Het lezen van het zopas verschenen Met voorbedachten rade. De sluipmoord op de open ruimte deed me opnieuw grasduinen in het herfotografieprojectRecollecting landscapes dat een reeks foto's van Vlaamse landschappen in 1904 op dezelfde locaties herneemt in 1980, 2004 en 2014. Dat project visualiseert op onnavolgbare manier de transformatie van het landschap en de verstedelijking van Vlaanderen de afgelopen eeuw. Het boek leest als een aanklacht tegen hen die daarvoor verantwoordelijk zijn. De auteurs verschillen stellig van mening met Geert Van Istendael die deze zomer nog schreef: 'Laten we een keer onze ruimtelijke rotzooi bekijken en ons collectief schamen. Is dat gerommel te wijten aan slecht Belgisch beleid? Nee hoor. Die rommel hebben wij met ons allen zelf zo gewild. Eendrachtig. Tientallen jaren lang. En diep in ons binnenste willen we die rommel nog altijd' (mo.be, 24/7/2022). Dat defaitisme of die 'baksteentheorie' (de Vlaamse burger 'met de baksteen in de maag') delen de auteurs niet. Het boek eindigt immers met een reeks aanbevelingen voor de bevoegde overheden om het tij te doen keren. Om de verdere dichtslibbing van de zeer schaars geworden open ruimte te voorkomen. Een bescheiden doelstelling zou men kunnen vinden na het lezen van het boek.

BEVOEGDHEID VAN VLAANDEREN

Ik herinnerde mij ook bij het lezen van het boek een radio-interview van 1993 met wijlen Wilfried Martens dat Jeroen Laureyns in zijn onvolprezen Weg van Vlaanderen. Hedendaagse Vlaamse landschappen in de beeldende kunst 1968-2013 (Uitgeverij Hannibal, 2013) aanhaalt. Martens zei toen al dat het landschap in Vlaanderen was verknoeid en vooral dat hij dat erg vond. Toen de journalist riposteerde dat hij eerste minister was, merkte Martens op dat ruimtelijke ordening 'nooit de bevoegdheid van de eerste minister en zeker niet van de nationale regering' was. 'Het was de bevoegdheid van de Vlaamse regering sedert vele jaren'. In dat onconventionele boek getuigt de auteur ook van zijn aversie voor Drongen, deelgemeente van Gent. Daar was hij vanaf 1977 opgegroeid met het constante geraas van auto's op de gewestweg, en met het lawaai van de trein en de autosnelweg. Als illustratie van wat hij 'Het Land van de Dode Rivieren' noemt en als inleiding van zijn doctoraatsonderzoek naar kunst van de laatste decennia die (wat rest van) het Vlaamse landschap in beeld brengt.

Het regionaliseringsproces dat met de voorbereidende wet op de gewestvorming van 1974 was ingezet, kreeg een definitief karakter met de staatshervorming van 1980. Vlaanderen is sindsdien de wetgevende, bestuurlijke en handhavende overheid in 'de stedenbouw en de ruimtelijke ordening'. Martens' antwoord was dus veel te kort door de bocht. Het – in zijn termen – verknoeien van het Vlaamse landschap versnelde immers al met de wederopbouw van het land na vooral de Tweede Wereldoorlog. De naoorlogse demografische en economische groei leidde tot een snelle expansie van bebouwing en infrastructuur. Die expansie, schrijven de auteurs, verliep ongestructureerd bij gebrek aan wetgevend kader. Een gebiedsdekkend instrumentarium voor de ruimtelijke ordening van het land kwam er eerst met de Stedenbouwwet van 1962. Dat was 'niets te vroeg', maar bracht weinig soelaas. De ambitie om de toen al bestaande linten en verspreide woningen een halt toe te roepen, werd fel getemperd bij de opmaak van de gewestplannen in de daaropvolgende jaren 1970 jaren met ook de introductie van de 'opvulregel'. De gewestplannen creëerden immers een overaanbod aan bouwgrond zonder planbatenregeling en werkten speculatie in de hand. Ze introduceerden ook het begrip 'zonevreemd' zonder schadevergoedings- maar met afwijkingsregeling, dat niet 'zou uitdoven maar net groter zou worden' door de beleidskeuzes van Vlaanderen vanaf 1980. In hun conclusie schrijven de auteurs dat sinds Vlaanderen bevoegd is voor zijn ruimtelijke ordening, dit het begin van een vernieuwend en doortastend openruimtebeleid had kunnen zijn. Dat was het echter niet. Daar bieden de auteurs een aantal verklaringen voor in hun boek. Martens was dus vergeten dat dergelijk beleid evenmin was gevoerd voordien, zonder en ondanks een regelgevend kader.

SNOEIHARD VERDICT

De auteurs winden er geen doekje om, zoals de titel van hun boek al verraadt. De ruimtelijke verloedering van Vlaanderen is het resultaat van decennialang gevoerd Vlaams beleid, schrijven zij reeds in de inleiding. 'Met voorbedachten rade'. Dat wil zeggen dat de Vlaamse beleidsmakers, naar het oordeel van de auteurs, voldoende tijd hebben genomen om zich rekenschap te geven van de betekenis en de gevolgen van hun beleid. Een 'sluipmoord'. Dat wil zeggen dat het, naar het oordeel van de auteurs, een stil voorbereide, onverhoeds uitgevoerde en verraderlijke moord is. Een snoeihard verdict van dit collectief van schrijvers die niet de minste zijn op de permanente bouwwerf die Vlaanderen is geworden. De auteurs mengen zich immers reeds jarenlang als journalist/academicus/expert in het maatschappelijk debat over allerhande thema's in de ruimtelijke ordening van Vlaanderen. Kortom, het boek wordt als een thriller voorgesteld en als een veroordeling van de Vlaamse beleidsmakers ingeleid. De verwachtingen van de lezers mogen dus hooggespannen zijn.

HET RUIMTELIJK BEELD VAN VLAANDEREN

De auteurs starten na hun inleiding met het ruimtelijke beeld van Vlaanderen. Het is een beeld dat we met zijn allen elke dag kunnen zien en ervaren, en dat ook door statistici en wetenschappers wordt opgehangen. Onze (menselijke) activiteiten brengen een 'excessief ruimtegebruik' en een 'extreem verspreide bebouwing' mee met bovendien – een kenmerk dat vaak over het hoofd wordt gezien – 'gemiddeld grotere huizen en tuinen dan andere Europeanen'. Onlangs 'betonstop' roepen, was niets meer dan 'aankondigingspolitiek'. Ons ruimtegebruik neemt immers niet af. Vandaag verdwijnt elke dag nog steeds zes hectare grond onder het beton. Deze 'aanslag op onze klassieke cultuurlandschappen', stellen de auteurs, 'heeft ook negatieve gevolgen voor de sociale, economische en ecologische ontwikkeling van Vlaanderen'. Het heeft vooreerst 'een hoge maatschappelijke prijs' omdat het ons energieverbruik de hoogte injaagt, ons meer wegen doet aanleggen, extra gemotoriseerd verkeer meebrengt, het onmogelijk maakt om performant openbaar vervoer te organiseren, en ruimte voor het plaatsen van windturbines en het produceren van hoogspanningsleidingen inneemt. Het bemoeilijkt ook fors onze adaptatie aan de klimaatopwarming (+1,9°C in België sedert 1890) met periodes van zware regenbuien, afgewisseld met periodes van aanhoudende droogte (www.klimaat.be). Het flink verharde Vlaanderen zou immers één van de kwetsbaarste gebieden inzake drinkwatervoorziening van Europa zijn. Het zorgt er daarnaast voor dat het lokaal bezweren van de wereldwijde biodiversiteitscrisis schier onmogelijk is. En het werkt een gestaag verlies van landbouwgebied, dat voor menselijke voedselproductie is gereserveerd, in de hand.

Vandaag verdwijnt elke dag nog steeds zes hectare grond onder het beton.

DRIE CRUCIALE PERIODES

Op zoek naar een verklaring voor het verslinden van onze ruimte menen de auteurs dat deze niet kan worden gevonden in een gebrek aan wetgeving. Zij onderscheiden in dat wetgevend kader drie cruciale periodes van ongeveer 20 jaar in de naoorlogse geschiedenis van de ruimtelijke ordening.

De eerste periode situeren zij tussen ruwweg 1962 en 1980 die begon met de invoering van Stedenbouwwet en eindigde met de regionalisering, nadat op nationaal niveau de gewestplannen waren vastgesteld. Het boek staat wel stil bij de totstandkoming van de gewestplannen die de zonevreemdheid in de hand heeft gewerkt, maar richt zich vooral op het Vlaamse overheidsbeleid vanaf 1980. Het boek kan dus worden gezien als het vervolgverhaal op het indringende Wat kan ik voor u doen? Ruimtelijke wanorde in België: een hypotheek op onze toekomst (Icarus, 1995) dat Peter Renard zo'n kwarteeuw geleden op zijn eentje schreef.

De tweede periode kenmerkt zich door de opmaak van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) en een korte kentering in het beleid in de jaren 1990 dat in een – in historisch opzicht lezenswaardig – boek van de toen bevoegde minister werd verantwoord (Eddy Baldewijns, Op zoek naar ruimte. Denken over ruimtelijke ordening en mobiliteit in Vlaanderen, Lannoo, 1999). Deze periode werd afgesloten met het Stedenbouwdecreet 1999. De laatste periode situeren de auteurs vanaf de eeuwwisseling tot nu. Ze noemen het de periode van de 'harde contrareformatie'. In die periode werd het laatstgenoemde decreet grondig herschreven in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) van 2009 waaraan nadien verder werd gesleuteld. In die periode moe(s)t structuurplanning wijken voor beleidsplanning.

De auteurs zien sinds de Stedenbouwwet 1962 een ontwikkeling van niet alleen steeds meer, maar vooral complexere regelgeving. Beleid en regelgeving die volgens hen 'niet mikken op ruimtelijke ordening van goede kwaliteit maar een sluipmoord op de open ruimte in de hand werken'. Zij willen de lezer hiervan overtuigen met een selectie van ontwikkelingen die ze zien in de regelgeving van het instrumentarium waarover de Vlaamse overheid beschikt om de ruimte te ordenen: plannen (hoofdstukken 2 en 3), vergunnen (hoofdstukken 4 t.e.m. 7) en handhaven (hoofdstuk 8).

PLANNEN

Wat planning betreft, staan de auteurs stil bij de ontwikkelingen rond het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV). Het duurt 20 jaar vooraleer dat plan er komt. Niet toevallig in de jaren 1990 toen 'veel achterpoortjes gesloten' werden. De uitrol van de structuurplanning op de provinciale en gemeentelijke niveaus botst evenwel onmiddellijk op de politieke omslag die zich vanaf de eeuwwisseling voordoet. Ze kampt met de intrinsieke 'weeffouten die het hele proces langdradig en ondoorzichtig maken'. Een visie op de toekomst, of het algemeen belang in die structuurplanning, moet intussen wijken voor rechtszekerheid en eigendomsrecht, stellen de auteurs vast. Alsof sommigen in de woestijn riepen, lijkt wel (zie ook Vlaanderen in de knoop: een uitweg uit de ruimtelijke wanorde van Erik Grietens, ASP, 2009). Hoewel het RSV maar tien jaar geldig zou blijven, bleef een nieuw Vlaams structuurplan nochtans uit. Ook de politieke keuze om bindende structuurplanning te vervangen door een niet bindende beleidsplanning (het zogenaamde Beleidsplan Ruimte Vlaanderen van de huidige Vlaamse regering), belet niet dat het RSV vandaag nog steeds geldingskracht heeft. De auteurs beschrijven uitvoerig wat zij de sloop van het RSV, de deregulering en decentralisering van het beleid van de afgelopen twintig jaar noemen: groenboek, witboek, betonstop, instrumentendecreet, decreet op de woonreservegebieden, bouwshiftfonds,… met als grootste verliezer: de open ruimte in Vlaanderen.

VERGUNNEN

Het deel over het vergunnen pakken de auteurs thematisch aan. Vooreerst tonen zij aan hoe de 'zonevreemdheid' evolueert van een goedgelovig 'uitdoofscenario' naar een decretaal 'basisrecht' indien geen 'planologische oplossingen' werden gevonden. Vervolgens zoomen de auteurs in op de – met de gewestplannen ingevoerde – woonuitbreidingsgebieden waarvan het statuut inmiddels op meerdere wijzen werd uitgehold. Het volgende thema dat de auteurs aansnijden, is de lintbebouwing waaraan zij een historische verklaring geven. Het fenomeen krijgt een vertaalslag in de gewestplannen en geeft zo bestaansreden aan de gul toegepaste 'opvulregel' die toch, zij het zeer moeizaam, afgeschaft werd. Maar later een opvolger kreeg met de 'afwerkingsregel'. Ten slotte vestigen de auteurs de aandacht op de steeds toenemende uitzonderingsregels die nog niet aan bod kwamen in het boek. Zij zien in landbouwgebieden daardoor een verschuiving van professionele naar hobbylandbouw en een residentialisering van landbouwgebouwen. Zij zien ook dat steeds meer ruimtelijke ingrepen niet langer vergunningsplichtig zijn. Dat de vereiste dat het onroerend goed waarvoor een vergunningsaanvraag wordt ingediend aan een goed uitgeruste weg moet liggen, werd afgezwakt. En dat omgevingsvergunningen voortaan kunnen afwijken van meer dan vijftien jaar oude verkavelingen en gemeentelijke BPA's (Bijzondere Plannen van Aanleg). Een verklaring voor deze, voor de open ruimte, nefaste evolutie vinden de auteurs in de vaststelling dat decreetswijzigingen sneller en gemakkelijker gaan dan het aanpassen van de lokale bestemmingsplannen.

HANDHAVEN

Hoofdstuk 8 kreeg de titel 'Belemmering van de handhaving' mee. Dit luik start met een terugblik op de kentering in de handhaving in de tweede helft van de jaren 1990. Daarop volgde een tirade van verontwaardigde burgers die een megafoon worden aangereikt door een deel van de media. Daardoor 'groeit er een soort politieke consensus die ervan uitgaat dat de overtreders van de regels van de ruimtelijke ordening eigenlijk slachtoffers zijn', menen de auteurs. Deze consensus krijgt gestalte in drie ontwikkelingen vanaf de eeuwwisseling. Vooreerst in de diverse decreetswijzigingen, zoals onder meer het Verjaringsdecreet uit 2003 en het decreet handhaving omgevingsvergunning uit 2014. Op regeringsniveau, door onder andere de afschaffing van het Agentschap Bouwinspectie in 2014 en de klemtonen in het Handhavingsprogramma 2015. Tot slot in de grotere autonomie die de gemeenten worden toegeworpen om zelf (niet) te handhaven.

De auteurs besluiten dat de ruimtelijke planning al jaren de duimen moet leggen voor het vergunningenbeleid. Een kentering is nodig.

De auteurs besluiten dat de ruimtelijke planning al jaren de duimen moet leggen voor het vergunningenbeleid. Een kentering is dus nodig, in zowel beleid als regelgeving. Zij steken daarom hun nek uit en doen enkele lezenswaardige suggesties.

Met dit boek getuigen de auteurs ervan de strijd voor Arcadië niet te willen opgeven.

Pierre Lefranc

Samenleving & Politiek, Jaargang 29, 2022, nr. 7 (september), pagina 74 tot 79