België blijft een liberale democratie, maar onder de oppervlakte groeit de druk op tegenmacht en evenwicht.
Iemand met een hoge positie in de overheid zei me onlangs dat ik niet moet overdrijven, dat we in ons land nog altijd in een liberale democratie leven. Hij heeft gelijk. Er zijn correct georganiseerde verkiezingen, een politieke meerderheid bestuurt, er is vrijheid van meningsuiting, journalisten en activisten verdwijnen niet achter de tralies omdat ze kritiek hebben. Als het gaat over democratische kwaliteit, dan kunnen landen op een continuüm geplaatst worden. En wij staan nog steeds aan de goede kant. China, India en Rusland zijn duidelijk electorale autocratieën. West-Europese landen, België inderdaad incluis, zijn liberale democratieën.
Maar overdrijf ik als ik verklaar dat er ook in ons land sprake is van een zogenaamd executive aggrandizement?
Om mijn twijfel weg te nemen, zocht ik voor alle zekerheid nog eens de definitie op: het gaat dus om een proces waarbij machthebbers zoveel mogelijk macht proberen te consolideren door tegenmacht (rechtspraak, het parlement, het middenveld, kritische media, ...) uit te hollen. Met andere woorden: zoveel mogelijk de controle van buitenaf op de eigen beslissingen proberen te verhinderen.
Het 'interessante' aan executive aggrandizement is dat het een geleidelijk proces in de richting van autocratisering is. Het kan ver gaan, of minder ver. Het kan sneller gaan, of trager. Een evident voorbeeld is de Verenigde Staten waar Trump, zeker vandaag, steeds minder tegenmacht aanvaardt én krijgt. Dichterbij hebben we Hongarije waar Orbàn het proces al langer geleden heeft ingezet. En de stappen die gezet worden om tegenmacht te verkleinen, gebeuren meestal binnen wettelijke kaders: het kan, het mag. Desnoods worden wetten, uiteraard bij meerderheid, aangepast. Bovendien zijn de stappen gebaseerd op sterke argumenten waar op het eerste zicht weinig tegen in te brengen is. Er is de vraag naar daadkrachtig leiderschap voor daadkrachtig beleid. Zeker nu de wereld in brand staat, en de maatschappelijke uitdagingen gigantisch zijn. Leiderschap dat door het volk bij meerderheid op het schild werd gehesen. De leider mag, neen moet, dus zonder veel tegenmacht kunnen besturen op de wijze die het volk van hem of haar verwacht. Zo bekeken is een zekere mate van executive aggrandizement ook legitiem.
Ik kan me de frustratie die onze politici ongetwijfeld af en toe hebben zo inbeelden
Ik kan me de frustratie die onze politici ongetwijfeld af en toe hebben zo inbeelden. Ook zij willen daadkrachtig kunnen besturen. Daar zijn ze immers voor verkozen. Niet verwonderlijk dat er soms een beetje afgunstig wordt gekeken richting landen als China, waar men in drie weken een viaduct bouwt, of richting Singapore waar alles kraaknet is, het onderwijs van zeer hoge kwaliteit is en men wel raad weet met criminelen. Bij ons botsen leiders keer op keer op obstakels in het systeem die ervoor zorgen dat hun macht om daadkrachtig te besturen relatief is. Ons kiessysteem leidt tot noodzakelijke grote coalities zodat er vaak niet meer in zit dan een compromis tussen partijen met al te zeer uiteenlopende standpunten. Onze ingewikkelde bestuurlijke organisatie zorgt er voor dat de federale, regionale en lokale overheden constant geconfronteerd worden met de (niet altijd optimale) effecten van beleidsbeslissingen die op een ander niveau worden genomen. En dan zwijg ik nog over Europa, het niveau waar steeds meer wordt beslist over de zaken die er echt toe doen, maar waar vele landen met elkaar moeten zien overeen te komen.
Wie in zo'n context moet besturen, komt al snel in de verleiding om op allerlei manieren zoveel mogelijk macht te zoeken of aan te wenden. Of liever: zoveel mogelijk tegenmacht te belemmeren. We zien het ook bij ons. Ik viseer geen specifieke politici of partijen, want naar mijn aanvoelen gebeurt het over de partijgrenzen heen.
Ik viseer geen specifieke politici of partijen, want naar mijn aanvoelen gebeurt het over de partijgrenzen heen
Adviesraden en middenveldorganisaties worden steeds vaker weggezet als hinderpalen voor efficiënt beleid. Er weerklinkt geregeld dat inspraakprocedures te traag zijn of dat bepaalde belangengroepen (en dan vooral deze die tegen het beleid ingaan) te veel invloed hebben. Ook de rechterlijke macht krijgt het te verduren. Wanneer arresten beleidsplannen doorkruisen, wordt snel gesproken over activistische rechters. De voor het beleid vervelende uitspraken van het Grondwettelijk Hof of de Raad van State worden dan voorgesteld als obstakels voor een effectieve en democratische besluitvorming. Ook media ontsnappen niet. Journalisten die worden beschuldigd van politieke partijdigheid of activisme wanneer ze kritisch berichten over regeringsbeleid. Kritiek op de media is uiteraard legitiem, maar wanneer systematisch twijfel wordt gezaaid over hun legitimiteit, dan raakt dat ook aan een fundamentele pijler van democratische controle.
Dit soort voorbeelden komen bovenop een reeds van nature sterke uitvoerende macht. Die sterkte zit in enkele structurele kenmerken van ons politiek-bestuurlijk systeem: grote en machtige kabinetten, een volgzaam parlement, wetgeving die vooral door de regeringen wordt geïnitieerd, topbenoemingen in de administratie die nog steeds minstens voor een deel politiek gestuurd zijn. Zolang machthebbers er op een min of meer verantwoorde manier mee omgaan, vormt dit alles samen geen existentiële bedreiging voor de democratie. Ze kennen het systeem, ze gebruiken het ook, maar we kunnen verwachten dat ze enige terughoudendheid aan de dag leggen.
Een sterke uitvoerende macht is een kenmerk van ons politiek-bestuurlijk systeem
Stel nu dat er op een bepaald moment ook bij ons politici met écht uitgesproken autocratische neigingen de macht verwerven. Dan kan een cultuur waarin rechters, middenveld, media en andere tegenmachten systematisch worden voorgesteld als obstakels (wat vandaag in toenemende mate het geval lijkt te zijn) een vruchtbare bodem vormen voor een steeds verder gaande machtsconcentratie. Dan zal misschien achteraf blijken dat er geleidelijk, stap voor stap, een infrastructuur werd opgetuigd die malafide machthebbers kunnen gebruiken om hun autocratische neigingen écht bot te vieren. Zover zijn we gelukkig nog niet. Maar het brengt ons wel bij de bedenking hoever we kunnen gaan met het versterken van de uitvoerende macht, ten koste van tegenmacht, op basis van het argument van bestuurlijke daadkracht.
Het is een fundamentele vraag in het debat over ons politiek-bestuurlijk systeem: wat is de optimale verhouding tussen daadkracht en democratie? Trage procedures, adviesorganen, kritiek en inspraak uit het middenveld of rechterlijke toetsing zouden al te vaak daadkrachtig beleid verhinderen. Wie dat perspectief hanteert vertrekt vanuit een technocratische logica waarin snelheid en uitvoerbaarheid de belangrijkste criteria van goed bestuur zijn. Dan is een beetje autocratisch besturen verleidelijk. Maar wie democratie belangrijk vindt zal op een bepaald moment moeten concluderen dat efficiënt bestuur alleen, hoe belangrijk ook, niet voldoende is. Het gaat dan ook over pluralisme en machtsspreiding als criteria van goed bestuur. Instituties en systemen die beleid vertragen of compliceren, maar misschien met reden.
Instituties en systemen vertragen of compliceren beleid, maar misschien met reden
Neem ons proportionele kiessysteem. Door sommigen verguisd omdat het tot coalitieregeringen leidt. Wat het quasi onmogelijk maakt dat één partij de absolute macht verwerft. Dat leidt altijd tot moeizame compromissen, maar het verhindert ook dat één politieke actor het volledige staatsapparaat controleert.
Neem de stemplicht, volgens sommigen niet meer van deze tijd. Maar volgens mij cruciaal. Niet iedereen gaat stemmen, en dat is een probleem. Maar bij afschaffing stelt zich een potentieel risico: dat er ontradende initiatieven genomen worden door politici of partijen omdat ze daar belang bij hebben. We zien het gebeuren in sommige landen, om de USA niet bij naam te noemen, al dan niet met de hulp van buitenlandse inmenging.
Neem ons uitgebreid bestuursrechtelijk en grondwettelijk kader. Het is eigen aan een land als het onze dat besturen gebeurt op basis van een uitgebreide set aan rechtsregels die zeker en vast ook voor de overheid gelden, denk bijvoorbeeld aan het principe van openbaarheid van bestuur. Het zorgt enerzijds voor enige bureaucratie wat altijd een beetje lastig is. Maar anderzijds werkt die bureaucratie ook beschermend tegen een mogelijks al te voortvarende overheid.
En neem onze ingewikkelde staatsstructuur, bron van veel gejammer en kritiek over versnippering en inefficiëntie. Met bevoegdheden verdeeld over federale, gewestelijke, gemeenschaps- en lokale niveaus is de besluitvorming bij ons heel complex. We moeten dat inderdaad dringend op orde stellen. Maar decentralisatie van macht over verschillende bestuursniveaus maakt het ook moeilijk om macht volledig te centraliseren op één plaats. Wat vaak wordt bekritiseerd als bestuurlijke versnippering, kan vanuit democratisch perspectief dus misschien ook een veiligheidsklep zijn.
De uitdaging zal liggen in de voortdurende zoektocht naar het evenwicht met democratische controle
De uitdaging voor ons land en bij uitbreiding veel andere landen: willen we een echte liberale democratie blijven, moeten we niet krampachtig alle institutionele frictie willen wegwerken in een poging om aan bestuurlijke daadkracht te winnen. Daadkracht is - nogmaals - zeer belangrijk, maar er is ook het democratische kind dat op het badwater drijft. De uitdaging zal liggen in de voortdurende zoektocht naar het evenwicht met democratische controle. Niet gemakkelijk, toegegeven. Maar besturen in een complexe wereld is nooit gemakkelijk.
Ik durf daarom te pleiten voor enige voorzichtigheid wanneer we systemen willen hervormen: afschaffen stemplicht, wijzigingen aan kiessystemen, het 'moderniseren' van de rechtsstaat, het hervormen van advies- en inspraaksystemen, ... Bij dit soort hervormingen moeten we ook altijd het effect ervan op de democratische kwaliteit van ons systeem in rekening brengen. Omdat het in dat systeem is dat de structurele buffers zitten tegen te veel geconcentreerde macht. Macht waarvan we weten dat ze altijd, al was het maar zijdelings, lonkt naar enige autocratische verleiding.