Abonneer Log in

De WTO na Seattle

De moeilijke weg naar democratische legitimiteit

Samenleving & Politiek, Jaargang 7, 2000, nr. 2 (februari), pagina 4 tot 11

Op de recente bijeenkomst in Seattle kreeg de Wereld Handelsorganisatie (WTO) een berg kritiek te verwerken. De beslissingsprocedures van de WTO moeten dringend herdacht worden, zoniet graaft deze organisatie haar eigen graf.

Inleiding

Twee maanden na de mislukte top van Seattle likt de Wereld Handelsorganisatie (World Trade Organisation - WTO) nog steeds zijn wonden. In één week tijd kreeg de organisatie, die gedurende vijf jaar een rustig bestaan had geleid, een nooit geziene media-aandacht. Die aandacht kwam er niet zomaar. Als waakhond van de spelregels van de internationale handel is de WTO met de toenemende globalisering steeds meer op de voorgrond getreden. De kritiek die daarop de laatste jaren is gerezen, en die in Seattle een mediatiek hoogtepunt bereikte, was niet mals. Ten eerste is er de groeiende onvrede van een grote groep ontwikkelingslanden. Die spitst zich toe op het feit dat het multilateraal handelssysteem hen niet de beloofde voordelen heeft opgeleverd en dat hun stem in de WTO genegeerd wordt. Daarnaast is er de soms luidruchtige kritiek van westerse ngo’s, die vinden dat de éénzijdig liberale inspiratie van de WTO een gevaar betekent voor de democratie en een hypotheek legt op duurzame ontwikkeling.
De heisa rond de WTO is een goede gelegenheid om de werking van deze organisatie te onderzoeken; hoe de vrijhandelsregels tot stand komen en worden uitgevoerd. Bijzondere aandacht gaat naar de democratische legitimiteit van het WTO-systeem. Onderstaande analyses zijn uiteraard voor nuance vatbaar. Complexe instellingen als de WTO lenen zich niet gemakkelijk tot zwart-wit bedenkingen. Het korte bestek van dit artikel laat echter ook weinig ruimte voor een gedetailleerde exegese. De bedoeling is om zonder jargon inzicht te verschaffen in het complexe WTO-systeem, de pijnpunten ervan aan te duiden en na te gaan hoe daar aan kan worden verholpen.

Van GATT naar WTO

Voor een goed begrip van het WTO-debat is het essentieel om even terug te grijpen naar de lange ontstaansgeschiedenis van de WTO en zijn voorganger, de GATT. Die laatste was eigenlijk het onverwachte bastaardkind van het Bretton Woodssysteem. Na WO II bestond het plan om een Internationale Handelsorganisatie (International Trade Organisation - ITO) op te richten. Die moest, naast het IMF en de Wereldbank, de derde pijler vormen van de nieuwe internationale economische ordening. Het oprichtingsverdrag van de ITO werd in 1948 ondertekend te Havana, maar het Congres van de Verenigde Staten weigerde het te ratificeren. Dit kwam uiteraard neer op een begrafenis eerste klas. Daarom werd beslist om een deel van het ITO-Charter voorlopig toe te passen onder de benaming “General Agreement on Tariffs and Trade”.1 Naast een vermindering van de douanetarieven legde het de deelnemende landen (toen nog geen 30) de verplichting op zich te onthouden van discriminatie van ingevoerde goederen of van andere belemmeringen op het internationale handelsverkeer.

Strikt genomen is de GATT nooit een internationale organisatie geweest. Toch is het op pragmatische wijze geëvolueerd tot een feitelijke organisatie met eigen structuren en procedures voor de onderhandeling en toepassing van internationale handelsregels. Geschillen werden aanvankelijk vooral opgelost via diplomatiek overleg. Economische machtsverhoudingen speelden hierin een doorslaggevende rol. Naarmate het aantal leden toenam en het toepassingsgebied van de GATT-akkoorden zich uitbreidde, is het “recht” een grotere rol gaan spelen, en werden geschillen vaker aan een arbitragemechanisme toevertrouwd. De juristen verdrongen de diplomaten naar de achtergrond. In de literatuur wordt dit fenomeen omschreven als de overgang van een “diplomacy- of power-oriented approach” naar een “rule-oriented approach”.
De belangrijkste scharnierpunten in deze evolutie waren de onderhandelingsrondes. Tussen 1947 en nu vonden er negen zulke ‘rounds’ plaats. De eersten gingen nagenoeg enkel om de afbouw van douanerechten. Vooral met de ‘Tokyo-round’ (1973-1974) kwam daar een duidelijke kentering in. De nadruk kwam fors te liggen op niet-tarifaire onderhandelingen (o.m. op technische handelsbelemmeringen, openbare aanbestedingen of subsidies). Douanetarieven waren ondertussen immers teruggebracht tot een niveau waarbij ze, globaal gezien, geen significante handelsbelemmering meer uitmaakten.
De grootste kwalitatieve sprong kwam er met de ‘Uruguay-round’. Die leidde, na meer dan 8 jaar moeizame onderhandelingen, in 1994 tot de oprichting van een volwaardige internationale handelsorganisatie: de WTO. En ook deze keer werden de vrijhandelsregels aangepast en spectaculair uitgebreid. Het ‘WTO-recht’ beslaat nu drie grote domeinen: 1) handel in goederen (het oude GATT-akkoord en een aantal specifieke akkoorden), 2) grensoverschrijdend dienstenverkeer (het ‘GATS-akkoord’ - General Agreement on Trade in Services) en 3) intellectuele eigendom (het ‘TRIPs-akkoord’ - Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights). In boekvorm beslaan deze disciplines, bijlagen niet meegerekend, zo’n 550 bladzijden. Alle WTO-leden zijn aan dezelfde regels gebonden, zij het dat ontwikkelingslanden de uitvoering van hun verplichtingen gedurende een bepaalde tijd mogen uitstellen. Daarnaast werd het (onder de GATT reeds bestaande) mechanisme voor het beslechten van geschillen tussen leden substantieel versterkt.
Het democratisch deficit van deze constructie situeert zich in de onderlinge verhouding tussen de WTO-leden en in het spanningsveld tussen WTO-normen en nationale wetgevingen, en de rol die het WTO-gerecht daarbij speelt. Hier wordt in de volgende hoofdstukken nader op ingegaan:
1) de machtsverhouding tussen lidstaten;
2) de exorbitante interpretatiebevoegdheid van het WTO-gerecht;
3) het conflict tussen vrijhandelsnormen en nationale wetgeving in niet-economische materies.

De machtsverhoudingen

De belangrijkste besluitvormingsmomenten zijn de ‘rounds’, waar nieuwe regels worden gemaakt. Tussen de rondes door is de besluitvorming beperkt tot de uitvoering van de verdragen, het beheer van de organisatie of louter technische materies.
In principe geldt bij de WTO de regel van de consensus. Alle lidstaten zijn gelijk en beschikken over één stem.2 Maar dat zegt weinig over de reële machtsverhoudingen: de geschiedenis van de internationale betrekkingen toont immers aan dat formele gelijkheid tussen staten een utopie is. Zelfs in de UNO wordt het egalitair principe gecorrigeerd door harde realpolitik: de Veiligheidsraad is niets anders dan een formalisering van de reële machtsverhoudingen.
Bij de WTO is dat niet anders. Ook hier geldt het bekende Animal Farm-adagium “all members are equal, but some are more equal than others”. De grote kleppers zijn uiteraard de VS en de EG (die inzake handel met één stem spreekt) met in hun kielzog andere geïndustrialiseerde landen als Japan, Canada, Australië, enz. Daarnaast zijn er een aantal opkomende landen zoals India, Brazilië of Argentinië, die er met wat ellebogenwerk soms in slagen op de besluitvorming te wegen.

Tijdens de onderhandelingsrondes leidt dat tot wat men in het jargon ‘Green Rooms’ noemt. Knelpunten worden er in beslotenheid afgehandeld door een beperkte groep landen, en achteraf als een quasi voldongen feit aan de andere leden voorgelegd. De kiem hiervan werd tijdens de ‘Tokyo-round’ gelegd. Ontwikkelingslanden waren er voor het eerst massaal aanwezig, maar het waren de VS, de EG en Japan die de teksten opstelden. Anderen slaagden er in hier en daar hun stempel te drukken, maar dat nam niet weg dat de meeste leden pas tegen het eind van het onderhandelingsproces enige invloed hebben kunnen uitoefenen. Maar dan was het te laat om nog substantiële veranderingen aan te brengen. Tijdens de ‘Uruguay-round’ werd deze techniek verdergezet, zij het met iets meer deelnemers. ‘Green Rooms’ hebben geen enkele officiële status. Ieder land blijft uiteraard vrij om het eindresultaat al dan niet te onderschrijven. Maar het WTO-systeem is in zijn geheel te nemen of te laten. Nagenoeg alle landen ter wereld zijn er lid van, en wie het nog niet is (China, Rusland) staat aan de poort te drummen. In een dergelijke context hoeft diegene die zich uit de WTO terugtrekt niet op veel goodwill van de internationale gemeenschap te rekenen.
Deelnemers rechtvaardigen deze praktijk met het argument van de ‘efficiëntie’. Met 135 landen aan de onderhandelingstafel zitten, is inderdaad geen sinecure, zeker als het om heel technische, complexe en soms politiek gevoelige materies gaat. Knopen doorhakken, wordt een onmogelijke opdracht. Daar is iedereen het over eens, maar tegelijkertijd wil iedereen er in de ‘Green Rooms’ bij zijn. Daarom heeft het systeem in Seattle zijn limiet bereikt. De meeste vertegenwoordigers van ontwikkelingslanden waren dikwijls niet eens op de hoogte dat er een ‘Green Room’ plaatsvond, laat staan van het onderwerp dat er ter sprake kwam. Informatie moesten ze maar in de wandelgangen bijeen weten te sprokkelen. De arrogante manier waarop de VS-staatssecretaris voor buitenlandse handel Charlene Barshefsky de besluitvorming naar haar hand heeft proberen te zetten, was de druppel die de emmer deed overlopen. De ontwikkelingslanden konden deze manipulatie niet langer pikken. Eurocommissaris Lamy, de Europese tegenhanger van Barshefsky, gewaagde zelfs van “middeleeuwse procedures”.

Ondertussen is nagenoeg iedereen het erover eens dat de WTO grondig hervormd moet worden. Met name moeten het onderhandelingsproces en de besluitvorming democratischer en transparanter worden, zonder aan efficiëntie in te boeten. Verschillende landen hebben al voorstellen in die zin aangekondigd. Frankrijk is zelfs van plan om daar tijdens haar EU-voorzitterschap (tweede semester 2000) een prioriteit van te maken. Het wordt afwachten wat daar uit de bus zal komen, want zo te zien wordt het verzoenen van democratie en efficiëntie een hachelijke opdracht. Eer alle 135 WTO-leden daarover eensgezind geraken, zijn we wellicht enkele jaren ouder.
Er werden reeds suggesties geformuleerd om een ‘WTO-veiligheidsraad’ met een beperkt aantal deelnemers te installeren, die eventueel in naam van een bepaalde groep zouden spreken. Maar zouden Argentinië of Vietnam graag Brazilië of Indonesië hun WTO-belangen zien behartigen? Niets is minder zeker. En zelfs al zou een dergelijk systeem soelaas kunnen bieden in het dagelijkse beleid van de WTO; het is hoe dan ook niet werkbaar om nieuwe regels te onderhandelen. Louter cosmetische ingrepen zullen niet volstaan.
De enige oplossing om het aantal partijen rond de tafel te verminderen én tegelijkertijd de representativiteit te waarborgen ligt in alliantievorming, waarbij de leden van de allianties met één stem spreken. Momenteel is alleen de EG daarin geslaagd. In Latijns-Amerika lijkt de Mercosur (Brazilië, Argentinië, Uruguay en Paraguay) goed op weg om een hecht handelsblok te vormen, maar dat heeft zich nog niet in een gezamenlijk WTO-optreden vertaald. Af en toe duiken er wel eens occasionele allianties op, maar die blijven beperkt tot een bepaald thema (bv. de Cairns-groep met onder andere Australië, Nieuw Zeeland, Canada, Argentinië, en Brazilië die de handel in landbouwproducten wil liberaliseren), en gaan nooit over het geheel van de onderhandelingen. Effectieve alliantievorming is daarom alleen denkbaar als het op een politiek-economische realiteit gestoeld is, nl. een zekere vorm van politieke samenwerking en economische integratie. Dit biedt als bijkomend voordeel dat ook de uitvoering van de WTO-verplichtingen, die voor sommige ontwikkelingslanden een moeilijke opdracht is, gezamenlijk kan worden aangepakt.
Dit wordt een werk van lange adem, maar lijkt op lange termijn de enige manier om bij de WTO tot een synthese te komen tussen efficiëntie en democratie. Hier heeft de EU trouwens een belangrijke rol te spelen. Niet alleen door het goede voorbeeld te geven, maar door een actief beleid te voeren om samenwerkingsverbanden tussen ontwikkelingslanden te promoten. Het nieuwe akkoord tussen de EG- en ACP-landen (African-Caribean-Pacific) dat in mei van dit jaar op de Fiji-eilanden zal worden ondertekend, voorziet daar uitdrukkelijk in. Andere oplossingen kunnen het probleem misschien verlichten, maar niet oplossen.
In de marge van Seattle hebben een aantal parlementsleden uit verschillende landen zich in een WTO-parlement verenigd. De secretaris-generaal van de WTO heeft dit initiatief, dat geen enkele officiële status heeft, toegejuicht. Een officieel WTO-parlement, dat inzage zou krijgen in zowel de onderhandelingen als het dagelijks beleid van de organisatie, zou een enorme vooruitgang betekenen op het vlak van de transparantie. Belangrijk is ook dat het de betrokkenheid van de nationale parlementen zou versterken. Zij zijn het die in de eerste plaats hun onderhandelaars moeten controleren en het kader moeten vastleggen waarin zij moeten handelen. En daar wringt het schoentje. Zowel in het federaal als het Europees parlement hebben commissies zich de laatste jaren over WTO-kwesties gebogen. Pas in de laatste weken voor de top van Seattle is hun werk op de voorgrond gekomen. Ondertussen was het veel te laat om nog op de voorbereiding van Seattle te wegen.
Naast een parlementaire structuur moet er eveneens werk gemaakt worden van een permanente dialoog en uitwisseling van informatie met ngo’s en andere vertegenwoordigers van de ‘civil society’. Zij vertalen immers globale belangen die niet altijd adequaat door de WTO-lidstaten verdedigd kunnen worden. Zelfs het WTO-gerecht heeft dat ingezien, toen zij in ‘98 de schriftelijke tussenkomst van het WWF aanvaardde in een procedure inzake een Amerikaanse milieuwetgeving.

De overdreven macht van het WTO-gerecht

Voor geschillen tussen WTO-leden over de uitvoering van de WTO-verdragen is een speciale procedure voorzien. In eerste aanleg gaat het om een occasioneel samengestelde groep van drie experten (‘panel’) tegen wiens uitspraak in tweede aanleg beroep mogelijk is bij een permanent beroepsorgaan (‘Appellate Body’). Die procedure is in heel wat opzichten vergelijkbaar met een gerechtelijke procedure. Daarom gebruik ik hier verder de term ‘WTO-gerecht’, hoewel dat juridisch niet helemaal accuraat is. Sinds januari 1995 heeft het WTO-gerecht meer dan 30 uitspraken gedaan, terwijl er nog minstens 20 zaken hangende zijn. Enkel staten hebben toegang tot deze procedure, maar achter iedere klacht profileren zich natuurlijk privé-ondernemingen die bij hun regering aandringen om hun belangen ‘in den vreemde’ te verdedigen.

Op zich is het bestaan van dit WTO-gerecht een unicum in de internationale betrekkingen. Geen enkele andere internationale organisatie beschikt over een dergelijke procedure. Het Internationaal Hof van Justitie in Den Haag bijvoorbeeld, kan zich enkel over een geschil buigen indien alle betrokken partijen expliciet de bevoegdheid van het Gerechtshof in dat concreet geschil aanvaarden. WTO-leden zijn, wat WTO-aangelegenheden betreft, automatisch aan de rechtsmacht van het WTO-gerecht onderworpen.
De voordelen van dit systeem zijn aanzienlijk. Rechtbanken, of beter een onafhankelijke rechterlijke macht, is een essentieel bestanddeel van een rechtsstaat. En zonder rechtsstaat geen democratie. Het WTO-gerecht versterkt in principe dus het democratische karakter van een op ‘rule of law’ gebaseerde WTO. Dit betekent dat het afdwingen van WTO-rechten vooral afhangt van de juridische gegrondheid van een zaak, en niet langer van de economische macht van de betrokken partijen. Het bewijs dat het recht het nu haalt op brute machtsverhoudingen is dat het kleine Costa Rica er in ‘97 in geslaagd is de VS te laten veroordelen voor beperkingen op de invoer van textielproducten. De VS hebben zich trouwens lang tegen een versterking van de ‘rule of law’ verzet. De oude GATT-structuur gaf hen meer ruimte om zelf te bepalen wie de handelsregels al dan niet naleefde; lees: de belangen van de VS respecteerde. De nieuwe regeling heeft ongetwijfeld een remmend effect gehad op unilaterale neigingen van de VS (zonder ze totaal uit te roeien).
In theorie kan het WTO-gerecht, net als iedere rechtbank, enkel bestaande regels interpreteren en toepassen op het voorgelegde geschil. In een rechtsstaat, waar regels duidelijk zijn en gestoeld op een minimum aan sociale consensus, stelt de vraag naar democratische controle op gerechtelijke uitspraken zich niet. Dit geldt zeker niet voor de WTO, waar de interpretatiebevoegdheid van het WTO-gerecht heel ver gaat. Dit heeft alles te maken met de natuur van de WTO-regels. Die zijn het resultaat van omslachtige onderhandelingen waar een groot aantal deelnemers het eens moet raken over technisch complexe en soms controversiële onderwerpen. Het WTO-gerecht ziet zich daarom niet zelden geconfronteerd met algemene, vage of dubbelzinnige formuleringen, interne tegenspraak of lacunes. Zoiets laat ruimte voor een creatieve invulling. Niet zelden leidt dat tot vrij verrassende uitspraken, die niet noodzakelijk in de lijn liggen van de oorspronkelijke bedoelingen van de onderhandelaars. Dit wordt des te problematischer wanneer het WTO-gerecht zich moet uitspreken over ‘niet-economische handelsbelemmeringen’. Die term slaat op de wetgeving inzake voedselveiligheid, milieu, e.d., die een impact hebben op het handelsverkeer. In dergelijke gevallen moet het gerecht arbitreren tussen niet-commerciële beginselen en de vrijhandelsregels van de WTO. Aangezien het WTO-gerecht aan het enge kader van het WTO-recht gehouden is, is het niet verwonderlijk dat de vrijhandelsregels de overhand halen. Dit heeft tot een aantal zeer controversiële uitspraken geleid, onder meer inzake voedselveiligheid en bescherming van bedreigde diersoorten (zie verder).
Beslissingen van het WTO-gerecht zijn quasi-automatisch bindend. In principe moeten zij bekrachtigd worden door de Algemene Raad van de WTO, waarin alle leden zitting hebben. Maar dit is louter formaliteit: een uitspraak kan er enkel verworpen worden als alle leden, inclusief de winnende lidstaat, tegen stemmen. Dergelijke situatie is ondenkbaar. De verliezende lidstaat is verplicht om de veroordeelde praktijk stop te zetten. Gaat het bijvoorbeeld om een milieuwet die het op de markt brengen van een insectenverdelgend product voor de landbouw verbiedt, en het gerecht vond dat er geen geldige reden is voor dit verbod, dan moet de verkoop opnieuw worden toegelaten. Dit betekent dus dat het WTO-gerecht zelfs het recht heeft om democratisch aangenomen wetten ongedaan te maken.
Wie zich daar niet naar schikt, betaalt (soms letterlijk) een hoge tol: de WTO kan de winnende partij toelating geven om tegenmaatregelen te nemen. Dit was bijvoorbeeld het geval in de hormonenzaak waar de VS het groene licht kreeg voor een verhoging van de invoerrechten op o.m. Schots textiel of Franse roquefortkaas. De schrik om een veroordeling op te lopen kan ook ‘preventief’ werken. Zo heeft de EG zich, uit schrik voor een klacht van de VS, onthouden van een algemeen moratorium op genetisch gemanipuleerde organismen.
Dat de debatten van het WTO-gerecht volledig achter gesloten deuren plaatsvinden (enkel de eindrapporten worden openbaar gemaakt), is niet van aard om de malaise rond het WTO-gerecht weg te werken. In feite is er geen enkele reden voor deze geheimdoenerij, en de vraag is hoe lang dergelijke praktijken nog kunnen worden volgehouden.
Een laatste punt is dat het aanspannen en verdedigen van een zaak voor het WTO-gerecht een grondige juridische knowhow vraagt. De meeste ontwikkelingslanden beschikken gewoonweg niet over de nodige expertise, en beroep doen op externe juridische bijstand is zeer duur. Daarom hebben een aantal landen de oprichting voorgesteld van een onafhankelijke instantie die de minst ontwikkelde landen de expertise en vorming zou verschaffen om zaken voor het WTO-gerecht te kunnen brengen. Dergelijke instelling is inderdaad een essentieel element in het terugwinnen van het vertrouwen van de ontwikkelingslanden, die trouwens ook technische bijstand nodig hebben bij de voorbereiding van onderhandelingen en bij de uitvoering van hun WTO-verplichtingen.3

Conflicten

Niet-economische handelsbelemmeringen komen in de WTO steeds meer onder vuur te liggen. Het gaat om maatregelen en wetgeving over bijvoorbeeld voedselveiligheid, consumentenbescherming, milieubescherming, volksgezondheid, cultuur, veiligheid, openbare orde. Dergelijke regelgeving behoort traditioneel tot het ‘domaine réservé’ van de nationale staten. Wanneer dergelijke wetgeving tot gevolg heeft dat bepaalde producten, bijvoorbeeld omdat zij gevaarlijk zijn voor de volksgezondheid, in een bepaald land niet mogen worden ingevoerd, is de beschuldiging van protectionisme nooit ver af.
De WTO-akkoorden (en in het bijzonder het akkoord inzake sanitaire en fytosanitaire maatregelen - het ‘SPS-akkoord’ - of het akkoord inzake ‘technische handelsbelemmeringen’) erkennen nochtans expliciet dat lidstaten het recht hebben maatregelen ter bescherming van volksgezondheid of milieu te nemen. Daar wordt wèl een voorwaarde aan verbonden: dergelijke maatregelen mogen geen onnodige of overdreven strikte belemmeringen voor het handelsverkeer betekenen. Wanneer een WTO-lid de milieuwetgeving van een ander lid protectionistische motieven toedicht, moet die laatste bewijs leveren van het tegendeel.

Op die manier krijgt de WTO, en in het bijzonder het WTO-gerecht, een inzagerecht op nationale wetgevingen. Dat is op spectaculaire wijze tot uiting gekomen in een aantal spraakmakende beslissingen. Het meest frappante, maar lang niet het enige, voorbeeld hiervan is de ‘hormonenzaak’. Inzet van dit transatlantisch conflict was de EG-rechtlijn die de verkoop van hormonenvlees verbiedt. Dit verbod geldt zowel voor Europees als ingevoerd rundvlees. De VS en Canada, die het gebruik van hormonen in de veeteelt toelaten, beschouwden dit als een tegen hun vleesexport gerichte maatregel. In ‘96 werd de zaak aan het WTO-gerecht voorgelegd. Zowel in eerste aanleg als in beroep werd de hormonenrichtlijn strijdig bevonden met het SPS-akkoord. De belangrijkste reden was dat de EG volgens het beroepsorgaan geen voldoende wetenschappelijke gegevens kon voorleggen, die aantoonden dat de menselijke consumptie van hormonenvlees gezondheidsrisico’s inhoudt. Het SPS-akkoord geeft nochtans weinig houvast in materies waarover wetenschappelijke onzekerheid of controverse is, noch inzake productiemethodes waarover bij consumenten ongerustheid bestaat. En toch heeft het WTO-gerecht niet willen aanvaarden dat wanneer de volksgezondheid op het spel staat verantwoordelijke overheden een voorzichtige aanpak zouden moeten volgen, en dat dit voorzorgsprincipe de bovenhand moet krijgen op vrijhandelsregels. Bovendien hebben de WTO-rechters zich bevoegd geacht om wetenschappelijke onderzoeken te interpreteren en te oordelen over het bestaan van een risico, op dezelfde manier als waarmee zij kan oordelen over de toepassing van een discriminatoir douanetarief.

De EG-wetgeving inzake hormonen was nochtans de praktische weerslag van een fundamentele keuze die de EG gemaakt heeft om een hoog beschermingsniveau van de volksgezondheid te waarborgen. Die keuze staat uitdrukkelijk in het EU-verdrag. Het is met andere woorden een quasi-grondwettelijk beginsel van de EU, dat door een anoniem internationaal orgaan op de helling is gezet.
De implicaties van deze rechtspraak gaan uiteraard verder dan het louter verbod op de verkoop van hormonenvlees. In het algemeen lijkt de jurisprudentie van het WTO-gerecht er op te wijzen dat bij conflicten tussen niet-economische doelstellingen en vrijhandelsregels, de laatsten de bovenhand moeten halen. Andere voorbeelden zijn de ‘garnalen- en schildpaddenzaak’ en de ‘bananenzaak’ (inzake het Europees gunstregime voor ACP-bananen) waar respectievelijk de bescherming van de biodiversiteit en het ‘fair trade-beginsel’ het moesten afleggen tegen de WTO-regels.
Dergelijke precedenten maken de WTO tot een efficiënt wapen voor industriële lobby’s, die milieu- en andere normen liever kwijt dan rijk zijn. Gevaarlijk in die context is de poging van bepaalde belangengroepen om het Hof van Justitie van de EG te doen erkennen dat het WTO-recht niet alleen voorrang moet krijgen op EG-recht, maar ook dat ‘burgers’ (lees: multinationale en andere ondernemingen) zich bij nationale rechtbanken rechtstreeks op het WTO-recht zouden moeten kunnen beroepen. Dit zou hen in staat stellen om nationale of EG-wetgeving rechtstreeks bij lokale rechtbanken aan te vallen.

Herzien van de macht van het WTO-gerecht

De oplossing voor hogervermelde problemen ligt voor de hand: de verhouding tussen vrijhandelsregels en niet-economische beginselen moet worden herzien. Internationale normen inzake milieu, volksgezondheid, consumentenbescherming, e.d., moeten voorrang krijgen op de WTO-normen. Waneer er geen internationale normen bestaan moet de bewegingsvrijheid van de nationale overheden gegarandeerd blijven. WTO-leden moeten het recht kunnen behouden om soeverein te bepalen hoe zij hun consumenten beschermen of hun milieu vrijwaren. Dit kan onder meer verzekerd worden door de expliciete erkenning van het voorzorgsprincipe in de WTO-verdragen, gepaard met gepaste toepassingsmodaliteiten en procedures. Hierdoor zal ook de interpretatievrijheid van het WTO-gerecht aan banden gelegd worden. Verder moet worden vermeden dat controversiële punten door het WTO-gerecht worden beslecht. Dit kan door vage of tegenstrijdige normen te verduidelijken, of door op voorhand te bepalen dat controversiële of politiek delicate kwesties niet aan het WTO-gerecht kunnen worden voorgelegd. Vanuit democratisch oogpunt is het immers niet meer dan normaal dat parlementen, burgers, ngo’s of ondernemingen op voorhand de implicaties van de WTO-verdragen kunnen inschatten.

Natuurlijk is dat allemaal gemakkelijker gezegd dan gedaan. In Seattle heeft de EG een aantal voorstellen geformuleerd die in de hierboven geschetste richting gingen. Het voorstel om het SPS-akkoord te herzien (o.a. erkenning van het voorzorgsprincipe en een grotere nadruk op de rechten en percepties van de consument)kon op niet veel bijval rekenen. In het bijzonder de VS heeft zich tegen deze voorstellen verzet, waardoor de EG in het defensief werd gedrongen. Deze geïsoleerde positie van de EG inzake niet-economische beginselen geeft weinig reden tot optimisme. WTO-onderhandelingen zijn een kwestie van geven en nemen. Indien de EG op bovenvermelde punten resultaten wil bereiken, zal zij vooral tot verregaande concessies bereid moeten zijn in andere domeinen.

Besluit

Seattle heeft de doodsklok geluid over de visie van internationale handelsbetrekkingen waarbij ontwikkelingslanden niets in de pap te brokken hebben en waar onvoorwaardelijke liberalisering de toon zet. Ondertussen is het vertrouwen van de ontwikkelingslanden en de publieke opinie in de WTO zoek. Om dat vertrouwen te herstellen moet het ‘WTO-systeem’ zowel op institutioneel als normatief gebied hervormd worden. Dit wordt een werk van lange adem, maar er is geen alternatief. Zo niet dreigt de huidige crisis de WTO fataal te worden, en zal de organisatie ten onder gaan in de groeiende tegenstellingen tussen lidstaten en een verwerping door de publieke opinie. De WTO is echter nodig en kan een belangrijke rol spelen in het nastreven van een beter gecontroleerde vorm van globalisering. Dit is de stelling van de EG, maar die is in Seattle afgeschoten. Bepaalde landen zouden nochtans moeten inzien dat het niet langer volstaat om, zoals ze in Seattle getoond hebben, alleen de eigen belangen te verdedigen. Om tot een oplossing van de huidige crisis te komen, zullen ook zij een minimum aan visie en strategisch denken aan de dag moeten leggen.

Noten

  1. In feite werd al in 1947 door een aantal deelnemers beslist om de GATT voorlopig toe te passen, in afwachting van de oprichting van de ITO. Voor meer details over de complexe totstandkoming van de GATT zie: John H. Jackson, The World Trading System. Law and Policy of International Economic Relations, MIT Press, Cambridge, 1989, pp. 27-57.
  2. WTO-akkoorden worden van A tot Z onderhandeld door de Europese Commissie. Lidstaten spelen aan de onderhandelingstafel geen rol. Deze onderhandelingen gebeuren wel binnen het strikte kader van een door de Raad van Ministers gegeven mandaat en onder toezicht van de Raad.
  3. Daarover meer in: Constantine Michalopoulos, The developing countries in the WTO, World Economy, Vol 22, n° 1, januari 1999, 117-143; Kim Van der Borght, The advisory center on WTO law: Advancing fairness en equality, Journal of International Economic Law, 1999, 723-728.

Samenleving & Politiek, Jaargang 7, 2000, nr. 2 (februari), pagina 4 tot 11