Tom Coppens (1974) studeerde in 1997 af als ingenieur-architect aan de KU Leuven en behaalde drie jaar later het bijkomende diploma Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening. Het was een opwindende periode voor ruimtelijke planners. In 1997 werd het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen getekend, waarmee men eindelijk komaf zou maken met de oude Belgische gewoonte om alles dicht te verkavelen. De hoop leefde dat men met ruimtelijke planning echt een positief maatschappelijk project kon neerzetten. Niets bleek minder waar. De voorbije 25 jaar werd ruimtelijke planning systematisch onderuit gehaald. Ruimtelijk ordenen werd louter gereduceerd tot vergunnen. Er kwamen uitzonderingsregels bij de vleet. In Vlaanderen kan nog steeds heel veel, bijna overal.

Tom Coppens is professor aan de Onderzoeksgroep voor Stadsontwikkeling, UAntwerpen. En hij is kwaad. Samen met Peter Renard en Guy Vloebergh schreef hij daarom het vlammende boek, Met voorbedachten rade. De sluipmoord op de open ruimte, dat deze maand bij Kritak verschijnt. Er vond, volgens de auteurs, sindsdien niet minder dan een sluipmoord op de open ruimte plaats. Een bewuste politieke keuze van de opeenvolgende Vlaamse regeringen om vooral géén planmatig ruimtelijk beleid meer te voeren. "Guy Vloebergh en ik maken er aan de Universiteit Antwerpen een sport van om elk jaar masterproeven te laten maken over de impact van uitzonderingsregels op de ruimtelijke ordening. Als we zien hoe al die uitzonderingsregels tot stand komen, vallen we soms echt achterover. Waar is Vlaanderen eigenlijk mee bezig? Niemand lijkt echter verantwoordelijk voor de ruimtelijke wanorde. Met dit boek proberen we die verantwoordelijkheidszin aan te wakkeren."

Laten we beginnen bij het begin: in 1980 wordt de bevoegdheid Ruimtelijke Ordening gesplitst. Wat doet Vlaanderen ermee?

"Aanvankelijk weinig, behalve meteen een aantal uitzonderingsmaatregelen invoeren, zoals het minidecreet (1984) van Paul Akkermans (CVP, voorloper van CD&V), de eerste Vlaamse minister van Ruimtelijke Ordening, waarbij creatief wordt omgesprongen met de maximale uitbreiding van het bouwvolume van zonevreemde bedrijven. Pas 19 jaar na de overdracht, in 1999, werd een Vlaamse invulling gegeven aan de Belgische wet van 1962. Wallonië ging veel sneller aan de slag. Al in 1984 herschreef het de wet. De eerste Vlaamse minister-president, Gaston Geens (CVP, voorloper van CD&V), zei destijds dat Vlaanderen 'moet bewijzen dat wat wij zelf doen, beter is'. Dat was op vlak van ruimtelijke ordening alvast niet het geval."

Waarom heeft het zo lang geduurd?

"Het was beladen materie. In 1980 werden de laatste gewestplannen pas goedgekeurd, die bepalen waar wel en waar niet mag worden gebouwd. Dat had winnaars en verliezers gecreëerd. Er was niet meteen een noodzaak om dat meteen allemaal te herzien. Bovendien wist men niet goed hoe men verder moest: de gewestplannen herzien of meteen naar een structuurplan gaan met ook operationele doelstellingen. Het duurt uiteindelijk tot 1997 vooraleer Vlaanderen met het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen komt, met als doelstelling om de suburbanisatie van de regio te keren."

Waarom lukt het in 1997 dan wél om een structuurplan te maken?

"De open ruimte stond onder druk. De milieuregelgeving van Europa werd alsmaar strenger voor landbouwers. De economische sector zocht naar bijkomende ruimte voor bedrijventerreinen. Er was nood aan huisvesting. De natuurbeweging roerde zich, gesterkt door de groeiende milieuwetgeving. De landbouwers zagen zich bedreigd omdat hun landbouwareaal systematisch werd ingenomen. Al die sectoren vonden elkaar toen. Maar ook in de steden werd de noodzaak gevonden om de verpaupering in het centrum aan te pakken en de suburbanisatie te keren."

Eenieder ging, vanuit het eigen belang, samenwerken aan een gemeenschappelijke toekomst?

"Precies. En ook op politiek vlak groeide het besef dat we komaf moesten maken met de oude gewoonte om steeds maar open ruimte aan te snijden. Minister van Ruimtelijke Ordening, Theo Kelchtermans (CVP, voorloper van CD&V, 1992-1995), was de eerste die een aantal uitzonderingsmaatregelen terugschroefde, waaronder de fameuze 'opvulregel'. In 1993 legde minister van Leefmilieu, Norbert De Batselier (SP, voorloper van Vooruit), met het Duinendecreet een bouwverbod op in af te bakenen duinengebied. En zijn opvolger, Johan Sauwens (toen Volksunie, nu CD&V), kwam met een natuurherstelplan voor de IJzermonding. Het was toch wel een hoopvolle periode. Lang heeft het helaas niet geduurd. In 1999 is het beleid gekeerd. Twee jaar dus na het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (lacht)."

Waarom keerde het zo snel?

"Met het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen kwam ook een verstrengd handhavingsbeleid. Onder minister van Ruimtelijke Ordening, Eddy Baldewijns (SP, voorloper van Vooruit, 1995-1998), werd beslist om vonnissen aangaande bouwovertredingen ook uit te voeren. Daarvoor gebeurde dat niet. Toen ook effectief werd overgegaan tot de afbraak van een aantal woningen zonder vergunning in natuurgebied kwam dat uitvoerig in de media. Ik herinner me een reportage waarin het liedje 'Get Up Stand Up' van Bob Marley mee werd gemonteerd in de reportage."

Overtreders werden ineens slachtoffers?

"Heel wat belangenverenigingen, zoals 'Mijn huis, mijn recht', schoten in actie. De boodschap dat je 'toch geen woningen kon afbreken in tijden van woningnood' kreeg je in de media moeilijk genuanceerd. Een aantal politici begonnen daarop campagne te voeren. Patrick Dewael (VLD, voorloper van Open VLD), die in 1999 Vlaams minister-president was geworden, sprak over een 'dictatuur van planologen'. De makers van het Structuurplan Vlaanderen werden vergeleken met de Roemeense dictator Ceauşescu. Dat heeft het prille beleid rond ruimtelijke ordening meteen in de kiem gesmoord."

De makers van het Structuurplan Vlaanderen in 1997 werden vergeleken met de Roemeense dictator Ceauşescu.

De politiek ging overstag voor de lobby?

"Er viel politiek niet veel te winnen met ruimtelijk beleid. Electoraal was het interessanter toe te geven aan het directe belang van eigenaars, dan aan het indirecte belang van goede ruimtelijke ordening."

Was toen ook niet het hoogtepunt van het neoliberalisme?

"Het was alleszins de periode van de Derde Weg en het hoogtepunt van paars. Met op Vlaamse niveau in 1999 een eerste keer een regering zonder christendemocraten, met tien jaar lang een liberaal als minister van Ruimtelijke Ordening (Dirk Van Mechelen, 1999-2009, wv). Het was al deregulering en decentralisatie wat de klok sloeg. Van de jaren 2000 tot nu is er actief beleid geweest om het Ruimtelijke Structuurplan Vlaanderen te ontmantelen."

De titel van uw boek is 'Met voorbedachten rade'. Wat is er precies 'voorbedacht'?

"Er werd bewust beleid gevoerd om de handen vrij te krijgen om meer marktwerking en minder overheidsinmenging te hebben op ruimtelijke ordening. Het was bewust, omdat men wetgevingsverandering na wetgevingsverandering dezelfde weg heeft gevolgd. Het decreet is 40 keer gewijzigd. 40 keer! Geen enkele keer om minder ontwikkelingsrechten te geven. Nooit werd er verstrengd, altijd versoepeld. Dat is de sluipmoord op onze openbare ruimte."

Het decreet is 40 keer gewijzigd. 40 keer! Geen enkele keer om minder ontwikkelingsrechten te geven.

Kan u een voorbeeld geven?

"Kijk, al de individuele wetgevingsveranderingen kunnen, op zich, altijd wel ergens logisch worden verklaard. Waarom zouden we in lege landbouwbedrijven geen tuincentra mogen plaatsen? Waarom zouden we, vervolgens, de vele lege schuren niet mogen gebruiken voor de gestegen vraag naar opslag van mobilhomes? Beetje bij beetje kleedt men het ruimtelijk beleid volledig uit. Eens je zo'n uitzondering hebt toegestaan, is het moeilijk om dat opnieuw terug te schroeven."

Ruimtelijke planning berust op drie pijlers, lezen we in uw boek: plannen, vergunnen, handhaven. Eigenlijk is er sinds de eeuwwisseling enkel vergund.

"De planning is volledig weggevallen. Van structuurplanning gingen we naar beleidsplanning, die overigens nog niet in voege is. Vlaanderen is al 10 jaar aan het bakkeleien over het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, met onder andere de aankondiging van de betonstop. De trend is duidelijk: men wil planning die minder bindend is en waarop de overheid kan afwijken. Bovendien zat er in de structuurplanning een hiërarchie: als Vlaanderen open ruimte wilde blokkeren, dan moesten provincies en gemeenten volgen. Die hiërarchie is er vandaag uit. Als gemeenten willen ontwikkelen, kan dat 'in partnerschap' zoals dat heet. Er zit geen sturing meer op. Ze hebben de handen vrij."

En dus slaan armlastige gemeenten aan het verkavelen?

"Ik snap dat wel. Voor sommige gemeenten is verkavelen essentieel om de demografische krimp tegen te gaan en jonge gezinnen aan te trekken. Maar de motieven zijn niet die van goede ruimtelijke ordening."

Al de uitzonderingsmaatregelen die erbij gekomen zijn, helpen wellicht ook niet?

"De regelgeving is enorm complex geworden. Niemand weet nog wat mag. Zelfs gespecialiseerde advocaten inzake ruimtelijk ordeningsrecht niet. Van hen hoor ik dat ook zij niet meer weten wat er zal gebeuren als ze met een dossier naar een rechtbank stappen. Dat is totaal onvoorspelbaar geworden. Het decreet is 40 keer gewijzigd, met bij elk van die regels een andere interpretatie van de rechtsspraak.

Komt daarbij dat de handhaving grotendeels is verhuisd van het centrale naar het lokale niveau. Maar dat niveau heeft er het minste belang bij om effectief overtredingen te beteugelen. Het staat heel dicht bij de kiezers. Welk belang hebben gemeenten erbij om massaal bouwovertredingen te inventariseren? Nagenoeg geen enkele gemeente in het buitengebied doet dat systematisch. Alleen als er burenruzies zijn, wordt er opgetreden."

Valt de ruimtelijke wanordening in Vlaanderen, met de vele lintbebouwing, wel zomaar terug te draaien?

"Veel dorpen in Vlaanderen zijn ontstaan als straatdorpen, dat klopt. Zo verwijst de Driesstraat naar de 'dries', vroeger een langgerekte 'common' die door iedereen werd gebruikt om het vee te laten grazen en waarrond nederzettingen zijn ontstaan. Die langgerekte vorm zit dus in ons ruimtelijk DNA. Maar ze is enorm versterkt geweest door het ruimtelijk beleid van de afgelopen 60 jaar. Vroeger kon je bouwen op elk stuk grond dat langs een uitgeruste weg lag. De wet van 1962, en de gewestplannen, hebben daar paal en perk aan willen stellen. Maar de linten afbouwen is niet gelukt."

Die langgerekte vorm zit in ons ruimtelijk DNA. Maar ze is enorm versterkt geweest door het ruimtelijk beleid.

Waarom niet?

"Hoewel men in de voorontwerpen van de gewestplannen de kern had afgebakend en de linten niet mee had ingekleurd, waren linten die half waren opgevuld in de plannen zelf ineens ingetekend als volledig bebouwbaar gebied. De lobby had haar werk gedaan en de gemeentebesturen hadden hun slag thuisgehaald om de feitelijke toestand als uitgangspunt voor de plannen te laten dienen. Dat was nog niet genoeg. De 'opvulregel' uit 1972 maakte het mogelijk dat een onderbroken huizenrij tot over een afstand van 70 meter met extra huizen kon worden opgevuld, op een niet voor bebouwing bestemde grond. Dit alles leidde ertoe dat we vandaag met 12.000 kilometer lint zitten."

Die opvulregel is nu toch al dertig jaar afgeschaft…

"(onderbreekt) Maar ze is intussen als Lazarus uit zijn graf opgestaan. Nadat de opvulregel werd afgeschaft, is een lobby van eigenaars die vroeger in aanmerking kwamen om te bouwen op basis van de opvulregel blijven duwen en trekken. In 2009 kwam er de 'afwerkingsregel' die het mogelijk maakte om tegen een wachtgevel te bouwen. In het Vlaams parlement hoorde je plots het argument van de esthetica (lacht). Wachtgevels zouden lelijk zijn. Je kan het zo gek niet verzinnen."

In 2016 kondigde Joke Schauvliege (CD&V) als minister van Natuur, Omgeving en Landbouw een betonstop vanaf 2040 aan.

"'Aangekondigd' is inderdaad het juiste woord. Tot vandaag is er geen enkele maatregel om die betonstop in goede banen te leiden. Het idee was om mensen te overtuigen dat de betonstop een goede zaak is, in de hoop dat ze dan automatisch minder zouden gaan bouwen. Maar de aankondiging deed meer kwaad dan goed. Het was feesten voor het vasten. De ontwikkelingsplannen werden versneld uitgevoerd. De betonstop werd tijdelijk een betongolf. Gelukkig is die golf weer gaan liggen. Je kan niet bouwen voor de leegstand natuurlijk."

De aankondiging van de betonstop deed meer kwaad dan goed. Het was feesten voor het vasten.

Welke ministers van Ruimtelijke Ordening krijgen een goed rapport?

"Theo Kelchterman en Eddy Baldewijns. De socialisten hadden met Eddy Baldewijns voor de eerste, en meteen laatste, keer een minister van Ruimtelijke Ordening. Op het korte intermezzo van Steve Stevaert na. Daarna zeiden ze: 'Nooit meer'. Geen enkele partij heeft sinds 1999 de verbeeldingskracht gehad om van ruimtelijke ordening een positief project te maken. Altijd was het narratief dat de overheid van alles oplegt en dat we dus moeten versoepelen. Nooit dat we een betere toekomst willen in een omgeving waar het aangenaam leven is."

Misschien is de klimaat- en droogtecrisis een opportuniteit om dat vandaag wel te doen?

"Ik hoop het. Ruimtelijke ordening speelt een belangrijke rol in de aanpak van onder meer droogte. We zullen ons gebied anders moeten inrichten. Een waterbom boven Vlaanderen, zoals in Wallonië vorige zomer, zou ons 8 miljard euro kosten. Is 4 miljard euro voor een betere ruimtelijke ordening dan veel geld?"

Wat is uw oordeel over de huidige minister van Ruimtelijke Ordening, Zuhal Demir (N-VA)?

"Ze lijkt in sommige dossiers toch meer het been stijf te houden. De minister nam een duidelijk standpunt in over woonuitbreidingsgebieden in overstromingsgebieden, waarbij Vlaanderen de planschade zal betalen. Dat is positief, al is het Bouwshiftfonds ruim onvoldoende. Ze weigerde ook de omgevingsvergunning voor een gigantisch golf- en bouwproject van Ghelamco in Knokke. Dat heb ik geen enkele vorige minister de voorbije 20 jaar zien doen. Er dus een kentering. Maar het beleid moet zich nog bewijzen."

Ziet u andere hoopvolle zaken inzake ruimtelijke ordening in Vlaanderen?

"Onze steden. Die zijn in de laatste 20, 30 jaar totaal getransformeerd. In de jaren 1990 wilde niemand in Mechelen wonen. Het was een vergeten stad tussen Antwerpen en Brussel. Door te werken aan ruimtelijke ontwikkeling en openbaar domein is dat een heel aantrekkelijke plek geworden. Veel burgemeesters hebben het nut ingezien van een goede stadsontwikkeling. De vorige burgemeester van Antwerpen, Patrick Janssens (sp.a, voorloper van Vooruit, 2003-2012), ging zelfs ruimtelijke planning bijstuderen.

Maar in de buitengebieden zie ik veel minder hoopvolle zaken. Al zijn er een aantal gemeenten met goed uitgewerkte plannen voor de ruimtelijke ontwikkeling. Zo is er in de Antwerpse gemeente Nijlen een coalitie ontstaan tussen beleid en ambtenarij. Er wordt aan een positief verhaal geschreven. Men ziet strenger toe op het behoud van de open ruimte, maar de inwoners krijgen er wel een betere gemeente voor in de plaats. Met alles op zijn beloop te laten en aan iedereen toe te geven, verliest het geheel."

Samenleving & Politiek, Jaargang 29, 2022, nr. 7 (september), pagina 6 tot 11

• interview
• Tom Coppens