De politiek heeft het platteland herontdekt. De boerenprotesten in Europa, de overwinning van de BoerBurgerBeweging (BBB) in Nederland, en de electorale doorbraak van Vlaams Belang in landelijk Vlaanderen doen sommigen vrezen voor en anderen dromen van een nieuwe breuklijn in de Vlaamse politiek. Ook in het binnenlands bestuur geeft de herontdekking van het platteland nieuwe energie aan een politiek-bestuurlijk debat dat zich tot nog toe vooral in de Brusselse wandelgangen afspeelde: is de verdeling van het Gemeentefonds nog wel billijk?

WAT IS HET GEMEENTEFONDS?

Het Gemeentefonds is een pot geld van 3,6 miljard euro uit de Vlaamse begroting die jaarlijks verdeeld wordt tussen de Vlaamse gemeenten.^[1] Na de lokale belastingen, is het Gemeentefonds de tweede belangrijkste bron van lokale financiering. Zo’n kwart van de lokale inkomsten komt uit het Gemeentefonds. In rijke gemeenten met een sterke belastingbasis is dat aandeel lager, in armere gemeenten hoger.

Het Gemeentefonds heeft twee doelstellingen.^[2] Ten eerste is het een basisfinanciering voor de werking van de lokale besturen. Elke gemeente moet in staat zijn om een basiswerking uit te bouwen en de lokale democratie te organiseren. Gemeenten moeten begrotingen maken, personeelsbeleid voeren en beleidsplannen opmaken. Gemeenten doen ook heel wat medebewindstaken in opdracht van de federale en Vlaamse overheid. Denk aan het afleveren van rijbewijzen, reispassen en de administratie van de burgerlijke stand. Om deze basiswerking te organiseren, krijgen alle Vlaamse gemeenten – ook de rijkste – geld uit het Gemeentefonds.

De tweede doelstelling van het Gemeentefonds is herverdeling. Niet alle gemeenten staan gelijk aan de start. Deze structurele ongelijkheid tussen gemeenten heeft verschillende vormen. Gemeenten met rijke inwoners en veel bedrijven hebben een sterke belastingbasis. Ze kunnen met lage belastingtarieven veel geld ophalen. Gemeenten met een zwakke belastingbasis daarentegen moeten hogere tarieven hanteren om evenveel euro’s in kas te krijgen. Een belasting van 5% op een inkomen van 25.000 euro brengt nu eenmaal minder op dan 5% over 50.000 euro. Bovendien hebben net die armere gemeenten vaak meer uitgaven in het sociale domein. Een zwakke fiscale basis (30% van het fonds) en sociale achterstelling (15% van het fonds) zijn daarom belangrijke elementen.

Ook de centrumfunctie van een gemeente maakt deel uit van het Gemeentefonds. Een lokaal bestuur biedt vaak culturele, onderwijs of sportinfrastructuur aan waarvan burgers van naburige gemeenten gebruik maken zonder dat ze via hun belastingen aan deze diensten bijdragen. Om deze transfer te compenseren, is de centrumfunctie een criterium in het Gemeentefonds (8% van het fonds).

De grootsteden Antwerpen en Gent zijn de vreemde eend in de bijt van de lokale besturen.

Grootstedelijkheid is een aparte dimensie in het fonds. De grootsteden Antwerpen en Gent zijn de vreemde eend in de bijt van de lokale besturen. Het is moeilijk om ze langs de dezelfde meetlat te leggen als de gemiddelde Vlaamse gemeente. De centrumfunctie en de sociale opgave van deze steden is zo verschillend van pakweg Vosselaar of Wetteren, dat Antwerpen en Gent een aparte groep vormen. Ze mogen 30% van het fonds onder mekaar verdelen met een zogenaamde ‘voorafname’. Andere centrumsteden zoals Brugge en Leuven maken ook met een voorafname aanspraak op 10% van het fonds.

Ook landelijke gemeenten staan in een ongelijke startpositie in vergelijking met gemeenten in verstedelijkt Vlaanderen. Ze hebben veel kosten aan het onderhoud van een lang wegennet, maar ze zijn beperkt in hun economische ontwikkeling omdat we in Vlaanderen graag de open ruimte behouden. Ze kunnen dus hun belastingbasis niet vergroten door nieuwe kmo-zones en verkavelingen. Ook open ruimte is daarom een criterium in het Gemeentefonds (6% van het fonds).

IS HET GEMEENTEFONDS ONEERLIJK VERDEELD?

De doelstellingen van het fonds zijn helder. Toch stellen heel wat bestuurders vragen bij de verdeling van het Gemeentefonds. De grootsteden Antwerpen en Gent krijgen zo’n 1.500 euro per inwoner uit het Gemeentefonds. Dat is meer dan het dubbele van andere centrumsteden zoals Oostende, Brugge of Leuven. Grootsteden krijgen meer dan tien keer zoveel per inwoner als Sint-Martens-Latem, Kraainem of Sint-Genesius-Rode. Landelijke gemeenten als Voeren, Vleteren of Heuvelland krijgen zo’n 450 euro per inwoner. De gemiddelde gemeente krijgt 288 euro per inwoner.

De grote verschillen steken de ogen uit. De discussie wordt al snel gevat in een anti-stedelijk discours. Laat de Vlaamse overheid landelijk Vlaanderen in de steek? Is een inwoner uit Antwerpen of Gent dan tien keer meer waard dan iemand uit Kraainem? Of drie keer zoveel als een inwoner van de Westhoek?

Het Gemeentefonds is een solidariteitsmechanisme dat net tot doel heeft om te herverdelen.

Dit soort cijfers kunnen allicht goed dienen om stedelijk en landelijk Vlaanderen tegen mekaar uit te spelen. Inhoudelijk houdt de kritiek op de verschillen echter weinig steek. Het Gemeentefonds is immers een solidariteitsmechanisme dat net tot doel heeft om te herverdelen. Als elke gemeente evenveel per inwoner zou krijgen, dan hebben we geen Gemeentefonds nodig. Dan is er geen solidariteit en mist het Gemeentefonds zijn doel. De fundamentele vraag is dus niet of verschillen wenselijk zijn. De vraag is welke verschillen wenselijk zijn.

Zo komen we tot de kernvraag van dit stuk. Krijgen de steden te veel en landelijk Vlaanderen te weinig? Deze vraag is als wetenschapper moeilijk te beantwoorden. Het antwoord hangt immers sterk samen met de politieke vraag welke structurele ongelijkheid tussen gemeenten we als maatschappij willen corrigeren. Ongelijkheid komt immers in vele vormen. Elke burgemeester die naam waardig kan feilloos uitleggen waarom zijn gemeente achtergesteld is. Ook hier kunnen we Tolstoj parafraseren. Alle gelukkige gemeenten lijken op elkaar; elke ongelukkig gemeente is ongelukkig op zijn eigen manier.

KIJKEN NAAR DE FINANCIERINGSSTRESS

We kunnen de billijkheid van de verdeling ook op een andere manier inschatten zonder netelige, politieke verdelingsvraagstukken aan te snijden. Daartoe vergelijken we de belastingtarieven die gemeenten hanteren. De redenering van deze analyse is als volgt. Lokale besturen krijgen inkomsten uit Vlaamse subsidies en fondsen, maar het grootste deel van de inkomsten komt uit lokale belastingen. De tarieven van deze lokale belastingen hebben de gemeente zelf in handen. Dit is de knop waaraan de gemeente kan draaien als een begrotingstekort dreigt. Een gemeente kan niet bij Vlaanderen aankloppen. Wel kunnen ze de belastingtarieven verhogen. Andersom is het ook zo dat lokale besturen graag de belastingen zullen verlagen wanneer de begroting dat toelaat.

Hoge belastingtarieven kunnen we dus gebruiken als ruwe maat voor de financieringsstress die een gemeente ervaart. Een hoge financieringsstress kan er op wijzen dat de gemeente zich in een positie van structurele ongelijkheid bevindt in vergelijking met andere gemeenten. De financieringsstress geeft een indicatie van de mate waarin een gemeente kan voldoen aan de verwachtingen van burgers en samenleving.

Deze verwachtingen zijn padafhankelijk. Ze hebben zich doorheen de jaren gevormd op basis van lokale dynamieken, Vlaamse en federale decreten, en de financiële inkomsten die gradueel werden verworven.^[3] In deze analyse ga ik ervan uit dat gemeenten doorgaans verantwoord omgaan met deze middelen. Nergens schept men geld in een put. Steden geven meer uit dan randgemeenten omdat ze een meer uitgebreide dienstverlening hebben uitgebouwd in antwoord op lokale behoeften (zoals sociale problematieken en de vraag naar centrumfuncties). Niet omdat ze het zo breed laten hangen.

FIGUUR 1 geeft de resultaten van de analyse weer. Ze geeft aan in welke mate de tarieven van de twee belangrijkste lokale belastingen, de Aanvullende Personenbelasting (APB) en de Opcentiemen op de Onroerende Voorheffing (OOV), afwijken van het Vlaamse gemiddelde. Hoe hoger het cijfer (hoe roder de kleur dus in de figuur), hoe hoger de belastingdruk in de gemeente.

Als we goed naar deze kaart kijken, zien we clusters van gemeenten met vergelijkbare financieringsstress. In bepaalde regio’s hanteren gemeenten systematisch hogere belastingtarieven. Dit is een belangrijk inzicht. Het belastingtarief in een lokaal bestuur is geen puur ideologische keuze. Als het tarief vooral zou afhangen van de sociaaleconomische links-rechtsbreuklijn, dan zouden we een willekeurig vlekkenpatroon zien. De kaart zou minder consistent zijn, zonder regionale clusters. In de rand rond Antwerpen, bijvoorbeeld, bestuurt het hele politieke kleurenpalet van Groen tot N-VA mee. Toch zien we consistent lage tarieven. De tarieven in het centrumrechts bestuurde Antwerpen en het centrumlinks bestuurde Gent zijn heel vergelijkbaar. CD&V-bestuurders in de Westhoek hanteren hoge tarieven, terwijl hun collega’s in de Antwerpse Kempen het met heel wat lagere tarieven doen. De kaart met belastingtarieven past duidelijk niet op de politieke kaart.

De lokale belastingtarieven in het centrumrechts bestuurde Antwerpen en het centrumlinks bestuurde Gent zijn heel vergelijkbaar.

Als we de belastingtarieven niet met ideologie kunnen verklaren, hoe dan wel? Een andere verklaring is dat de hoogte van de belastingtarieven deels gedreven wordt door structurele kenmerken die de gemeente overstijgen. Om de verwachtingen waar te maken, kunnen deze gemeenten niet anders dan de belastingen verhogen. Dit betekent dat het huidige Gemeentefonds voor die gemeenten onvoldoende compensatie biedt voor structurele ongelijkheid.

Wat kunnen we dan leren uit de regionale patronen op de kaart. Ten eerste: de steden krijgen niet te veel. De belastingtarieven van de centrumsteden, de sterretjes op de kaart, zitten op of rond het Vlaamse gemiddelde. De hoge bedragen die het Gemeentefonds voorziet voor de steden lijken te verantwoorden. Ten tweede: in enkele landelijke regio’s staat het water aan de lippen. Het gaat dan vooral om de landelijke gemeenten in West-Vlaanderen, Zuid-Limburg, de Vlaamse Ardennen. Deze gemeenten worden te weinig gecompenseerd voor de structurele uitdagingen die de landelijkheid hen stelt. Ten derde: de ruime, rijke rand rond Brussel, Antwerpen en Gent heeft substantieel lagere belastingtarieven dan de steden en de echt landelijke, meer perifere gebieden. Deze gemeenten krijgen weinig middelen per inwoner uit het Gemeentefonds, maar zelfs met deze lage bedragen kunnen deze gemeenten zich lage belastingtarieven permitteren.

VERGISSEN VAN VIJAND

De landelijke gemeenten en de politici die het willen opnemen voor het platteland, vergissen zich van vijand. Ja, de landelijke gemeenten krijgen te weinig. Maar nee, de steden krijgen niet te veel. Als er een andere verdeling van het Gemeentefonds moet komen, dan kijken we best naar de brede rand rond de steden waar, los van politieke kleur, lokale besturen kunnen kiezen voor lage belastingtarieven. Niet in de steden, maar in de Vlaamse nevelstad tussen stad en platteland is er nog financiële marge.

Niet in de steden, maar in de Vlaamse nevelstad tussen stad en platteland is er nog financiële marge.

Nog beter dan gemeenten tegen mekaar op te zetten, zouden we best erkennen dat stad, stadsrand en landelijk Vlaanderen één ecosysteem zijn. Begin jaren 2000 heeft de Vlaamse overheid gekozen voor een investering in de steden en een ontwikkeling van een stedenbeleid. Mede dankzij dit beleid zijn de steden er vandaag beter aan toe dan in de jaren 1990. De stadsvlucht is gekeerd en de steden hebben hun vitaliteit hervonden. Deze groei ging niet ten koste van de welvarende rand. Inwoners kunnen meer dan ooit gebruik maken van de stad, zonder een stad te worden.

Een soortgelijke afhankelijkheid is er tussen stad, rand en de landelijke gemeenten. De klimaatopwarming drukt ons met de neus op de feiten. Een goed beheer van de resterende open ruimte is niet alleen een toeristische troef, maar een cruciale schakel in de voedselzekerheid, het waterbeheer en het behoud van de biodiversiteit in Vlaanderen. Vlaanderen mag verwachten dat landelijke gemeenten meewerken aan de bescherming van de open ruimte. Net zoals dit voor de steden gebeurde, zal een financiële versterking nodig zijn.

Deze focus op de centen voor landelijk Vlaanderen mag echter niet in de weg zitten van de meer fundamentele discussie over het binnenlands bestuur. Een grondige analyse van het Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing toont aan dat de motor van het Vlaams binnenlands bestuur hapert.^[4] Dat heeft niet alleen met geld te maken. Het gaat ook over de kleine schaal van de lokale besturen, de manke samenwerking tussen gemeenten, en de Vlaamse beleidssilo’s die maar regels blijven maken. Het gaat over vertrouwen en wantrouwen binnen en tussen beleidsniveaus. Goede financiering is de olie in de bestuurlijke machine, maar een beter financieringssysteem kan nooit de onderliggende structurele problemen oplossen.

EINDNOTEN

1. Agentschap Binnenlands Bestuur. (z.d.). Gemeentefonds. https://www.vlaanderen.be/lokaal-bestuur/financiering/Gemeentefonds ↑
2. De Roover, Van Dooren, en Janssens (2022). Het Gemeentefonds: Een analyse van de beleidsprincipes.↑
3. De maatschappelijke opgaven voor het lokale en binnenlands bestuur, zijn goed beschreven in de toekomstvisie lokaal bestuur van het Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing: Janssens en De Rynck (2023) Toekomstvisie op het lokaal en binnenlands bestuur. Te raadplegen op: https://www.steunpuntbestuurlijkevernieuwing.be/toekomstvisie-vlaanderen.↑
4. Ibid.↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 31, 2024, nr. 8 (oktober), pagina 30 tot 35

• gemeenteraadsverkiezingen
• Gemeentefonds