De staatshervorming van 1993 bracht een grondige hervorming van de Senaat met zich mee en kende hem een meervoudige rol toe. Zijn voornaamste functies zijn deelname aan de politieke besluitvorming, waken over het algemeen evenwicht binnen de federale staat en de vertegenwoordiging van de deelgebieden. De samenstelling van de Senaat is, althans ten dele, een afspiegeling van dit takenpakket. 40 senatoren worden rechtstreeks verkozen, 21 senatoren vertegenwoordigen hun gemeenschapsraad en 10 senatoren worden gecoöpteerd. De senatoren van rechtswege vormen de vierde categorie senatoren.

De Senaat moest tijdens de legislatuur 1995-1999 zijn plaats zoeken in het gewijzigde politieke landschap. Na deze inloopperiode blijkt dat de verwachtingen die gekoesterd werden van de nieuwe Belgische Senaat niet ingelost werden. Alles draait nog een beetje vierkant. Er zijn ongetwijfeld een aantal constructiefouten gemaakt, maar de senatoren moeten ook de hand in eigen boezem steken. Niet alle senatoren waren even actief. De cumulatie van het grootste aantal mandaten in de Senaat gebeurde door een beperkt aantal senatoren. Er waren zelfs drie senatoren, waarvan één rechtstreeks verkozen senator, die geen lid waren van een commissie. Nochtans bepaalt het Senaatsreglement dat iedere senator die tot een fractie behoort die in de vaste commissies vertegenwoordigd is, deel uitmaakt van één commissie als lid en van een andere commissie als plaatsvervanger. Bovendien was de belangstelling van de senatoren voor commissie- en plenaire vergaderingen doorgaans gering. De cumul met een ander mandaat en/of beroepsbezigheid van het merendeel van de senatoren was hier niet vreemd aan. En een stemming is alleen dan geldig wanneer de meerderheid van de leden aanwezig is. Voor commissievergaderingen betekent dit 8 op de 15 leden. Tijdens de legislatuur 1995-1999 werd dit quorum vaak niet bereikt en moesten senatoren uit andere commissies gehaald worden om een stemming mogelijk te maken. Indien men de notulen van de commissievergaderingen van de zitting 1998-1999 erop naslaagt, merkt men dat er 343 maal gestemd werd over een verslag, wetsontwerp of -voorstel. In 174 gevallen of 50,7% waren maar 8 senatoren aanwezig. Bij 24,2% van de stemmingen waren 9 senatoren aanwezig, bij 14% 10 senatoren, bij 4,4% 11 senatoren, bij 4,1% 12 senatoren, bij 1,7% 13 senatoren en bij 0,9% 14 senatoren. Alhoewel een commissie officieel 15 leden telt, was er gedurende de zitting 1998-1999 geen enkele commissievergadering voltallig. Op te merken valt dat senatoren wel aanwezig zijn als het agendapunt rechtstreeks op hen van toepassing is of wanneer ze door hun fractie min of meer verplicht worden om aan de vergadering deel te nemen. Zo stemden de 14 aanwezigen tegen een wijziging van de wet op de tabaksreclame maar bij de stemming over het volgende agendapunt waren maar 8 senatoren meer aanwezig. Ook de vergaderingen over de vreemdelingenwet en over het wetsvoorstel tot afschaffing van de lijststem konden op veel belangstelling rekenen.

Bevoegdheden

In een federale staat is het bestaan van een Tweede Kamer essentieel voor het functioneren van de democratie. Om zijn rol optimaal te kunnen vervullen moet de Senaat over een zeker aantal bevoegdheden beschikken. Hij moet evenwaardig zijn aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers met betrekking tot de herziening van de grondwet, de basiswetgeving (met uitzondering van de begroting) en de materies die een invloed kunnen uitoefenen op de relatie tussen de federale staat en de deelstaten.
De Belgische Senaat staat op voet van gelijkheid met de Kamer van Volksvertegenwoordigers voor de fundamentele wetgeving, d.w.z. de herziening van de grondwet, de wetten die met een bijzondere meerderheid aangenomen moeten worden, de wetten betreffende de basisstructuur van de Belgische staat, de wetten die de samenwerkingsakkoorden tussen de federale staat, de gemeenschappen en de gewesten goedkeuren, de wetten over de instemming met internationale verdragen, de wetten op de organisatie van de hoven en de rechtbanken, de wetten op de Raad van State.

Voor de gewone wetgeving heeft de Senaat een opschortend veto. De Kamer van Volksvertegenwoordigers is bevoegd, maar de Senaat kan binnen bepaalde termijnen de door de Kamer aangenomen teksten evoceren en eventueel amenderen. Maar de Kamer heeft altijd het laatste woord. Zij kan de voorgestelde wijzigingen aannemen, ze verwerpen of nieuwe voorstellen doen. De evocatie van een wetsontwerp kan gebruikt worden als een vertragingsmaneuver en wordt door de Kamer van Volksvertegenwoordigers ook zo beschouwd. Tijdens de legislatuur 1995-1999 werden immers twee op de drie geëvoceerde ontwerpen door de Senaat ongewijzigd aangenomen.
Het feit dat van het evocatierecht een lachertje gemaakt wordt, dat de Senaat vaak in een figurantenrol geduwd wordt, doet ongetwijfeld vragen rijzen over het nut van het evocatierecht. Daarenboven komt nog de vaststelling dat de Senaat geneigd is het oude stramien te volgen en zich gedraagt als een doublure van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Nochtans ligt het politieke zwaartepunt in de Kamer en speelt, in principe, in de Senaat het spel van meerderheid tegen oppositie niet langer.

Reflectiekamer op lange termijn

De Senaat kreeg de functie van reflectiekamer toegewezen. Deze functie kan de Senaat op verschillende manieren invullen. Tijdens de legislatuur 1995-1999 hield de Senaat debatten over pers en justitie, euthanasie, werkloosheid en sociale uitsluiting, maar deze debatten hebben geen aanleiding gegeven tot concrete wetten. Op gezette tijden herinnerde de Senaat de politieke wereld aan zijn rol. Zo bracht de voorzitter twee dagen na de kettingbotsing op de E17 in Deinze hulde aan de slachtoffers en voegde er in één adem aan toe dat “de Senaat als reflectiekamer het best geplaatst is om de problematiek van de groeiende verkeersdensiteit en mobiliteit te onderzoeken”. Maar er gebeurde niets. Over euthanasie kon wel gepraat worden, stelde de CVP vooraf. Maar conclusies trekken en in een wet gieten, was te veel gevraagd. De Senaat lag ook in concurrentie met de Kamer. Hoewel de senatoren terecht denken dat alle thema’s van langere adem in de Senaat thuis horen, nam de Kamer verschillende keren sneller het initiatief. Voor het drugsbeleid, de sekten, ABOS - nochtans uitgelezen onderwerpen voor de Senaat - werden Kamercommissies opgericht. De Senaat zou de thema’s die een lange termijnaanpak vragen en de onderwerpen die een invloed kunnen hebben op de structuur van de federale staat, zelf moeten behandelen en uitwerken met het oog op wetgevende initiatieven.

Het initiatiefrecht zoals het nu toegepast wordt in de Senaat, heeft weinig zin. De Kamer van Volksvertegenwoordigers beslist immers over de opportuniteit van een wetsvoorstel ingediend door een senator, vermits dit voorstel slechts wet kan worden nadat het ook door de Kamer van Volksvertegenwoordigers goedgekeurd is. Op het niet-naleven door de Kamer van de voorgeschreven termijnen zijn geen sancties voorzien. De Kamer kan dus niet verplicht worden een beslissing te nemen en kan alles op de lange baan schuiven.
Het indienen door de senatoren van een groot aantal wetsvoorstellen is een overblijfsel uit het verleden. Het feit dat, in vergelijking met andere legislaturen, tijdens de legislatuur 1995-1999 meer wetsvoorstellen werden ingediend en goedgekeurd, wijst erop dat de Senaat zich wil affirmeren als wetgevend initiatieforgaan. Het initiatiefrecht van de Senaat zou echter beperkt moeten worden tot het nemen van initiatieven die betrekking hebben op fundamentele thema’s en die een lange termijnaanpak vragen.
De politieke controle behoort aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Men kan dan ook het nut van de mondelinge vragen, de vragen om uitleg en het onderzoeksrecht, zoals ze thans bestaan, in twijfel trekken. De Senaat beschikt immers niet meer over de bevoegdheid om het regeringsbeleid te sanctioneren. Bovendien kunnen senatoren wel mondelinge vragen en vragen om uitleg stellen maar de federale ministers zijn niet verplicht om een antwoord te verstrekken.

Op vragen van de onderzoekscommissies moeten de ministers wel antwoorden, maar ook deze commissies kunnen de regering niet sanctioneren. Ongetwijfeld zijn onderzoekscommissies een interessant instrument om fundamentele problemen die een lange termijnaanpak vragen, te onderzoeken. Maar de meeste onderzoekscommissies hadden, tot nu toe, de neiging naar schuldigen te zoeken in plaats van het beleid te evalueren. Daarmee komen zij in het vaarwater van de rechterlijke instanties.

Niet representatief voor deelgebieden

De Tweede Kamer is in principe de kamer die de belangen van de lidstaten vertegenwoordigt. Een essentieel kenmerk van een federale staat is dat de deelgebieden, naast hun autonomie, ook deelnemen aan de federale besluitvorming. België heeft drie gemeenschappen en drie gewesten. Enkel de gemeenschappen hebben vertegenwoordigers in de Senaat. Desondanks wordt het gewestelijk feit niet verwaarloosd. Tenminste één Nederlandstalige senator en zes Franstalige senatoren moeten in Brussel wonen. Ook moet elke provincie in de Senaat vertegenwoordigd zijn. In de legislatuur 1995-1999 was er geen senator uit de provincie Waals-Brabant. In de nieuw verkozen Senaat (na de verkiezingen van 13 juni 1999) blijkt geen enkele Nederlandstalige senator in Brussel te wonen, alhoewel deze verplichting in de Grondwet opgenomen is. We kunnen ons dan ook terecht vragen stellen over de wettigheid van de beslissingen die door een niet grondwettelijk of wettelijk samengestelde Senaat genomen worden.

De participatie van de deelstaten aan de federale besluitvorming is een wezenlijk kenmerk van een federale staat en waarborgt dat de federale wetgeving, die verband houdt met de belangen van de deelstaten, en de grondwet, die de bevoegdheidsverdeling bevat, niet gewijzigd kunnen worden tegen de wil van één van de partijen.
De Belgische Senaat bestaat uit 40 rechtstreeks verkozen senatoren, 10 gecoöpteerde senatoren en 21 gemeenschapssenatoren. De Senaat is dus slechts in beperkte mate een kamer van de deelstaten. Er zijn 21 gemeenschapssenatoren op 71 leden, dit is minder dan een derde. De gemeenschapssenatoren zijn dus onvoldoende in aantal om, zelfs gezamenlijk, een herziening van de grondwet of een wijziging van de bijzondere wetten die hun bevoegdheden bepalen, te verhinderen. Nochtans moet in federale staten de participatie van de deelstaten een waarborg bieden voor de eenzijdige wijziging van de institutionele wetgeving. Eigenaardig is dat de participatie van de deelgebieden erop achteruit is gegaan. Tevoren kon via het dubbelmandaat nog de fictie van de onrechtstreekse betrokkenheid van de gemeenschappen en gewesten bij de federale besluitvorming overeind gehouden worden.

Men kan ook niet zeggen dat de gemeenschapssenatoren representatief zijn voor hun Raad. Bij de ontbinding van de Senaat vervalt hun mandaat, terwijl het bij de ontbinding van de gemeenschapsraad gewoon doorloopt (tenzij de gemeenschapssenator niet herkozen wordt in de Raad). Bovendien is de aanduiding van de gemeenschapssenatoren afhankelijk van het resultaat dat de politieke partijen behaalden bij de senaatsverkiezingen. De legislatuur van de gemeenschaps- en gewestraden duurt vijf jaar, die van de Senaat, in principe, vier jaar. Het is dus perfect mogelijk dat de Raden een andere politieke samenstelling vertonen dan de Senaat. Toch zal deze samenstelling zich nooit vertalen in de aanduiding van de gemeenschapssenatoren.
Een van de doelstellingen van de hervorming van de Senaat was het betrekken van de deelgebieden bij de institutionele besluitvorming op federaal niveau en het creëren van een ontmoetingsplaats tussen de deelgebieden, naar het model van de Senaat in andere federale staten. Als men ervan uitgaat dat de Senaat een emanatie moet zijn van de deelstaten dan zou het logischer zijn dat de politieke samenstelling van de Raden de basis vormt voor de aanduiding van de gemeenschapssenatoren. In een dergelijk systeem zouden de Raadsverkiezingen belangrijke politieke gevolgen kunnen hebben op federaal vlak, net zoals het geval is in Duitsland. Een van de Bundestag afwijkende samenstelling van de Bundesrat zorgt ervoor dat de Bundesrat een actief tegengewicht voor de Bundestag en voor de bondsregering vormt.

De aanduiding door een gemeenschapsraad impliceert niet dat de gemeenschapssenatoren een imperatief mandaat hebben om de standpunten van hun Raad in de Senaat te verdedigen. Nochtans is dit imperatief mandaat essentieel voor een goede werking van een deelstatenkamer. In de Bundesrat hebben de mandaatdragers een imperatief mandaat en verdedigen daardoor de opvattingen van de regering van hun Land. Omwille van dit imperatief mandaat worden de commissiezittingen en de plenaire vergaderingen van de Bundesrat in de Länder voorbereid. Men kan dus zeggen dat de Bundesrat een echte kamer van de deelstaten is. De Bundesrat vormt het orgaan waar de mandaatdragers met elkaar overleg plegen om tot een optimaal beleid te komen dat uitvoerbaar is in alle Länder. Wil men van de Belgische Senaat een echte deelstatenkamer maken, dan is het invoeren van een imperatief mandaat ongetwijfeld aangewezen.
In de praktijk blijkt dat de Belgische gemeenschapssenatoren zich vaak als federale mandatarissen gedragen en geen voeling meer hebben met hun gemeenschapsraad. Het feit dat het mandaat verbonden is aan de senaatsverkiezingen en dat enkel die politieke partijen die in de Senaat vertegenwoordigd zijn gemeenschapssenatoren kunnen aanduiden, draagt hiertoe bij. Bovendien verplicht de partijdiscipline hen de federale visie te volgen.

Geen fundamentele debatten, geen evenwichtige vertegenwoordiging

De partijdiscipline verhindert ook dat er in de Senaat fundamentele debatten kunnen gevoerd worden. België wordt gekenmerkt door een aantal breuklijnen die zich vertalen via de politieke partijen. Toch zou het mogelijk moeten zijn om in de Senaat debatten te voeren over de partijgrenzen heen. De politieke controle wordt immers in de Kamer van Volksvertegenwoordigers uitgeoefend zodat de regering in de Senaat over geen meerderheid hoeft te beschikken.
Om zijn taak als vertegenwoordiger van de deelstaten goed te kunnen uitvoeren, moet de Senaat paritair samengesteld zijn of moet er tenminste een oververtegenwoordiging zijn van de minstbevolkte deelgebieden. De Belgische Senaat is helemaal niet paritair samengesteld, er zetelen immers 1 Duitstalige senator, 29 Franstalige en 41 Nederlandstalige senatoren. Deze samenstelling weerspiegelt de verhouding van de Belgische bevolking. Nochtans wordt in een federale staat principieel slechts één wetgevende kamer, meestal is dit de Kamer van Volksvertegenwoordigers, proportioneel samengesteld en wordt de andere kamer samengesteld op basis van de deelstaten. Ook in België zou de Senaat niet enkel volgens een criterium waarbij alleen de bevolking telt, moeten worden samengesteld. Er zou rekening gehouden moeten worden met de verschillende deelgebieden. Daarom zou de vertegenwoordiging van de Duitstaligen ook versterkt moeten worden. Eén senator op 71 betekent niets en is in feite slechts een “schijnvertegenwoordiging”. Men moet ook rekening houden met de bijzonderheid van het Duitstalige gebied. Dit gebied vormt qua geschiedenis, cultuur en taal een zelfstandige eenheid die zich onderscheidt van de twee andere gemeenschappen.

Als overlegkamer mislukt

Samenwerking en conflict zijn twee keerzijden van dezelfde federale medaille. Er zijn soms complexe overlegstructuren nodig om de bevoegdheidsverdeling tussen federatie en deelgebieden of tussen deelgebieden onderling te kunnen handhaven. Overleg kan plaatsvinden in de Tweede Kamer, waar de vertegenwoordigers van de deelstaten van gedachten kunnen wisselen over de problemen die hen aangaan. De jongste staatshervorming voorzag ook dat de Belgische Senaat het orgaan zou worden voor de dialoog van gemeenschap tot gemeenschap, het orgaan waar de gemeenschappen elkaar ontmoeten en overleg kunnen plegen. Maar men kan niet zeggen dat de Belgische Senaat in deze rol geslaagd is. Dit is ten dele omdat de Senaat niet echt een deelstatenkamer is, maar het is ook een gevolg van de manier waarop België zich omvormde tot federale staat.
Als gevolg van de centrifugaliteit die het Belgisch federalisme kenmerkt, werden de bevoegdheden van de federale staat, gemeenschappen en gewesten heel strikt gescheiden. Er zijn weinig gedeelde en concurrerende bevoegdheden met als gevolg dat er weinig nood is voor overleg. Voor een optimale werking van een federale staat is het nochtans aangewezen dat het element ‘binding’ belangrijker is dan het element ‘autonomie’. Dit houdt in dat er naast verscheidenheid ook een samenhorigheidsgevoel tussen de deelentiteiten moet bestaan. En juist dat samenhorigheidsgevoel bestaat niet, of bijna niet, in België. De gemeenschappen en gewesten streven ernaar om de hen toegewezen bevoegdheden nog uit te breiden, de federale overheid houdt halsstarrig vast aan de bevoegdheden die zij nog overhoudt.

Alhoewel België drie gemeenschappen en drie gewesten heeft, is België in essentie een tweeledig land. Het is dan ook naïef om wat dan ook te verwachten van samenwerking en overleg vermits met twee partijen het voordeel van de ene altijd een nadeel voor de andere betekent. En het is juist de tegenstelling tussen de Vlamingen en Walen en hun verschillende perceptie met betrekking tot taal, cultuur, economie, ... die België in de federale richting duwden.
Het is evident dat in een tweeledige federale staat, die bovendien gekenmerkt wordt door de afwezigheid van federale politieke partijen, het moeilijker is om een evenwicht te vinden tussen de eisen van de deelstaten en van de federale overheid. De institutionele wetten hebben de bevoegdheden verdeeld tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten op een exclusieve en bijna waterdichte manier. De beleidsniveaus zijn autonoom en gelijkwaardig en kunnen binnen hun bevoegdheid een eigen beleid ontwikkelen. Bovendien zijn decreten en ordonnanties in beginsel niet ondergeschikt aan de federale wetgevende normen. Dit brengt met zich mee dat elke overheid in principe haar eigen beleid kan uitstippelen zonder zich veel van de andere overheden aan te trekken. Maar ondanks de duidelijk gescheiden bevoegdheden ontstaan er in België ook belangen- en bevoegdheidsconflicten. Bevoegdheidsconflicten worden beslecht door het Arbitragehof. Belangenconflicten worden opgelost via politieke kanalen. Indien een belangenconflict ingeroepen wordt, wordt het aanhangig gemaakt bij het Overlegcomité, dat binnen de 60 dagen een advies verstrekt. Maar de tweevoudige paritaire samenstelling en de consensus die in het comité vereist is, belemmeren vaak de oplossing van belangenconflicten. Indien het Overlegcomité geen consensus bereikt, wordt het conflict overgemaakt aan de Senaat. Tijdens de legislatuur 1995-1999 behandelde de Senaat vier belangenconflicten. Twee belangenconflicten bleken bevoegdheidsconflicten te zijn, één belangenconflict werd te vroeg ingeroepen en voor één belangenconflict werd een advies gegeven dat in feite geen advies was.
De procedure ter voorkoming en regeling van belangenconflicten wordt vaak oneigenlijk gebruikt. De grens tussen bevoegdheids- en belangenconflicten is immers niet altijd even duidelijk. Ook wordt soms een belangenconflict ingeroepen omdat een assemblee niet de mogelijkheid heeft om, bij vermoeden van bevoegdheidsoverschrijding, aan de Raad van State advies te vragen over een voorstel dat in een andere assemblee aanhangig is.
Wij kunnen ons vragen stellen bij de rol van het Overlegcomité. Men schakelt de uitvoerende macht in om een consensus te vinden bij een conflict tussen assemblees. Pas wanneer het Overlegcomité geen consensus bereikt, wordt de wetgevende macht, in casu de Senaat, ingeschakeld. Zou het niet aangewezen zijn om belangenconflicten tussen assemblees te laten regelen door de wetgevende macht en de rol van het Overlegcomité te beperken tot het regelen van conflicten tussen de verschillende regeringen?

Zoeken en tasten

Minder dan de andere assemblees is de Senaat erin geslaagd zijn nieuwe plaats te vinden in het nieuwe institutionele landschap. De neiging is groot om nog alles te doen wat de hoge vergadering vroeger deed. Dat er in een federale staat geen toekomst weggelegd kan zijn voor een Senaat die qua samenstelling en bevoegdheden een loutere doublure is van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, spreekt voor zich. De gedifferentieerde samenstelling van de beide kamers moet het logische gevolg zijn van hun verschillende reden van bestaan, van hun specifieke functie, van hun eigen democratische legitimiteit. De Senaat zou het orgaan moeten zijn via dewelke de deelstaten uitdrukking geven aan hun uiteenlopende verzuchtingen. De deelstaten hebben er immers belang bij dat zij zelf de omvang van hun autonomie mee kunnen bepalen en in elk geval kunnen vermijden dat de autonomie waarover ze reeds beschikken wordt teruggeschroefd. De Senaat zou ook het politieke forum moeten zijn voor communautaire spanningsvelden of onderwerpen waarvoor de verantwoordelijkheid verdeeld is tussen de federale en de regionale overheid.
Het overleg tussen de deelstaatparlementen moet worden geïntensifieerd. Nu is het zo dat de deelstaten enkel met elkaar praten als het conflict al een feit is. Het overleg zou er integendeel op gericht moeten zijn om de conflicten te vermijden. Bij de staatshervorming van 1993 werd vooropgesteld dat de Senaat de ontmoetingsplaats, het overlegorgaan tussen federale staat en gemeenschappen moest worden. Maar de Senaat die men toen creëerde en die een compromis was tussen een deelstatenkamer met beperkte bevoegdheden en een kamer met dezelfde bevoegdheden als de Kamer van Volksvertegenwoordigers, functioneert niet. Een hervorming dringt zich dus op. Indien men van de Senaat een echte deelstatenkamer wil maken, dan kan men niet anders dan de Senaat, naar het model van de Duitse Bundesrat, samen te stellen uit vertegenwoordigers van de gemeenschappen die een imperatief mandaat krijgen van het orgaan dat hen afvaardigt. De bevoegdheden van de Senaat moeten dan beperkt worden tot de Grondwet, de bijzondere wetten, de aanwijzing van de leden van het Arbitragehof en van de Raad van State en de goedkeuring van de internationale verdragen over aangelegenheden waarvoor er een gemengde bevoegdheid is. Het Belgische probleem ligt echter in het naast elkaar bestaan van twee grote gemeenschappen en gewesten. Een tweeledig federalisme kan de besluitvorming in een federale staat verlammen omdat elk van de twee deelentiteiten de andere kan neutraliseren.
Maar zoveel is zeker: indien de senatoren zich niet losmaken van de traditie van het klassieke tweekamerstelsel, indien zij er niet in slagen voldoende zelfdiscipline op te brengen en de nieuwe spelregels met loyauteit toe te passen, zal de nieuwe wetgevende procedure nooit behoorlijk functioneren. En dan kan men even goed de Senaat afschaffen. Een doublure van de Kamer van Volksvertegenwoordigers is in een federale staat niet nodig.

Samenleving & Politiek, Jaargang 7, 2000, nr. 2 (februari), pagina 12 tot 18

• rechtspraak
• democratie
• senaat