht in internationale politiek.

Esteban Van Volcem

Samenleving & Politiek, Jaargang 29, 2022, nr. 4 (april), pagina 84 tot 87