Abonneer Log in

De Europese Unie: té belangrijk om enkel aan regeringsleiders over te laten

DE EUROPESE UITBREIDING

Samenleving & Politiek, Jaargang 8, 2001, nr. 2 (februari), pagina 20 tot 25

De Europese top van Nice is mislukt. De lidstaten blijken geen consensus te vinden over een toekomstvisie voor Europa en dus is het Verdrag van Nice wat het is: een moeizaam compromis tussen nationale belangen. Deze mislukking is niet helemaal een verrassing. Er was de slechte voorbereiding, maar ook het feit dat in Nice knopen moesten worden doorgehakt die de Unie en haar lidstaten al decennia lang meeslepen. Nice was één brug te ver.

DE EUROPESE UITBREIDING

Nice als voorbereiding tot de uitbreiding van de Europese Unie
Gaston Vandewalle
De Europese Unie: té belangrijk om enkel aan regeringsleiders over te laten
Anne Van Lancker, Stefaan Thijs en Jos Bertrand

Het zou dus logisch zijn om Nice af te wijzen. Maar zo simpel is het niet. Wie Nice afwijst, moet met een sterke alternatieve strategie komen om Europa terug op de goede sporen te zetten, zonder daarbij koren op de molen van de anti-Europeanen te gooien. We moeten de beoordeling van Nice koppelen aan wat men de post-Nice periode is gaan noemen. Een eerste belangrijke fase is de opstelling van de Verklaring van Brussel-Laken in december 2001. Guy Verhofstadt heeft aangewezen dat de discussie over de eindtermen en de afbakening van de bevoegdheden, de koevoet zal zijn voor de verdere ontwikkeling van Europa. Wij betwijfelen de effectiviteit van dit instrument. Daarenboven moet de discussie over de toekomst van de Europese Unie op een brede maatschappelijke basis gevoerd worden. Want, wanneer men deze discussie tot de regeringen beperkt, dreigt men opnieuw, zoals in Nice, in een discussie over eigenbelang en macht verzeild te geraken. Wij zijn van oordeel dat men zo snel mogelijk op zoek moet gaan naar een nieuwe methode om over zulke belangrijke onderwerpen te onderhandelen. Deze methode moet uitgaan van het algemeen belang en moet zo veel mogelijk actoren in de discussie betrekken: regeringen, Europese Commissie, Europees parlement, nationale parlementen en maatschappelijk middenveld. Wij stellen voor om de Verklaring van Brussel te laten opstellen na een breed maatschappelijk debat door een democratische conventie met vertegenwoordigers van de Europese instellingen, de regeringen en de nationale parlementen.
In een eerste stuk maken wij een analyse van Nice: wat is er beslist en waarom is Nice een mislukking geworden? In een tweede deel tekenen wij onze strategie voor de post-Nice onderhandelingen uit en zetten we de zware opgaven voor het Belgisch voorzitterschap in de verf.

Nice bereidt de Unie niet voor op de uitbreiding

Nice moest de Unie in staat stellen om met meer dan twintig leden, effectiever en democratischer te kunnen werken. Dit wil zeggen dat de procedures democratischer, eenvoudiger en doorzichtiger moeten worden, zodat Europa opnieuw steun krijgt bij de bevolking en efficiënter kan ingaan op de gemeenschappelijke problemen. Cruciaal hierin is het drastisch terugdringen van het aantal domeinen waar de Raad bij eenparigheid beslist, gekoppeld aan de uitbreiding van de medebeslissingsprocedure met het Europese parlement. Zo zou het evenwicht tussen de twee wetgevende instellingen - de Raad als vertegenwoordiger van de lidstaten en het Parlement als vertegenwoordiger van de kiezer - versterkt worden. Bovendien moet de Europese Commissie efficiënter haar rol kunnen opnemen als hoedster van het algemeen belang en initiatiefneemster voor het beleid.

Het resultaat van de Intergouvernementele Conferentie in Nice beantwoordt niet aan deze verwachtingen.
De eenparigheidsregel wordt onvoldoende teruggedrongen. Meerderheidsbeslissingen worden toegepast op een twintigtal domeinen, die eerder van uitvoerende aard zijn of die een geringe draagwijdte hebben. Maar dat gebeurt niet in de belangrijkste beleidsdomeinen, zoals belastingbeleid en sociale bescherming. Over het Europees beleid voor de coördinatie van de sociale zekerheid en van de fiscaliteit zal ook in de toekomst bij eenparigheid beslist worden. Inzake migratie en asiel, maar ook in bepaalde sociale domeinen zoals ontslagbescherming van werknemers, collectieve belangenvertegenwoordiging van werknemers, voorwaarden voor de tewerkstelling van burgers uit derde landen, is de toepassing van de gekwalificeerde meerderheid onderworpen aan een unanieme beslissing van de Raad. Zowat alle lidstaten hebben hun uiterste best gedaan om hun vetorecht te behouden op wat hen het nauwst aan het hart ligt: het Verenigd Koninkrijk voor het sociale, Spanje voor de structuurfondsen, Duitsland voor het asiel- en migratiebeleid. Het Europees beleid is daar de dupe van.

Daarbij komt dat meerderheidbeslissingen in de uitgebreide Unie nog moeilijker genomen kunnen worden. De drempel voor het nemen van meerderheidsbeslissingen stijgt van 71,26 % van de gewogen stemmen in de Raad naar 74,78 % na de uitbreiding. Bovendien kan een lidstaat vanaf 1 januari 2005, eisen dat de meerderheid 62 % van de bevolking zou vertegenwoordigen. Voor de domeinen zoals asiel, migratie, binnenlandse zaken en justitie, is daarbovenop de goedkeuring van tweederde van de lidstaten vereist. Dit is niet alleen een kolossale versterking van de macht van de grote lidstaten. Het is ook een versterking van de macht van de grootste lidstaat, Duitsland, dat in een Europa van 27 lidstaten, 17% van de inwoners telt. Duitsland kan samen met twee andere grote lidstaten een beslissing blokkeren en is in deze constructie ‘incontournable’ geworden.

Het Europese Parlement komt niet versterkt uit het nieuwe ontwerp-Verdrag. Er is geen automatische koppeling van de overgang naar meerderheidsbeslissingen in de Raad en de invoering van de medebeslissing van het Europese parlement. Zo zijn er nog een aantal domeinen waar de meerderheidsbeslissing is ingevoerd, maar waar de inbreng van het Europese parlement beperkt blijft tot een simpele raadpleging. Dat geldt in de landbouw, de economische coördinatie, de staatssteun en de handel. In domeinen als cultuur, vrij verkeer van werknemers en industriebeleid is het medebeslissingsrecht van het Europese parlement weliswaar voorzien, maar de Raad beslist eenparig. De koehandel i.v.m. de stemmenweging in de Raad en de zetels in het Europese Parlement, maakt dat er nog een en ander zal moeten worden rechtgetrokken voor de samenstelling van het Europese parlement. Zo krijgen Tsjechië en Bulgarije die respectievelijk meer inwoners hebben dan België en Portugal, twee zitjes minder in het parlement.

De versterking van de rol van de Voorzitter is een goede zaak, maar dit betekent nog niet dat de Europese Commissie efficiënter zal werken en meer slagkracht krijgt. De Europese Commissie zal in de toekomst tot 27 leden tellen, d.w.z. één per land. Eens men de 27 bereikt, beslist de Raad bij eenparigheid over het al dan niet invoeren van een beurtrolsysteem. Hierdoor versterkt men de indruk dat Commissarissen de lidstaten vertegenwoordigen. Dat staat volledig haaks op de letter en de geest van het Verdrag.
Samen met de wijzen Jean-Luc Dehaene, Richard Von Weizacker en Lord Simon, hadden wij gehoopt dat de versterkte samenwerking de mogelijke uitweg zou kunnen betekenen voor landen die verder willen gaan in de integratie, bijvoorbeeld inzake justitie en binnenlandse zaken of inzake fiscaal beleid. Het opstarten van de versterkte samenwerking in de eerste pijler en op het vlak van justitie en binnenlandse zaken, wordt makkelijker door het wegvallen van de mogelijkheid om via de Europese Raad een unanieme beslissing te eisen. Ook het feit dat acht landen de versterkte samenwerking kunnen opstarten is positief. Maar, alles wat te maken heeft met de organisatie van de interne markt en de economische en sociale samenhang wordt alvast van de versterkte samenwerking uitgesloten.
Het nieuwe Verdrag van Nice maakt Europa nog moeilijker begrijpbaar en ondoorzichtiger dan het nu al is. De man en de vrouw in de straat zullen ook in de toekomst moeilijk begrijpen hoe in Europa afspraken gemaakt worden en wie welke verantwoordelijkheid heeft. De Unie komt geenszins dichter bij de mensen. De lidstaten zijn niet bereid om Europa efficiënter en democratischer te maken. Europa is niet klaar voor de uitbreiding en niet gewapend om gemeenschappelijke problemen, ook gemeenschappelijk aan te pakken.

Waarom is Nice mislukt?

De onderhandelingen van Nice waren slecht voorbereid. In tegenstelling tot de voorbereiding van Amsterdam, werden de onderhandelingen niet gevoerd door persoonlijke politieke vertegenwoordigers van de ministers van buitenlandse zaken, maar door de ambassadeurs van de lidstaten bij de Europese Unie. Zonder afbreuk te willen doen aan de enorme verdienste van deze mensen, moeten we toch stellen dat een onderhandeling op diplomatiek niveau anders verloopt dan politieke onderhandelingen, die veel meer ruimte laten voor principiële discussies. Ambtenaren zijn - vanuit hun opdracht - meer dan anderen gebonden door hun nationale loyauteit.
Ten tweede en dit is een dramatische ontwikkeling, is er het feit dat de as Frankrijk - Berlijn, die tot voor enkele jaren het cement van Europa uitmaakte, begint af te brokkelen. Het gemeenschappelijk geheugen aan de dramatische eerste helft van vorige eeuw, vervaagt steeds meer. Daarbij komt dat de nieuwkomers veel minder dan de stichtende leden, aansluiting vinden bij de authentieke overtuiging van de Europese integratie: economische samenwerking is een fundament voor politieke samenwerking.

Ten derde is de Europese motor, de Commissie, verzwakt. De Commissie dreigt een louter uitvoerend orgaan te worden. De Voorzitter van de Europese Commissie slaagt er niet in uit de schaduw van de regeringsleiders te stappen. Ze durft haar initiatiefrecht niet echt gebruiken als hefboom voor het communautair beleid. De Commissie wordt steeds vaker gegijzeld door de Raad. In tegenstelling tot Jacques Delors, speelde Commissie-Voorzitter Prodi niet echt een rol van betekenis tijdens de onderhandelingen in Nice.

Wie Nice afwijst moet een constructieve visie ontwikkelen

De afwikkeling van deze Intergouvernementele Conferentie staat in scherp contrast met enkele positieve beslissingen van Nice: de vaststelling van een toch wel ambitieuze Europese sociale agenda en de bevestiging van het Charter van grondrechten. Hierbij gaat het om thema’s en domeinen die sociaaldemocraten aanbelangen: de versterking van de werkgelegenheidsstrategie, het op de sporen zetten van een sociale convergentie, het ontwikkelen van de macro-economische dialoog. Een gunstig resultaat van de onderhandelingen over het nieuwe Verdrag had de uitvoering van deze agenda gemakkelijker gemaakt. Voorstanders van een politiek sociaal en democratisch Europa moeten erover waken dat deze positieve impulsen niet op de achtergrond geraken.

Uit het debacle van Nice op institutioneel vlak zou men kunnen concluderen dat socialisten dat Verdrag dan maar moeten afwijzen. Maar zo eenvoudig is het niet. Wie Nice afwijst, moet met constructieve voorstellen en methoden komen om de Europese Unie terug op het goede spoor te brengen. Zo niet, dreigen we te belanden in het vaarwater van de anti-Europeanen en van de tegenstanders van de uitbreiding.

Eigenlijk hebben de regeringsleiders in Nice zelf bekend dat zij maar half werk hebben geleverd. Daarom voorziet het Verdrag van Nice een opdracht voor de toekomst in een Annex 4. Wat houdt deze opdracht in? Onder Zweeds en Belgisch voorzitterschap wordt er in samenwerking met de Europese Commissie en met deelname van het Europese Parlement, een breed publiek debat georganiseerd over de toekomst van de Europese Unie. Nationale parlementen, politieke en sociaaleconomische organisaties, wetenschappers en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld moeten bij dit debat betrokken worden en ook de kandidaat-lidstaten. Dit proces moet in december 2001 uitmonden in een Verklaring van Brussel-Laken van de Europese Raad. Een rapport aan de Raad van Göteborg in juni moet hiertoe de aanzet geven. Deze Verklaring moet de noodzakelijke initiatieven inhouden met betrekking tot de toekomst van de Europese Unie en moet o.a. volgende elementen behandelen: de verdeling van de bevoegdheden, de integratie van het Charter van grondrechten in dit Verdrag, de vereenvoudiging van het Verdrag en de betrokkenheid van de nationale parlementen. In 2004 komt er een nieuwe Intergouvernementele Conferentie om de resultaten van het proces in het Verdrag onder te brengen.

De Zweedse en vooral de Belgische regering hebben dus een belangrijke verantwoordelijkheid. De ervaringen van Nice indachtig, wordt dit een zware opgave. Zij mag niet onvoorbereid worden aangevat. Het wordt alle hens aan dek.
Premier Verhofstadt wil de discussie over de eindtermen van Europa en de bevoegdheidsafbakening als koevoet gebruiken om een stevige Europese Unie op de been te zetten. Ons inziens is de discussie over de bevoegdheidsafbakening niet de juiste koevoet om tot een efficiënt Europees politiek kader te komen, waarin de problemen van onze samenleving worden aangepakt. In het huidige klimaat dreigt de discussie over de bevoegdheidsverdeling af te glijden naar een ongenuanceerde discussie over de domeinen waar lidstaten zeggenschap moeten herwinnen en waar dus de macht van Europa door ‘lidstaten’ weer wordt overgenomen. Kortom, deze discussie kan het ‘acquis communautaire’ ernstig hypothekeren.
De inhoud van de Verklaring van Laken wordt cruciaal voor de verdere Europese integratie, en mag zeker niet beperkt blijven tot de bevoegdheidsverdeling. Tenzij om ideologische redenen, is er geen enkele reden om Europa minder bevoegdheden toe te kennen op sociaal of fiscaal vlak dan op economisch vlak of op dit van het leefmilieu, van buitenlandse zaken of defensie. Eurosceptici argumenteren graag met bijvoorbeeld de verscheidenheid aan sociale systemen, om Europa sociale bevoegdheden te ontzeggen. Dit is een drogreden. Al zijn de systemen erg onderscheiden, dit ontslaat Europa niet van de plicht om een kader aan te reiken om deze systemen ten volle tot ontplooiing te laten komen en de sociale rechten te helpen waarborgen. Eurosceptici zijn tegen een Europees fiscaal beleid omdat dit de soevereiniteit, en dus de onafhankelijkheid, van de staten zou aantasten. Dit is vaak een vals argument omdat deze soevereiniteit sowieso sterk ingeperkt is door de internationalisering van het kapitaalverkeer. Een Europese aanpak moet de lidstaten juist méér actieruimte geven om een rechtvaardig belastingbeleid te voeren.

De juiste koevoet ligt volgens ons veel meer in de verandering van methode om aan de Europese Unie te bouwen. De Intergouvernementele Conferentie is tot op de draad versleten. Dat heeft Nice ons alvast geleerd. De onderhandelingen tussen de regeringsleiders gingen niet over Europa, niet over gemeenschappelijke belangen, maar over nationale belangen. Wie dezelfde regeringsleiders de verantwoordelijkheid toekent om de Verklaring van Brussel op te stellen, bereidt een herhaling van Nice voor.
Een ‘democratische conventie’, met afgevaardigden van de regeringen, de nationale parlementen, het Europese Parlement en de Europese Commissie moet, na een breed en publiek debat, de krijtlijnen van het Europees project van de toekomst uittekenen. Zo’n conventie heeft het voordeel alle betrokken politieke actoren te verzamelen zodat nationale belangen en tradities, maar ook gemeenschappelijke belangen en ervaringen, aan bod kunnen komen. Het feit dat de verkozenen, nationaal en Europees, de meerderheid van zo’n een conventie uitmaken, verhoogt bovendien haar democratische legitimiteit. Deze methode heeft haar vruchten afgeworpen bij de opstelling van het Charter van grondrechten van de Europese Unie. Ondanks een moeilijke discussie werd de oefening met een bevredigend resultaat afgerond, en dit na een breed publiek debat waar tal van organisaties en deskundigen aan deelnamen en waarin ook de parlementen van de lidstaten meespeelden. De SP stelt voor deze nieuwe methode te gebruiken voor de Europese integratie en reeds nu een conventie te belasten met de voorbereiding van de Verklaring van Brussel-Laken.

We zullen bovendien met z’n allen de boer op moeten gaan in Europa en zoveel mogelijk onze zusterpartijen in de lidstaten, in de nationale parlementen en in het Europees Parlement, overtuigen om op die manier het noodzakelijke draagvlak te creëren om van Laken een succes te maken.

Samenleving & Politiek, Jaargang 8, 2001, nr. 2 (februari), pagina 20 tot 25