INLEIDING

Eind september 2008 komt de Amerikaanse Treasury Secretary Henry Paulson met een herstelplan voor de financiële instellingen naar het Huis van Afgevaardigden. Ondanks intensief lobbywerk van het Witte Huis en een beurs- en bankencrisis die dreigende proporties aanneemt, keldert het Huis het voorgestelde reddingsplan. Republikeinen en democraten stemmen verdeeld. Maar liefst 133 republikeinen verwerpen het voorstel van hun president.¹ Slechts na amendering haalt een tekst enkele dagen later wel de nodige meerderheid. In schril contrast daarmee is in België een parlementaire rebellie tegen de eigen partijlijn haast ondenkbaar.
Eens de meerderheidspartijen hier een akkoord bereiken, staat de parlementaire uitkomst zo goed als vast. Iedere vergelijking tussen België en de Verenigde Staten zit evenwel scheef omdat een presidentieel systeem geen strikte band kent tussen de uitvoerende macht en de parlementaire meerderheid. In een parlementair systeem is het nu eenmaal de norm dat de regering kan rekenen op zijn meerderheid. Voor veel waarnemers uit journalistieke of academische hoek heeft de volgzaamheid van de parlementsleden echter te grote vormen aangenomen. Het zijn niet de fracties die de politieke lijnen uitzetten. Politieke macht ligt bij regering en partijvoorzitters. Dit tast uiteraard het prestige van het parlement aan.

Er is al veel inkt gevloeid over de tanende macht van het Belgische parlement. Maar na de verkiezingen van 10 juni 2007 wordt ook de rigide partijdiscipline met de vinger gewezen als verklaring voor het onverwachte verlies van de Vlaamse socialisten. De partijleiding zou te weinig ruimte laten voor interne kritiek en de voeling met de basis verwaarlozen. Wat is de waarde van een dergelijke stelling? Eerder dan een wetenschappelijke analyse, biedt ze vooral een uitlaatklep om de onvrede over de partijtop te ventileren. In de periode 2003-2007 wordt meewarig gekeken naar de Vlaamse liberalen, net omdat die er maar niet in slagen hun gelederen gesloten te houden. De geoliede machine van de socialisten is dan nog een te volgen voorbeeld. Toch waarschuwt De Standaard al eind 2005 - wanneer het Generatiepact de politieke actualiteit domineert - dat de sp.a een probleem heeft als letterlijk niemand onder het vijftigtal socialistische parlementsleden zich aansluit bij het vakbondsprotest.²

REBELLEN IN HET PARLEMENT

Parlementaire dissidentie is een openlijke en dus meetbare uiting van politiek ongenoegen, vandaar de aandacht die dit thema in de politicologie geniet. De mate van (opgelegde) eensgezindheid in een parlement leert bovendien veel over het feitelijke functioneren van een parlementaire democratie. Want de praktijk wil nogal eens afwijken van de aangeleerde norm uit cursussen staatsrecht of politieke wetenschappen. Sam Depauw heeft met zijn boek Rebellen in het parlement (2002) baanbrekend onderzoek verricht naar de fractiecohesie in de Belgische Kamer, dit voor de legislatuur 1991-1995. Hij komt in zijn werk tot de conclusie dat België dan één van de hoogste cohesiegraden in West-Europa kent. Sindsdien is in en rond de Wetstraat weliswaar veel veranderd. Het loont dan ook de moeite om dit onderzoek te herhalen, ditmaal voor de voorbije legislatuur (2003-2007).

In 1991 worden de kamerleden nog verkozen in 30 kieskringen, vandaag resten er nog 11. Sinds 2003 vallen ze samen met de provincies, BHV uitgezonderd. Landelijke zichtbaarheid is dus belangrijker geworden dan een lokale machtsbasis. Dit maakt (kandidaat-)kamerleden sterker afhankelijk van hun partij voor hun (her)verkiezing. Daarentegen is sinds de jaren 1990 het gebruik van de voorkeurstem nog verder toegenomen. De voorkeurstem weegt in 2003 trouwens zwaarder door (dankzij de halvering van het gewicht van de lijststem). Het gevolg is een toename van het aantal kamerleden dat verkozen wordt dankzij voorkeurstemmen. Dit fenomeen lijkt dan weer in de kaart te spelen van de individuele politici. Maar leidt die mogelijkheid om op eigen kracht verkozen te worden ook tot meer zichtbare weerspannigheid in het parlement? De grenzen van de politieke partijen zijn sinds de jaren 1990 in ieder geval brozer geworden. In de nasleep van het einde van de Volksunie zijn tal van politici van partij veranderd. Nieuwe partijen zien het licht (N-VA, Spirit, Lijst Dedecker), net als de nieuwigheid van de verkiezingskartels. Het partijlandschap is, vergeleken met pakweg tien jaar geleden, een stuk rustelozer geworden.
De Kamer heeft nu een rechtstreeks verkozen Vlaams en Waals parlement naast zich. Samen met de opvolging van de ministers - beide nog onbestaande in 1991-1995 - betekent dat in de legislatuur 2003-2007 een ongeziene stoelendans onder de kamerleden. Heel wat zetelende politici kandideren in juni 2004 bij de regionale verkiezingen en verlaten het halfrond. In 2007 dankt één op drie van de uittredende kamerleden zijn mandaat aan een opvolging. Hoewel het verdwijnen van ministers uit het parlement in 1992 - bij de onderhandelingen van het Sint-Michielsakkoord - nog gezien wordt als een versterking van het parlement, zijn de kritieken ondertussen legio. ‘Slippendragers van de regering en partijen’, dixit toenmalig kamervoorzitter De Croo in juni 2004.³ De vele opvolgers worden nu steevast opgevoerd in de langer wordende rij argumenten om de zwakheid van het Belgische parlement te verklaren.

DE LEGISLATUUR 2003-2007

De verkiezingen van 18 mei 2003 zijn een voltreffer voor de liberale en socialistische partijen. De ecologische partijen betalen de tol voor hun regeringsdeelname. Aan Vlaamse kant verdwijnt Agalev uit de Kamer, aan Franstalige zijde wordt de Ecolo-fractie tot vier kamerleden herleid. Vier jaar oppositie heeft CD&V noch cdH winst opgeleverd.

Ondanks het electorale succes van ‘paars’ kent de tweede regering Verhofstadt (2003-2007) een bewogen geschiedenis. De paarse coalitie wordt meteen op de proef gesteld door de parlementaire behandeling van het stemrecht voor migranten bij gemeenteraadsverkiezingen. De regionale en Europese verkiezingen van juni 2004 zijn geen succes voor de paarse as. In Vlaanderen keert de CD&V met minister-president Yves Leterme terug op het politieke voorplan. In Wallonië en Brussel worden de liberalen naar de oppositie verwezen. In 2004 en 2005 vergiftigen dossiers zoals DHL en de kieskring Brussel-Halle-Vilvoorde de politieke atmosfeer. De regering neemt nog de hindernis van het Generatiepact en de lokale verkiezingen (oktober 2006) om uiteindelijke alsnog de volle legislatuur te halen. Gedurende deze vier jaar wegen twee partijpolitieke kwesties als lood op de paarse coalitie: enerzijds het chronische wantrouwen tussen liberalen en socialisten, vooral aan Franstalige kant dan, en anderzijds de dreigende dissidentie van de rechtervleugel binnen de VLD. Zowel Hugo Coveliers als Jean-Marie Dedecker worden uiteindelijk uit de VLD gezet.

WISSELMEERDERHEDEN IN DE

KAMER?

In de legislatuur 2003-2007 tellen we 1.823 naamstemmingen. Naamstemmingen zijn verplicht bij de eindstemming over wetteksten of vertrouwensmoties, of op vraag van acht kamerleden.⁴ De regering kan in het parlement op twee manieren in het nauw komen. Er zijn de mogelijke individuele dissidenties in de meerderheid, à la Coveliers, maar ook eventuele wisselmeerderheden: één of meerdere regeringspartijen kunnen de eigen meerderheid in de steek laten. Ondanks de steeds uitgebreidere regeerakkoorden hoeft de regering niet over ieder dossier in de Kamer solidair op te treden. Hoe vaak stemt de meerderheid in verspreide slagorde? Tabel 2 toont hoe vaak partijen meestemmen met (de meerderheid van) de regeringscoalitie, uitgedrukt in % (van de 1.823 naamstemmingen).

Wat leren deze cijfers ons?
In de eerste plaats dat wisselmeerderheden wel een schaars goed moeten zijn in de Belgische Kamer. Solidariteit onder de regeringspartijen is een parlementaire democratie uiteraard de norm. Vraag is hoe vaak tegen de norm gezondigd wordt. De vier meerderheidsfracties (sp.a-spirit, PS, VLD en MR) stemmen in nog geen één procent van de stemmingen anders dan de coalitiepartners. De goedkeuring van het migrantenstemrecht voor de gemeenteraadsverkiezingen, in februari 2004, waarbij regeringspartij VLD tegenstemt, blijft een grote uitzondering. De meerderheid vormt met andere woorden haast altijd een coherent blok. De oppositie daarentegen kan het zich veroorloven om in verspreide slagorde te stemmen. Daar liggen de cijfers logischerwijze verder uiteen.
Het Vlaams Blok/Belang heeft het meest uitgesproken oppositiegedrag en stemt in minder dan 30% van de gevallen met de regering mee. Andere oppositiepartijen volgen in bijna de helft van de gevallen de regering. Overigens wordt in 15% van alle kamerstemmingen geen enkele tegenstem genoteerd. Dit is bijzonder weinig, wanneer vergeleken met data uit eerder historisch onderzoek.⁵ Interessant hierbij zijn ook nog de uiteenlopende resultaten van CD&V en cdH. De Franstalige ‘humanisten’ van Joelle Milquet hebben een minder uitgesproken oppositieprofiel dan de Vlaamse zusterpartij. Bij 241 stemmingen (of iets meer dan 13%) stemt de christendemocratische familie verdeeld. Na alle analyses over de jarenlange verwijdering tussen cdH en CD&V, tijdens de mislukte formatie van oranje-blauw in 2007, lijkt dat cijfer nog best mee te vallen…

In de tweede plaats vallen de cijfers voor Spirit en het Front des Francophones (FDF) op. Formeel gezien kent de Kamer geen Spirit- of FDF-fractie. Spirit en sp.a zijn in een kartel samen naar de kiezer gegaan. Dat levert Spirit in mei 2003 drie rechtstreeks verkozen kamerleden op. Dankzij opvolgingen groeit het aantal zetels voor Spirit in de loop van de legislatuur aan tot zes. Eén van de (uiteindelijk fatale) problemen voor Spirit sinds die partij met de Vlaamse socialisten een kartel vormt, is het gebrek aan een eigen profiel.⁶ De cijfers uit tabel 2 verschillen echter wanneer enkel gekeken wordt naar de Spirit-kamerleden, dan wel naar de gezamenlijke sp.a-spirit-fractie. Dat betekent dat alvast in het parlement beide partijen niet altijd op één lijn zitten. Het blijft weliswaar bij bescheiden cijfers: in welgeteld 34 stemmingen (1,8%) stemmen sp.a en Spirit anders…
Aan Vlaamse kant zijn kartels in 2003/2004 een nieuw fenomeen. Maar het FDF en de PRL, de Franstalige liberalen, vormen al sinds 1993 een permanent kartel bij regionale en federale verkiezingen. Bij de verkiezingen van 1999 wordt de PRL-FDF federatie aangevuld met de Mouvement des Citoyens pour le Changement (MCC), het vehikel van PSC-dissidenten rond Gérard Deprez. Ondanks de fusie tot de Mouvement Réformateur (MR) in 2002 behouden FDF en MCC, naast de Franstalige liberalen, eigen structuren. Na de verkiezingen van mei 2003 telt het FDF drie kamerleden; in juni 2004 nog twee wanneer Martine Payfa naar het Brussels parlement vertrekt. Het MCC telt vier kamerleden.⁷ Dankzij de komst van Richard Fournaux (ex-cdH) eind januari 2004 worden er dat zelfs vijf. In tegenstelling tot het FDF komt de MCC in de media nooit aan bod als een autonome politieke speler. Ook in de Kamer is het verschil duidelijk. Het FDF stemt in 98 gevallen anders dan de Franstalige liberalen. Bij de MCC-kamerleden is dat vijf keer (op 1.823 stemmingen!), te weinig om van een apart profiel te kunnen spreken. Het FDF heeft trouwens een palmares als eigenzinnige formatie. De moeizame realisatie van de Lambermontakkoorden (2000-2001) kwam deels door de stugge weigering van het FDF om stemmen te leveren voor deze staatshervorming.⁸
Meerderheidspartijen stemmen dus 99% mee met de coalitiepartners. Dat levert 24 stemmingen op waar één van de vier regeringsfracties de meerderheid niet volgt. Zeven keer staan liberalen tegenover socialisten en éénmaal is de meerderheid taalkundig verdeeld (zie verder). Beschouwen we de Vlaamse socialisten en Spirit als aparte fracties, dan zijn er al 54 stemmingen met één dissidente meerderheidspartij. Dezelfde oefening, ditmaal met ook het FDF als een aparte fractie, brengt dit cijfer op 143. Rekening houdend met het globale aantal stemmingen, blijft dit maar een magere oogst.

VLAMINGEN VERSUS FRANSTALIGEN?

De commissiestemming over de splitsing van het kiesarrondissement Brussel-Halle-Vilvoorde in november 2007 heet historisch te zijn: Vlamingen versus Franstaligen, weliswaar met een onthouding van Groen!. De omstandigheden zijn eind 2007 effectief uitzonderlijk: er is maanden na de verkiezingen nog steeds geen regering en het BHV-dossier is politiek dynamiet, een symbolisch geladen thema dat de formatie en het communautaire klimaat dan al maanden verziekt.
Maar een absolute primeur is deze communautair verdeelde stemming niet. Op 1 juni 2006 stemmen alle aanwezige Vlaamse kamerleden voor het in overweging nemen van een Vlaams Belangresolutie over de ‘ontbinding van de Belgische staat’. Franstaligen stemmen tegen (één uitzondering: FN-kamerlid Cocriamont), kamervoorzitter Herman De Croo onthoudt zich. Het is weliswaar de enige keer tijdens de legislatuur 2003-2007 dat een eenzijdig Vlaamse meerderheid een eenzijdig Franstalige minderheid overtroeft. Na de verkiezingen van mei 2003 tellen de Vlaamse partijen 88 kamerleden, tegenover 62 Franstalige volksvertegenwoordigers. Alle Vlaamse kamerleden samen kunnen dus zonder moeite de absolute meerderheid halen. Nemen we een lossere definitie van een communautaire verdeelde stemming, namelijk wanneer de meerderheid van de ene taalgroep anders stemt dan de meerderheid van de andere, dan zijn er zo twintig stemmingen te vinden. Met weerom het migrantenstemrecht als meest gekende voorbeeld. Aan Vlaamse kant is enkel sp.a-spirit voorstander, aan Franstalige stemt enkel Féret (FN) tegen. Op 20 november 2003 stemmen de socialisten, bij een amnestievoorstel van het VB, dan weer als enige Vlamingen tegen de in overweging neming. In dit geval houden ook sp.a en Spirit er een andere mening op na. Op 12 juli 2006 stemt de PS mee met de Franstalige oppositiepartijen, Ecolo en cdH, bij de herziening van de vreemdelingenwetgeving.
Twintig stemmingen op 1.823 betekent iets meer dan één procent. Stemmingen waarbij Vlaamse en Franstalige kamerleden tegenover elkaar staan zijn een speciale vorm van wisselmeerderheden, zoals gezegd een zeldzaamheid in de Kamer. De zogenaamde alarmbelprocedure, waarbij drie vierde van ‘een’ taalgroep (in de praktijk de Franstaligen) de eindstemming over een wettekst kan uitstellen en het dossier naar de paritair samengestelde ministerraad verwijzen (art.54 GW) is overbodig zolang de meerderheid op één lijn zit. Tot dusver is de alarmbel sinds de grondwetsherziening van 1970 trouwens nog maar één keer ingeroepen, in 1985.⁹ In niet eens alle twintig stemmingen laat een volledige meerderheidsfractie de coalitie in de steek. Tabel 1 toont dat de meerderheid over beide taalgroepen niet symmetrisch verdeeld is. Aan Franstalige kant telt de oppositie slechts 13 kamerleden op 62. Aan Vlaamse kant is dat 40 op 88. Het volstaat dus dat enkele Vlaamse paarse kamerleden ontbreken om de oppositie een meerderheid te bezorgen in de Vlaamse taalgroep.

COHESIE BINNEN DE FRACTIES

Het luttele aantal wisselmeerderheden - al dan niet Vlaams versus Franstalig - is één zaak. Het is een indicatie van de continue sterke cohesie van de regeringscoalitie. Tot dusver is echter nog niets gezegd over de discipline binnen de fracties. In hoeverre durven de individuele kamerleden ingaan tegen de partijlijn? Een internationaal gebruikt instrument om de fractiecohesie te meten is de zogenaamde Rice-index. Deze index meet het aandeel van de niet-dissidenten over het totale aantal stemmers. Onthoudingen tellen daarbij als een halve dissidentie, wanneer het meerderheidsstandpunt ‘ja’ of ‘nee’ is. Het meerderheidsstandpunt kan ook de onthouding zijn, in dat geval is een ‘ja’ of ‘nee’ een dissidente stem. Perfecte cohesie levert een waarde op van 100%, terwijl een 50/50 verdeelde fractie een cohesiewaarde van 50% zal geven. 50% is dan ook de feitelijke ondergrens. De Rice-index - berekend over alle stemmingen van de legislatuur 2003-2007 - levert onderstaand resultaat op (zie Tabel 3).

Al deze kamerfracties zijn toonbeelden van haast perfecte cohesie (deze oefening is uiteraard overbodig voor de eenmansfracties van N-VA en FN). Deze cijfers komen trouwens overeen met de eerdere bevindingen uit het werk van Sam Depauw. Ook in de legislatuur 1991-1995 is de fractiecohesie in de Belgische Kamer tegen de 100% te situeren.¹⁰ In internationaal perspectief is dat volgens de cijfers van Depauw erg hoog. Belgische kamerleden zijn met andere woorden gedisciplineerde partijmandatarissen.
In feite vormen de cijfers uit Tabel 3 nog een onderschatting van de cohesie. Het komt namelijk frequent voor dat een onthouding niet wordt ingegeven door onenigheid met het partijstandpunt, maar door een stemafspraak. Dankzij de onthouding van een aanwezig kamerlid verzekert een afwezig parlementslid zich ervan dat zijn absenteïsme geen gevolgen heeft voor de uitkomst van een stemming. Bovendien zijn sommige ‘dissidente’ stemmen het gevolg van vergissingen. Een kamerlid kan dit in het verslag laten opnemen.

Tussen 2003 en 2007 telt ongeveer één stemming op twee minstens één dissidente stem (‘de dissidentie in de breedte’), weliswaar indien een onthouding als dissidentie wordt meegerekend. Zonder de onthoudingen valt dat aantal tot ongeveer 10% terug. Ter vergelijking: in de periode 1991-1995 is dat nog 15%, dan al laag in vergelijking met het buitenland.¹¹ Kijken we naar de dissidentie ‘in de diepte’ (het aantal dissidenten per stemming), dan zijn omvangrijke dissidenties onbestaande. Op de 183 volksvertegenwoordigers die tussen 2003 en 2007 zetelen (de eenmansfracties van FN en N-VA worden buiten beschouwing gelaten), zijn er 86 die geen enkele dissidente stem laten noteren. Onthoudingen als dissidentie meegerekend, zijn er dat nog 41. De 183 kamerleden stemmen gemiddeld slechts 1,9 maal dissident. Dit wordt 12,6 maal met de onthoudingen erbij. In 1991-1995 is dat nog 3,47 respectievelijk 6,89 maal (onthoudingen door stemafspraken worden dan niet opgenomen).

CONCLUSIE

Een louter kwantificerende benadering van parlementaire dissidentie levert uiteraard geen definitieve conclusies op. Het beeld dat op basis van deze cijfers wordt geschetst moet dus met enige omzichtigheid gebruikt worden. Onthoudingen door stemafspraken zijn geen dissidenties. De fractie kan bovendien afspreken dat enkele van haar leden zich onthouden, als ‘signaal’. De N-VA’ers hebben dit alvast toegepast bij het aantreden van de regering Leterme in maart 2008. Of om maar dit aan te halen: het gros van de ‘dissidenties’ blijft onzichtbaar, omdat kamerleden bij een omstreden stemming kunnen verkiezen het halfrond of de commissiezaal tijdelijk te verlaten. Eén voorbeeld: er is de ‘tactische’ afwezigheid van Spiritist Geert Lambert bij het referendum over de Europese grondwet, een tijdelijke afwezigheid die met het nodige cynisme door de media wordt opgepikt.¹² Afwezigheden zijn per definitie moeilijk te interpreteren, en zeker achteraf door een politicoloog of historicus. Het zegt natuurlijk wel iets dat volksvertegenwoordigers hun afwijkende mening niet meer expliciet (durven?) ventileren…

Er moet voorzichtig omgesprongen worden met het cijfermateriaal, maar dankzij het eerdere onderzoek is een historische vergelijking wel mogelijk. Ondanks alle retoriek over nieuwe politieke cultuur en herwaardering van het parlement, illustreert de cohesie-index dat er qua discipline weinig veranderd is sinds 1995. Wel integendeel, de perfecte cohesie lijkt nog dichter in de buurt te komen. Eigenlijk is het paradoxaal dat de politiek - minstens de beeldvorming ervan door de media - steeds meer draait rond individuen en hun imago’s, denken we maar aan alle heisa rond Jean-Marie Dedecker, maar de partijen in het parlement hechter dan ooit zijn. De ‘personalisering’ van de politiek reikt niet tot het parlementaire halfrond.

De grote voorspelbaarheid van het parlementaire debat leidt tot een toenemende onverschilligheid bij pers en politieke actoren over de betekenis van het parlementaire werk. Op hoeveel persaandacht kan de Kamer nog rekenen? Tenzij misschien om verslag te doen hoeveel het allemaal wel niet kost.¹³ Fractiecohesie is op zich niet problematisch; het is zelfs onontbeerlijk voor een vlotte parlementaire werking. Maar het volledig ontbreken van (mogelijke) parlementaire rebellen fnuikt het ontzag dat van een assemblee moet uitgaan, wil die tenminste nog zijn controlefunctie kunnen uitoefenen. Niemand verwacht nog dat regeringen in het parlement vallen, maar de verkozenen van het volk moeten toch in staat blijven de uitvoerende macht ter verantwoording te roepen. Als afsluiter bij zijn laatste question time zei de Britse premier Blair over het Lagerhuis: ‘I can pay the House the greatest compliment I can by saying that from the first to last, I never stopped fearing it. … And it is in that fear that the respect is contained’. Benieuwd of er nog een Belgische premier komt die er ook zo over denkt.

Frederik Verleden
Assistent, Centrum voor Politicologie, KULeuven

Noten
1/ http://clerk.house.gov/evs/2008/roll674.xml
2/ Steven Samyn, De schuchtere terugkeer van de dwarsliggers, in: De Standaard, 07/11/2005.
3/ Isabel Albers, Kamervoorzitter De Croo trekt aan alarmbel over zijn ‘kneusjesparlement’, in: De Standaard, 25/06/2004.
4/ Kamer van Volksvertegenwoordigers. Bevoegdheden en werking van de Kamer: steekkaart 13.2. http://www.dekamer.be
5/ Daniel Coninckx, Enkele kwantitatieve aspecten van het stemgedrag en de participatiegraad van de leden van de Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, in: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 1988 (3-4), p. 359.
6/ Marc Hooghe, Spirit: op zoek naar vaste grond, in: De Tijd, 02/01/2006.
7/ Aan de hand van de website van het FDF en de MCC: http://www.fdf.be en http://www.lemcc.be.
8/ Mark Deweerdt, Overzicht van het Belgische politiek gebeuren in 2001, in: Res Publica, 2002 (2-3), pp. 155-252.
9/ Mark Deweerdt, Overzicht van het Belgische politiek gebeuren in 1985, in: Res Publica, 1986 (3), pp. 380-381.
10/ Sam Depauw, Rebellen in het parlement, Leuven, Universitaire Pers Leuven, p. 158.
11/ Sam Depauw, Ibid., p. 144.
12/ Bart Dobbelaere, Spirit ontloopt stemming, in: De Standaard, 17/02/2005.
13/ Frank Poosen, Prijs van de democratie: 212.364.760 euro, in: De Standaard, 13/10/2008.

parlement - partijwerking - partijdiscipline

Samenleving & Politiek, Jaargang 16, 2009, nr. 1 (januari), pagina 60 tot 67

• parlement
• partijdiscipline
• partijwerking