Waarop wil NPC een antwoord zijn? Op de opkomst van extreemrechts? Op de kloof tussen de burger en de politiek? Op een falend gerecht of meer algemeen, een falend staatsbestel? Of had u nog andere vragen in petto? Meer inspraak voor de burger, een efficiënter en open beleid, misschien? Al deze vragen kan men herleiden tot twee grote verwachtingen: enerzijds de vraag naar meer efficiëntie en kwaliteit in het beleid en anderzijds een verzuchting naar meer inspraak en openheid. Over het antwoord hierop onder de huidige vorm van NPC, kunnen we duidelijk zijn: het is niet nieuw, het is zeker politiek en aan de politieke cultuur verandert het weinig.
In januari 2000 werd een commissie politieke vernieuwing in het leven geroepen waar senatoren en kamerleden een jaar kunnen nadenken over voorstellen om vernieuwing te bewerkstelligen. Ondertussen zat ook de regering niet stil. In het regeerakkoord werden immers al enkele concrete maatregelen naar voor geschoven. De eerste die nu op tafel liggen zijn de halvering van het gewicht van de lijststem en het afschaffen van de opvolgers op de kieslijsten. De hoofdbekommernis is de kiezer meer inspraak geven in het aanduiden van de raadsleden. In die lijn liggen ook voorstellen ter discussie betreffende het rechtstreeks verkiezen van de burgemeesters of de ministers.

Opvallend is het gebrek aan debat over deze nieuwe wetsontwerpen in de media. Het is weliswaar een technische kwestie, maar met achterliggende motieven. Er wordt vertrokken van de basisgedachte dat de politieke partijen een te grote rol spelen bij het bepalen van de raadsleden. Zowel de halvering van de lijststem als het afschaffen van de opvolgers op de lijst moeten in dit teken worden bekeken. Dit roept toch enkele vragen op. Waarom is het verwerpelijk dat partijen een invloed hebben op de lijstvorming en de keuze van kandidaten? Als die invloed toch te groot is, zijn de huidige voorstellen dan de juiste maatregelen?

Hebben partijen te veel invloed?

Heel het politieke stelsel is opgebouwd rond partijen. Ze maken een programma, ze doen mee aan verkiezingen en trachten een beleidspositie te verwerven. Dat zijn de drie hoofddoelen van een partij. Na verkiezingen gebeurt de zetelverdeling op basis van partijen, de coalitievorming gebeurt door partijen, het beleid van regeringen wordt met meerderheidspartijen uitgewerkt. De partij bepaalt wie kandidaat is op een lijst en schikt ze ook in volgorde. Wie deze machtspositie betreurt, moet op zoek naar andere systemen. In dat licht heeft de recente beslissing om het gewicht van de lijststem te halveren dan ook veel weg van gepruts in de marge. Het voorstel wordt nog pietluttiger als men weet dat het slechts voor Kamer en Senaat zal gelden, en (nog) niet voor de andere verkiezingen.

Hoe moet deze boodschap van de regeringspartijen worden begrepen? Moeten we daaruit besluiten dat ze impliciet toegeven dat hun invloed op het aanduiden van kandidaten te groot is? Er blijft een wrang gevoel van dubbelzinnigheid achter. De vraag naar meer kwaliteit en efficiëntie enerzijds, en de roep naar meer inspraak van de burger anderzijds kunnen bij dit thema van lijstsamenstelling al duidelijk in botsing komen. Wie wordt er immers als kandidaat naar voor geschoven? Elke partij zit gekneld tussen twee opties: ofwel zoekt men populaire kandidaten, stemmentrekkers, ofwel kiest men voor vakmensen, bekwame kandidaten die inhoud aan de politiek kunnen toevoegen. Er zijn politici die de twee eigenschappen verenigen, maar ze zijn niet dik gezaaid. Door de nadruk te leggen op het winnen van verkiezingen, dreigen het programma en het beleid naar de achtergrond te worden verbannen. Het volledige gewicht bij de kiezer leggen voor het aanduiden van de kandidaten, verhoogt de personencultus. Het is de vraag of partijen er goed aan doen dit spel mee te spelen. Er is geen reden om te denken dat dit de legitimiteit van de politiek zou verhogen. Wat is er fout aan om duidelijk te maken dat de kiezer in de eerste plaats partijen aanduidt om het beleid te voeren? De kiezer verlangt terecht dat het beleid zo goed mogelijk wordt gevoerd. Dan is het aan de kiezer om ook te aanvaarden dat de partijen hun invloed willen laten gelden op de personeelskeuze. Indien partijen toch overtuigd zijn dat het de kiezer toekomt om eigenhandig de kandidaten te bepalen, dan zou een volledige afschaffing van de lijststem een duidelijkere boodschap zijn. De halvering en de beperking tot kamer en senaat brengt ons nog verder van een eenduidig systeem, waar de kiezer wellicht meer aan heeft dan aan een zoveelste experiment.

De kiezer krijgt meer invloed

Het zal vele kiezers ontsnappen, maar er bestaan nu reeds twee systemen om de verkozenen op een lijst aan te duiden. Bij gemeenteraadsverkiezingen is het aantal stemmen dat kan verdeeld worden door de verwerking van de lijststemmen heel groot, maar heeft de kandidaat veel stemmen nodig om het hoge verkiesbaarheidscijfer te halen. In de praktijk is de ‘pot’ heel vlug op, en worden verder diegenen verkozen met de meeste voorkeurstemmen. Bij de andere verkiezingen, zoals voor Kamer en Senaat, ligt het verkiesbaarheidscijfer voor de kandidaten veel lager, zodat heel wat kandidaten uitsluitend op basis van hun voorkeurstemmen een zetel kunnen bemachtigen. De pot is kleiner, maar geraakt in de regel minder vlug leeg. In de feiten heeft dit als gevolg dat minder kandidaten buiten de volgorde worden verkozen dan bij gemeenteraadsverkiezingen. Het zou al een hele verbetering zijn als deze twee berekeningswijzen op elkaar zouden worden afgestemd. Volledigheidshalve moet ook gezegd worden dat het aantal te verdelen zetels een invloed heeft op dit systeem, wat alles heeft te maken met de grootte van de kiesomschrijvingen. Maar dat zou ons te ver leiden. We keren terug naar de invloed van de kiezer op de keuze van de kandidaten.

Elke kiezer is gelijk voor de wet. Dat zou men verwachten. Door het invoeren van de meervoudige voorkeurstem in 1995 is daar echter verandering in gekomen. Vroeger mocht een kiezer slechts één stem voor een effectieve kandidaat uitbrengen; de berekeningen voor de invloed van de lijststem zijn op die basis uitgewerkt. Sinds 1995 kan een kiezer meerdere stemmen uitbrengen op kandidaten van één lijst. Men heeft echter nagelaten de lijststem te ‘herberekenen’. Het gevolg is dat een kiezer die meerdere voorkeurstemmen uitbrengt, meer invloed uitoefent op de keuze van de vertegenwoordigers dan een kiezer die zich beperkt tot één of twee stemmen. Dat heeft zo zijn gevolgen. Het is perfect mogelijk voor een groep, die numeriek in de meerderheid is, om al haar kandidaten van een lijst te verkiezen. Het enige wat ze hoeft te doen is ze allemaal stelselmatig een voorkeurstem geven. Geen enkele andere kandidaat kan dan een hogere score halen.

Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Nemen we een fusiegemeente met twee deelgemeenten, een grote met 1000 kiezers en een kleinere met 500 kiezers. Stel dat een partij ervoor gezorgd heeft dat de lijst met 15 kandidaten evenwichtig is verdeeld, door 10 personen van de grote en 5 van de kleine deelgemeente op de lijst te zetten. Als elke kiezer van de grote deelgemeente de groep van 10 een voorkeurstem geeft, kan geen enkele kandidaat van de kleine deelgemeente ooit meer halen. Indien er slechts één stem per kiezer mogelijk is, blijft het voor de kleine groep steeds mogelijk om enkele kandidaten een verkiesbare score te bezorgen. Een oplossing zou erin bestaan om de voorkeurstem een gewicht te geven in verhouding tot het aantal uitgebrachte stemmen. Wie twee voorkeurstemmen geeft, geeft in feite slechts een halve, bij drie slechts een derde van een stem en zo verder. Bij het elektronisch stemmen is dit eenvoudig te verwezenlijken, maar het is een onmogelijke zaak als de telling handmatig moet gebeuren.
De invoering van de meervoudige voorkeurstem heeft in de praktijk ook de invloed van de lijststem behoorlijk gereduceerd. Door het behouden van de oude berekeningswijze komt een lijststem neer op het uitbrengen van één voorkeurstem voor de eerste (nog) niet verkozen kandidaat. De ongelijkheid tussen kiezers blijft ook hier gelden.
Opvallend is dat kiezers niet echt van deze nieuwe mogelijkheid gebruik maken. Tabel 1 geeft het gebruik per kieskring weer voor de laatste verkiezingen voor de Vlaamse Raad. Het gemiddeld aantal voorkeurstemmen op een stembiljet ligt 1,76. Opvallend is dat er meer overeenkomsten zijn binnen de eigen kieskring dan binnen de partij. Daarbij komt nog dat veel kiezers een lijststem geven. Voor de Vlaamse Raad geven 2 kiezers op 5 of 40,3% een lijststem.

Tabel 1: Het gemiddeld aantal voorkeurstemmen uitgebracht per lijst voor de Vlaamse Raad 1999 (eigen berekeningen)

Tabel 2 geeft aan dat het gebruik van de lijststem zeker niet heeft afgedaan. Het idee om de lijststem af te schaffen, brengt dan ook een grote groep mensen in de problemen, met name die kiezers die duidelijk maken dat hun partij een zetel verdient, maar die de keuze van de kandidaat aan anderen overlaten. Die anderen zijn dan de partij of de andere kiezers. Het gebruik van de lijststem is sterk afhankelijk van het soort verkiezingen en in tegenstelling tot het aantal voorkeurstemmen per lijst, is hier wel een duidelijk verband met de partij. De kiezers van traditionele partijen brengen minder lijststemmen uit, voor de kiezers van Agalev, Vlaams Blok en VU-ID is de lijststem nog erg belangrijk.¹

Tabel 2: Het gebruik van de voorkeurstem per partij (in %), Vlaamse Raad 1999 (eigen berekeningen)

Technieken met een boodschap

Debatten over voorkeurstem en lijststem zijn behoorlijk technisch en weten dan ook weinigen te bekoren. Niettemin gaat het vaak over kwesties die politiek niet zonder gevolgen zijn. Zo is er een voorstel om het systeem van een aparte lijst voor opvolgers af te schaffen. Dat is een gelijkschakeling met de gemeenteraad, waar deze techniek niet bestaat. Eenvormigheid dus, en dat valt toe te juichen. Op zich was het ook een eigenaardige methode van werken. Welke kiezer kwam nu op het idee om aan te geven: dit vind ik een goede opvolger? In de praktijk werd dan ook weinig alleen op opvolgers gestemd. Voor de partijen zelf was het dan weer een goede techniek om relatief onbekende mensen in de raden binnen te loodsen. Zeker na het verbod op het cumuleren van een ministerfunctie met een zetel in het parlement werden heel wat opvolgers het parlement binnengeloodst. Deze praktijk bestond vroeger ook al, wanneer een populaire figuur op verschillende lijsten tegelijk werd verkozen. Opvolgersplaatsen waren ook ideaal om populaire figuren die niet verkozen wensten te worden, toch stemmen te laten winnen voor de lijst. Deze mogelijkheid valt voor partijen nu weg. Het afschaffen van opvolgerslijsten en het afzwakken van de lijststem zou ook voor een onverwacht praktisch gevolg kunnen zorgen. Zolang er voldoende kandidaten zijn, die effectief verkozen willen worden, stelt er zich geen probleem. Maar nogal wat mensen willen wel op de lijst staan, maar zijn niet geïnteresseerd in een zetel. Wie vroeger in het midden van een lijst of bij de opvolgers stond, had weinig te vrezen. Met de huidige voorstellen wordt iedereen potentieel verkiesbaar. Dat is zeker het geval voor de gemeenteraadsverkiezingen. Het zou wel eens de lijstvorming kunnen bemoeilijken, omdat meer mensen het risico van verkozen te worden niet willen lopen; en dat terwijl het zoeken naar kandidaten al zoveel problemen geeft.²

Ook het toewijzen van zetels aan lijsten is geen louter technische klus.³ Op dit ogenblik worden twee verschillende methoden gebruikt. Voor de gemeenteraden is er het stelsel-Imperiali, dat kleinere partijen minder, en grotere meer zetels toewijst dan waar ze in verhouding recht op hebben. Voor de andere verkiezingen geldt het stelsel-d’Hondt, dat iets proportioneler is, maar toch ook eenzelfde vertekening inhoudt van zetels tegenover stemmen. Op gemeentelijk vlak zijn er goede redenen om het stelsel-Imperiali te verdedigen: er zijn veel minder partijen, en een grote partij komt veel vlugger tot een absolute meerderheid. Dit komt bestuurskrachtige gemeenten ten goede, omdat er met minder partijen een duidelijker beleid gevoerd kan worden. Meerderheidsstelsels zoals in Engeland volgen een gelijkaardige redenering om hun systeem te verdedigen.

In het huidige debat in België worden er andere accenten gelegd. Eenduidigheid en een transparant beleid zijn verwachtingen die passen in de NPC. Daarom leeft de vraag naar het invoeren van slechts één stelsel, namelijk d’Hondt, ook voor de gemeenteraadsverkiezingen. Dit zou in de lijn van de verwachtingen liggen. Ook bij de laatste wijziging in de kieswetgeving, namelijk het invoeren van het rechtstreeks verkiezen van de districtsraden (deelgemeenteraden), werd gekozen voor het stelsel-d’Hondt, terwijl de gemeente het stelsel-Imperiali behield. Hoe komt het dat men toen al niet overging tot een gelijkschakeling? Wat is het struikelblok? De verklaring ligt vermoedelijk in de heersende cultuur.

Politieke Cultuur als struikelblok

In een democratie bepalen de verkozen organen - en dus de partijen - de spelregels. Soms kan het zinvol zijn deze regels aan te passen, als blijkt dat dit de slagkracht van de democratie ten goede kan komen. Het vervelende is dat partijen die de regels opstellen zich ook zelf aan de regels moeten houden. Dan is de verleiding groot om berekeningen te maken en vooral die regels uit te werken waar je zelf beter van wordt.
In het geval van het afschaffen van het stelsel-Imperiali is dat heel duidelijk: grote partijen verliezen heel wat zetels bij de gemeenteraadsverkiezingen. Tabel 3 maakt dat overduidelijk.

Tabel 3: Zetelverschuiving bij het toepassen van systeem-d’Hondt op de gemeenteraadsverkiezingen van 1994⁴ (eigen berekeningen)

Als we de omrekening maken, ziet dat er vooral voor de CVP niet goed uit. De Groenen en het Vlaams Blok gaan sterk vooruit. Met deze cijfers voor Vlaanderen zou de huidige meerderheid wel eens overtuigd kunnen worden de gemeentewet aan te passen. Dit is echter een federale bevoegdheid. Langs Waalse kant zijn de grootste verliezen voor de PS. Ondanks de vele wetsvoorstellen - de meest recente komen begrijpelijk van de kleine partijen - komt er geen verandering in de zaak. Merkwaardig genoeg wordt het systeem-d’Hondt wel ingevoerd voor de deelgemeenteraden. Ook hier liggen berekeningen aan de grondslag. De districten worden tot nu toe enkel in Antwerpen verkozen, een plaats waar het Vlaams Blok het dichtst bij een meerderheid staat. Daarom kan hier géén Imperiali, want zo’n partij mag niet aan de macht worden geholpen.

Het laten afhangen van regels in functie van verwachte resultaten getuigt niet echt van een vernieuwende cultuur. Verwonderlijk is dit niet. Wie kan er verwachten dat iemand de spelregels tijdens het spel zo aanpast, dat hij zelf verliest? Zoveel masochisme kan men niet verwachten. Toch is het dat wat nodig is om de politiek opnieuw meer geloofwaardigheid te geven. Want enerzijds worden grote redeneringen opgebouwd die wijzen in de richting van bepaalde regels, terwijl de logica plots niet wordt verdergezet omwille van het tegenvallende resultaat voor enkele partijen. Deze cultuur zit diepgeworteld, en het is naïef te denken dat die vlug zal veranderen. Hier is sprake van een ingesteldheid van de partij in het algemeen, en de politicus in het bijzonder. In de eerste plaats is er dan ook geen nood aan een verandering van regels, maar veeleer aan een ombuigen van de heersende cultuur. Die cultuur wordt evenwel niet alleen gemaakt door de politici.

Ook de kiezer speelt een rol. Politiek dienstbetoon kan niet bestaan zonder kiezers die om een goed woordje komen vragen. De TV-vedette wordt niet verkozen, als kiezers zich bewust zijn van het feit dat om een land te besturen meer nodig is dan een goede zangstem. Vrouwen moeten geen quota afdwingen, als kiezers voor vrouwen zouden stemmen. Al deze voorbeelden hebben te maken met een manier van omgaan met de politiek, met een politieke cultuur. Regels hebben in dit verband een voorbeeldfunctie, maar vervangen die cultuur niet. De vernieuwingen die op stapel staan blijven op het niveau van de regels hangen, en zelfs daar slaagt men er niet in om de heersende cultuur te overstijgen. Richtlijnen en wetten zijn ook de enige instrumenten die het beleid in handen heeft om veranderingen door te voeren. Een mentaliteitswijziging vraagt echter veel meer. De rol van de media en het verenigingsleven is hierbij niet te onderschatten. Toch moeten we ook durven kijken naar de voorbeeldfunctie van de politici. Moeten er regels zijn om in te zien dat het cumuleren van jobs in de politiek de geloofwaardigheid niet ten goede komt? Als politici niet kunnen handelen in de lijn van hun eigen gepropageerde waarden, moeten ze niet klagen dat mensen zich van de politiek afkeren en kiezen voor anti-politiek. Daar helpt geen gepruts aan regeltjes. Daar komt de echte politieke cultuur naar boven. Die moet niet noodzakelijk nieuw, maar in de eerste plaats degelijk zijn. Geen enkele partij heeft daar een patent op, geen enkele politicus wordt ervan weerhouden die cultuur toe te passen. Laat de kiezer daarvoor stemmen, met of zonder lijststem.

Noten
1. Voor dit onderwerp zie ook: Smits J. en Thomas I., Het gebruik van de meervoudige voorkeurstem bij de parlementsverkiezingen van 21 mei 1995, Res Publica, XL 1, 127-168.
2. Zie Buelens J. en Deschouwer K.(eds), De dorpstraat is de wetstraat niet. VUB-press 1996.
3. In dit artikel gaan we niet in op de apparentering. Dat is een systeem dat moet voorzien in een verdeling van zetels over verschillende partijen binnen kleine deelgebieden. Zonder verder in detail te gaan is apparentering eveneens een voorbeeld van hoe partijen de basis vormen van de zetelverdeling, en niet de kandidaten.
4. Er werd enkel rekening gehouden met lokale afdelingen van nationale partijen die met de nationale naam opkwamen. In de realiteit zouden de verschuivingen nog groter zijn, want tal van lijsten van nationale partijen dragen een andere naam, zoals ‘nieuw’ of ‘lijst van de burgemeester’.

Samenleving & Politiek, Jaargang 7, 2000, nr. 3 (maart), pagina 4 tot 10

• politieke vernieuwing
• ideologie
• democratie