Op zondag 13 oktober ontwaken we allemaal blij en opgelucht. Voor het eerst sinds 1893 zijn we immers niet meer verplicht om te gaan stemmen voor de gemeente- en provincieraad en kunnen we ervoor kiezen om ook op verkiezingsdag uitgebreid te genieten van onze zondagse croissant. Wie zich toch de moeite getroost om naar de stembus te trekken, krijgt meteen een flinke bonus: de inzet van de verkiezingen verhoogt. Niet alleen wordt de impact van de lijststem sterk gereduceerd, ook beslist de kiezer zelf over de identiteit van de toekomstige burgemeester.

Dat is tenminste de gangbare beeldvorming rond de komende lokale verkiezingen. Deze bijdrage plaatst vraagtekens achter die uitgangspunten en zoekt vooral naar de olifanten in de kamer van de lokale politiek.

HERTEKENDE ELECTORALE SPELREGELS

De afschaffing van de opkomstplicht

De afschaffing van de opkomstplicht is de meest ingrijpende wijziging in de organisatie van de lokale verkiezingen.¹ Voortaan worden kiesgerechtigden in het Vlaamse Gewest niet meer ‘opgeroepen’ om te stemmen voor gemeente- en provincieraad, maar ontvangen ze een vriendelijke ‘uitnodiging’ die niet langer de vier woorden ‘de stemming is verplicht’ bevat. Met het opheffen van deze verplichting kwam de aftredende Vlaamse regering tegemoet aan één van de liberale ideologische stokpaardjes. Allicht verbleekt in menig lokaal partijhoofdkwartier die vrijheid/blijheid-vlag nu de verkiezingen voor de deur staan (en misschien, de uitslagen van 9 juni in gedachte, niet in het minst bij de lokale liberale partijbonzen).

In 2022 kwam nog maar de helft van de Nederlandse gemeentenaren opdagen voor de lokale stembusslag.

In Nederland ging de opkomstplicht al meer dan een halve eeuw geleden voor de bijl. Dit bleef niet zonder gevolgen: anno 2022 kwam nog maar de helft van de Nederlandse gemeentenaren opdagen voor de lokale stembusslag. Een dergelijke zware terugval wordt voor 13 oktober niet meteen verwacht, al was het maar omdat we op 9 juni nog verplicht naar de stembus trokken voor de verkiezing van de verschillende parlementen. Maar de lijn naar de toekomst wordt wel uitgezet.

Misschien nog belangrijker: onderzoek in Nederland (en daarbuiten) toont al meer dan een halve eeuw systematisch aan dat langgeschoolden makkelijker de weg naar de stembus vinden dan kortgeschoolden als er geen opkomstplicht geldt. Vandaar dat lokale partijafdelingen zich niet alleen zorgen moeten maken over de mobilisatie van de kiezers in aanloop naar 13 oktober, maar zich ook nadien zullen moeten bevragen over de sociologische representativiteit van het lokaal bestuur.

De rechtstreekse burgemeestersverkiezing

Onderzoek naar politieke participatie leert dat de opkomst bij verkiezingen stijgt naarmate de inzet van deze verkiezingen vergroot. Zo weten we dat in gemeenten waar bij voorgaande verkiezingen een homogene meerderheid tot stand kwam, relatief meer mensen opdagen aan de stembus. In die gevallen bepalen inwoners immers direct of die aftredende meerderheid mag aanblijven dan wel moet ophoepelen. Theoretisch zou dit de dalende electorale participatie als gevolg van de opheffing van de opkomstplicht deels kunnen compenseren. Maar krijgt de kiezer met de nieuwe regelgeving in de realiteit wel degelijk een grotere grip op de selectie van het lokaal politiek personeel?

Naast de vermeende (semi-)rechtstreekse verkiezing van de burgemeester annuleerde het Vlaams Parlement ook het gewicht van de lijststem bij de aanwijzing van de verkozen gemeenteraadsleden (deze was voordien al herleid tot een derde). De impact van deze maatregel op de aanduiding van de kandidaten is echter beperkt. Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 maakte het Agentschap Binnenlands Bestuur bekend dat amper 34 van de 7.398 Vlaamse gemeenteraadsleden (of 0,5%) een andere naam zouden dragen als de verdeling van de lijststemmen over de kandidaten toen al vernietigd zou zijn.

Tot op zekere hoogte geldt dit ook voor de veranderde regels met betrekking tot de benoeming van de burgemeester. Voortaan wordt die kandidaat die behoort tot de grootste gemeenteraadsfractie van de meerderheid en die in de schoot van die fractie de meeste naamstemmen verwierf, burgemeester. Ook hier wees onderzoek uit dat de draagwijdte van deze innovatie bijzonder relatief is: mocht deze regel al langer bestaan, dan had vandaag slechts 8,5% van de Vlaamse burgemeesters een andere identiteitskaart op zak.²

Dit betekent evenwel niet dat deze gewijzigde spelregel helemaal zonder gevolgen blijft voor het lokaal bestuur en de lokale politieke cultuur. Zo lazen we de voorbij maanden quasi wekelijks berichten over de vorming van de meeste uiteenlopende kartels in de aanloop naar de lokale stembusslag.³ Kartelvorming is hoegenaamd niet nieuw in de lokale politiek. In tal van Vlaamse gemeenten was het in het verleden vaak een strategische keuze van liberalen en socialisten om de vaak decennialange dominantie van absolute CVP-meerderheden (versterkt door de Imperiali-delerreeks) te bekampen. Bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2006 registreerden we de opkomst van duidelijk ideologisch geïnspireerde kartellijsten (CD&V-N-VA aan de ene kant en SP.a-Spirit aan de andere zijde). Op de linkerflank werd die lijn in 2012 doorgetrokken met roodgroene kartellijsten, maar deze trend verzwakte in 2018. Thans lijkt het er sterk op dat de ideologische drijfveren of beleidsinhoudelijke affiniteiten het vaak moeten afleggen tegen de loutere machtsstrijd om door te stoten naar het schepencollege met als ultieme scalp het veroveren van de tricolore sjerp.

Thans lijkt het er sterk op dat de ideologische drijfveren of beleidsinhoudelijke affiniteiten het vaak moeten afleggen tegen de loutere machtsstrijd.

Daarnaast zal de toekomst moeten uitwijzen in welke mate die rechtstreekse verkiezing (en eigenlijk de onderliggende presidentialisering) van de burgemeester leefbaar is in een lokaal politiek landschap dat hoe langer hoe meer gekenmerkt wordt door fragmentatie. Tevens zal moeten blijken in hoeverre die rechtstreekse verkiezing geen blok aan het been wordt van de burgemeester. Minder populaire beslissingen nemen, weerstaan aan individuele aanspraken van kiezers en energie stoppen in langetermijndenken, wordt moeilijk met de hete adem van juist die kiezers sterker in de nek.⁴

DE OLIFANTEN IN DE KAMER VAN DE LOKALE POLITIEK

De sterke focus op de hertekende electorale spelregels maakt dat een aantal belangrijke lokale uitdagingen ondergesneeuwd raken in de (media-)aandacht voor de lokale verkiezingen. Een quasi rechtstreeks verkozen burgemeester klinkt goed, maar belangrijker voor gemeentebesturen zijn de capaciteit, deskundigheid en instrumenten om op een onderbouwde, integere, responsieve en gedragen manier beleid uit te tekenen en zo de grote maatschappelijke uitdagingen het hoofd te bieden.

Eerste olifant: tekortschietende schaal

Net daar wringt het bij heel wat Vlaamse gemeentebesturen. Lokale verkiezingsprogramma’s die aangeven dat een fusie met buurgemeenten meer dan wenselijk is, horen ogenschijnlijk thuis in het rariteitenkabinet van het plaatselijke politieke leven. Lokale bestuurders die erkennen dat hun gemeente op schaalproblemen botst, zijn een zeldzaamheid. Het credo ‘we kunnen het nog wel zelf’ van het politiek personeel in kleinere gemeenten lijkt de bestuurlijke variant van klimaatontkenning te zijn. En toch zijn er drie grote redenen die de onafwendbaarheid van fusies benadrukken.⁵

Het credo ‘we kunnen het nog wel zelf’ van het politiek personeel in kleinere gemeenten lijkt de bestuurlijke variant van klimaatontkenning te zijn.

In de eerste plaats geven verschillende onderzoeken aan dat een groot aandeel gemeenten het vandaag al moeilijk heeft om de regelgeving die op hen rust, na te leven en uit te voeren. Deze wordt inderdaad hoe langer hoe complexer en vereist de nodige capaciteit en deskundigheid – zowel in de ambtelijke als in de politieke component van het lokaal bestuur. Dat heel wat besturen hiermee worstelen komt onder meer tot uiting in het bestaan van kwetsbare (g)eenpersoonsdiensten, de ‘blijde’ intrede van consultants en de zwakke ondersteuning van het lokaal bestuur in de bestuurlijke en andere netwerken waarin het participeert.

In de tweede plaats hebben de volhouders van ‘we kunnen het nog wel zelf’ niet altijd een antwoord op de vraag naar het vermogen van hun gemeente om adequaat om te gaan met tal van relatief nieuwe uitdagingen, zoals klimaatverandering, digitalisering en toenemende diversiteit. Eigenlijk zou elk nieuw gemeentebestuur na de installatie de gedachtenoefening moeten maken over zijn betekenis en slagkracht bij het invullen van de 17 duurzame ontwikkelingsdoelstellingen van de VN.

Tot slot raakt de schaal de kern van de lokale democratie. Daar waar lokale bestuurders schoorvoetend toch durven aangeven dat het bestuur op zijn tandvlees zit, wordt vaak soelaas gezocht in vrijwillige samenwerking met andere gemeenten, of in intercommunales of andere tussenliggende structuren. Frequent sluipt de politieke aansturing in de betrokken beleidsvelden dan echter uit de gemeenteraad en het college. De (slaapverwekkende) agenda’s van gemeenteraadszittingen op de aankondigingsborden van het gemeentehuis zijn hier stille getuigen van. Op deze manier wordt het voor de burger bovendien zeer moeilijk om te weten wie ter verantwoording geroepen moet worden voor beleidsbeslissingen.

Tweede olifant: problematische politiek-ambtelijke verhoudingen

Ook de gemeentelijke administratie botst regelmatig op de grenzen van het mogelijke. In het bijzonder kleinere besturen ervaren moeilijkheden om hun diensten te bemannen met voldoende en gekwalificeerd personeel. Dat maakt gemeentelijk organisaties uitermate kwetsbaar zodra personeelsleden ziek uitvallen of de organisatie verlaten. En laat recent onderzoek nu uitwijzen dat er sinds een aantal jaren een groot verloop is bij leidende ambtenaren, ook bij algemeen directeurs. Recente cijfers wijzen uit dat er tijdens de legislatuur 2018-2024 in de 300 Vlaamse lokale besturen 159 (adjunct-)algemeen directeurs wijzigden.⁶

Heel wat burgemeesters en schepenen blijven het moeilijk vinden om de aansturing van de administratie tot hoofdlijnen te beperken

Daarnaast zit bij heel wat besturen ruis op de lijn tussen het politieke en het administratieve apparaat. In de eerste plaats merken we dat de partijpolitieke invloed op de administratie groot blijft. Heel wat burgemeesters en schepenen blijven het moeilijk vinden om de aansturing van de administratie tot hoofdlijnen te beperken, en mengen zich al te graag in de voorbereiding en uitvoering van bepaalde beleidsdossiers. Begrijpelijk, gegeven de sterke druk die politici ervaren vanuit de samenleving om kort op de bal te spelen en snel beslissingen te nemen. Toch brengt deze vorm van micromanagement ook risico’s met zich mee. Gedreven en gemotiveerde ambtenaren die hun rol beperkt zien tot louter uitvoerend werk, blijven teleurgesteld achter en zoeken soms andere oorden op. Bovendien wordt de sterke politieke inmenging vaak gepercipieerd als een blijk van wantrouwen in de gemeentelijke diensten.⁷

Gerelateerd aan deze politieke aansturing is de verkokering van de gemeentelijke administratie. Ondanks verschillende pogingen van de Vlaamse decreetgever blijven ambtenaren (en politici) vaak vooral actief binnen het ‘eigen’ beleidsdomein. Nochtans vereisen nieuwe maatschappelijke uitdagingen vaak een geïntegreerde aanpak waarin over beleidsdomeinen heen wordt nagedacht over passende oplossingen en geschikte strategieën.

Een derde belangrijke evolutie inzake politiek-ambtelijke verhoudingen betreft de geleidelijke uitbreiding van het aantal kabinetsmedewerkers, in het bijzonder in de Vlaamse centrumsteden.⁸ De expertise van deze medewerkers kan ongetwijfeld een antwoord bieden op de groeiende complexiteit van het lokale bestuur. Kabinetsmedewerkers zullen vaak belangrijke inhoudelijke en administratieve ondersteuning bieden aan lokale politici. Toch brengt een uitbreiding van de lokale kabinetten nieuwe gevoeligheden en uitdagingen met zich mee. In het bijzonder wanneer deze medewerkers inhoudelijke dossiers mee voorbereiden, opvolgen en evalueren bewegen zij zich op het domein van de gemeentelijke ambtenaren, die verweesd en gefrustreerd kunnen achterblijven. Op die manier wordt de ambitie van de decreetgever om de rol van de administratie te versterken en de partijpolitieke aansturing te beperken, gefnuikt.

Derde olifant: integriteitsfalen

Herent, Sint-Truiden en Staden. Drie namen van gemeenten die ogenschijnlijk het voorrecht genoten om van het streeknieuws in de kranten te promoveren naar de nationale berichtgeving. Helaas niet door bestuurlijke innovaties maar door praktijken die neigen naar corruptie, collusie, machtsafwending en -overschrijding. De kans is reëel dat dergelijke praktijken ook in het verleden voorkwamen. De uitgebreide belangstelling voor het falen van gemeenten inzake integriteit is echter relatief nieuw. Zo voert Audit Vlaanderen nog maar een kleine tien jaar onderzoeken uit naar kwaliteit en integriteit bij de aanwending van de middelen door lokale overheden. Ook door onder andere nieuwe openbaarheidsregels, de installatie van klokkenluiders of nieuwe media zien ‘lokale affaires’ vaker het daglicht.

Het bewaken van de integriteit in onze gemeentehuizen is van essentieel belang voor de versterking van de lokale democratie.

En toch is het bewaken van de integriteit in onze gemeentehuizen van essentieel belang voor de versterking van de lokale democratie. We registreerden in het verleden dat daar waar het op dit gebied misloopt, het vertrouwen van inwoners in het lokaal bestuur aanzienlijk slinkt.⁹ En burgers die minder vertrouwen stellen in het lokaal bestuur zijn meer geneigd om op de politieke extremen te stemmen.¹⁰

BESLUIT

De sterke focus op en nervositeit rond de nieuwe electorale spelregels bij de gemeenteraadsverkiezingen maakt dat belangrijke uitdagingen voor lokale besturen (tijdelijk) naar de achtergrond verdwenen lijken. In deze bijdrage bespraken we drie olifanten in heel wat Vlaamse gemeentehuizen: een gebrek aan schaal, spanningen in de verhoudingen tussen politiek en administratie, en een gebrekkig integer handelen in een aantal besturen.

De drie besproken uitdagingen raken elk de kern van de lokale democratie. Bovendien zijn ze onderling sterk verweven. Zo is een voldoende grote schaal een belangrijke factor om gemotiveerde en gekwalificeerde mensen aan te trekken, niet alleen op ambtelijk maar ook op politiek niveau. Het is overigens niet denkbeeldig dat veelgehoorde klachten van partijen over de moeilijkheden die ze ervaren bij het samenstellen van kandidatenlijsten hier verband mee houden.

Daarnaast is kwaliteit bij zowel ambtenaren als politici van essentieel belang om evenwichtige, gelijkwaardige en op vertrouwen steunende relaties tussen beiden op te bouwen. Enkel een context waar eenieder zijn rol kan spelen en communicatie op een respectvolle en open manier verloopt, beschermt afdoende tegen integriteitsfalen. Het verkleint de kans dat het eigenbelang al te gemakkelijk boven het algemeen belang wordt geplaatst.

Er staat met andere woorden heel wat op het spel op zondag 13 oktober. Niet alleen kijken we uit naar welke kiezers de tijd nemen om hun stem uit te brengen en hoe ze dat zullen doen, we zijn minstens even benieuwd hoe de nieuwe lokale bestuursploegen het hoofd zullen bieden aan een aantal bestuurlijke uitdagingen die de verdere toekomst van het Vlaamse lokale landschap zullen vormgeven.

EINDNOTEN

1. Voor de meer uitvoerige behandeling van deze thematiek verwijzen we naar onze bijdrage ‘Voer de opkomstplicht op lokaal niveau opnieuw in’ in de ‘Zomerreeks 2023 - 5 minuten politieke moed’ van Samenleving & Politiek. We hernemen hier enkel de hoofdlijnen van dit betoog.↑
2. S. Hennau, S. Keunen & J. Ackaert, ‘Een meer rechtstreekse burgemeestersverkiezing in Vlaanderen? De invloed van kieswetgeving op het Vlaamse burgemeestersbestand’, Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiek Recht 2017 (9), pp. 494-510. ↑
3. Bij de redactie van deze bijdragen waren de definitieve kandidatenlijsten nog niet bekend. ↑
4. Het paradoxale omtrent de benoeming van de burgemeester is dat de weinig democratische mogelijkheid van een burgemeesterbenoeming buiten de gemeenteraad in 1842 in de Gemeentewet is ingeschreven vanuit de bezorgdheid dat in verschillende gemeenten de burgemeesters het niet aandurfden onpopulaire politionele maatregelen te nemen (bijvoorbeeld het sluiten van herbergen). Zie hierover: H. Haag, Les droits de la cité. Les Catholiques démocrates et la défense de nos franchises communales (1835-1836). Brussel: Editions Universitaires, 1946, p. 22. ↑
5. Deze paragraaf steunt op F. De Rynck & L. Janssens, Visie op de toekomst van het lokaal & binnenlands bestuur in Vlaanderen. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing, 2023, 127 p. ↑
6. Het gaat dan om nieuwe aanstellingen na pensionering, ontslagen, terugzettingen in graad, bevorderingen of mutaties waarbij algemeen directeurs werden aangesteld in een ander lokaal bestuur. Voor meer informatie, zie: F. De Rynck & K. Dezeure, ‘De exit van algemeen directeurs: uitzondering of signaal?’, Impuls 2024 (3), pp. 6-13. ↑
7. S. Hennau, ‘The Relationship between Politics and Administration at the Flemish Local Level: Intermunicipal Differences explained’, NISPAcee Journal of Public Administration and Policy 2020 13 (2), pp. 141-160. ↑
8. N. De Wulf, ‘De beleidsrol van de kabinetschef binnen de Vlaamse centrumsteden’, Impuls 2024 (3), pp. 26-29. ↑
9. C. Close, J. Dodeigne, S. Hennau & M. Reuchamps, ‘A scandal effect? Local scandals and political trust’, Acta Politica 2023, 58, pp. 212-236. ↑
10. S. Hennau & J. Ackaert, Vertrouwen en stemgedrag bij lokale verkiezingen. In: R. Dassonville e.a., De lokale kiezer. Het kiesgedrag bij de Belgische gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2012. Brussel: APS, pp. 245-274. ↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 31, 2024, nr. 8 (oktober), pagina 24 tot 29

• gemeenteraadsverkiezingen
• gemeentefusies