We zullen hier niet ingaan op de impact van het gebrek aan middelen voor een goede materiële bewaring van overheidsinformatie. Er werd in de pers al voldoende gewezen op de prangende problemen zoals het nijpende personeelstekort, de gebrekkige inventarisering, de verspreiding van archiefdocumenten over meerdere bewaarplaatsen en de modaliteiten van consultatie. De bedoeling van dit artikel is te wijzen op enkele structurele problemen. Reeds decennialang kan de archiefproblematiek zich immers verheugen op de nodige belangstelling vanwege het beleid. Het geleverde parlementaire werk is omvangrijk en ook het beroepsveld heeft zich in deze nooit onbetuigd gelaten. Een beleidsprioriteit is de problematiek evenwel nooit geweest en tot een aangepast wetgevend kader is men nooit gekomen.

Wat moet er gebeuren?

Eerst en vooral dient de archiefproblematiek in zijn geheel en ab ovo, dit is van bij het vastleggen van informatie, te worden aangepakt. De waarde die aan archief en in het bijzonder aan overheidsinformatie kan worden ontleend is in de eerste plaats van democratische aard en heeft pas op de tweede plaats een cultureel-historisch karakter. Wie zich op beleidsniveau slechts met het cultureel aspect van archief inlaat, kan nooit een oplossing bieden voor problemen die naar aanleiding van de Lumumba-commissie gesignaleerd worden. Archiefstukken komen immers tot stand bij het beleid of beheer van zaken en personen, ter ondersteuning van administratieve processen en productieprocessen. Zij steunen het geheugen en leggen rechten vast. Het is slechts door middel van haar informatie dat de overheid verantwoording kan afleggen voor haar handelen en het is dankzij die informatie dat zij in communicatie kan treden met de burger. Gebrekkige archiefzorg getuigt van een lakse houding vanwege de overheid en van een gebrek aan respect voor de burger omdat slecht dossierbeheer de controle op het overheidshandelen feitelijk onmogelijk maakt. De discussie in de Lumumba-commissie gaat dan ook niet over de betekenis van de archieven voor de wetenschappelijke onderzoekers en cultureel geïnteresseerden, maar over de betekenis van archiefbewaring voor de democratie. Eén zaak is duidelijk: in de huidige archiefwet van 24 juni 1955 wordt het democratische belang van archiefstukken niet veilig gesteld en dat gebeurt in geringe mate voor het cultureel-wetenschappelijke belang. Heel problematisch is het ontbreken van garanties voor een goed georganiseerde neerleggingsplicht van archief in goed uitgebouwde archiefdiensten (en niet na uiterlijk 100 jaar, zoals de huidige archiefwet voorhoudt). Al even problematisch zijn het ontbreken van garanties voor het uitwerken van een totaal documentbeheersplan en een goed georganiseerde registratuurdienst bij de administraties. Dit alles omdat ‘eenvoudig’ bewaren allang niet meer voldoet. De huidige en digitale informatiestromen zijn complex. Het is een zware opdracht te voldoen aan de hoge eisen inzake bewijswaarde, authenticiteit en integriteit van de bescheiden en deze informatie reeds vanaf de ontwerpfase zodanig te structureren dat wat bewaard moet worden ook daadwerkelijk bewaard blijft. Wil men naast het papieren ook het digitale geheugen veilig stellen, dan moet het beleid dringend maatregelen treffen.

Openbaarheid en toegankelijkheid

Ten tweede moet men beseffen dat men in België nog steeds geen afdoende openbaarheidsregeling kent. Er is uiteraard de openbaarheid van bestuur maar deze geldt enkel voor de bestuursdocumenten. Alle bescheiden van openbare overheden, voor zover het om bestuursdocumenten gaat, zijn in principe openbaar ongeacht of ze ja dan nee in een archiefdienst zijn neergelegd. In wetten en decreten zijn de modaliteiten en de uitzonderingsgronden op dit fundamentele principe bepaald. Zo zijn er uitzonderingen inzake staatsveiligheid, of privacy bijvoorbeeld. Tegenover de openbaarheid staan immers het door de grondwet en het internationaal recht beschermde recht op privacy, de daarop gebouwde wetgeving en de auteurswetgeving die op zich de openbaarmaking van documenten bemoeilijken of zelfs verhinderen. Wij benadrukken dat de uitzonderingen op die openbaarheid niet door de archivaris worden bepaald, maar door de wetgever. Vroeger lag dit anders. Toen moest de archivaris op eigen verantwoordelijkheid maar zien hoe hij de persoonlijke levenssfeer kon respecteren. Wanneer hij vandaag nog toegang weigert, dan is dat alleen ten gevolge van wet- en regelgeving. Onderzoekers begrijpen dat soms niet, verwarren toegankelijkheid en openbaarheid en beschouwen de archivaris als de Cerberus die op eigen gezag de toegang weigert. Waarom is de regeling nog niet afdoende? De wetgeving voorziet geen termijnen waarna aan de geslotenheid van documenten een einde komt. Het zou een algemeen principe moeten zijn dat ook niet-openbare bestuursdocumenten na verloop van een vastgestelde termijn openbaar worden en dit voor iedereen. Een ander belangrijk gegeven is dat overheidsarchieven heel wat niet-bestuurlijke archiefstukken omvatten die niet vallen onder de wetgeving op de openbaarheid van bestuur. Voor deze archieven moet de openbaarheid evenzeer geregeld worden. Helaas, de verouderde archiefwet brengt op dit punt geen uitsluitsel en sticht nog altijd verwarring.

Kabinets- en secretariaatsarchieven

Ten derde wordt het meer dan tijd dat er klaarheid gebracht wordt in het statuut van de kabinets- en secretariaatsarchieven bij de overheden. De verhouding tussen privéarchief en openbaar archief binnen een openbare functie stelt een nijpend probleem in verband met openbaarheid en verantwoording vanwege de overheid. Wie de archiefwet van 1955 erop naslaat, merkt dat de wetgevende macht niet wordt vermeld. Alleen de uitvoerende macht en de hoven van de rechterlijke macht zijn erin opgenomen. Dat in België -en dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld in Nederland- kabinetsarchieven en secretariaatsarchieven in de praktijk als privéarchieven worden beschouwd, hangt hiermee samen. Archivarissen hebben dit altijd in vraag gesteld. Hoe meer kabinets- en secretariaatsarchieven als ‘particuliere archieven’ worden beschouwd, hoe meer ze onttrokken worden aan een algemene reglementering inzake openbaarheid of inzage, om nog te zwijgen over de verplichte neerlegging. Daar wordt door sommige beleidsmensen geheel vrijblijvend aan tegemoet gekomen door overdracht van deze bescheiden bij hetzij een overheidsarchiefdienst of bij één van de privaatrechterlijke archiefdiensten. Bij deze laatste gelden altijd de voorwaarden van het contract van bewaargeving of schenking (voorwaarden inzake raadpleegbaarheid en termijn van geslotenheid). Privaatrechtelijke archiefdiensten zijn immers privé en het aan hun overgedragen archief blijft aldus onttrokken aan officiële openbaarheidsregels.
Zelfs wanneer de wetgever niet afstapt van de notie ‘kabinetsarchieven en secretariaatsarchieven zijn privéarchieven’, dan nog moet binnen die archieven onderscheiden worden wat aan onmiddellijke openbaarheid onderworpen is en wat op - liefst korte - termijn. Dit alles pleit ervoor dat kabinetsarchieven en secretariaatsarchieven worden overgedragen aan archiefdiensten van de overheid zelf. Ministers, provinciegouverneurs, leden van de bestendige deputatie, burgemeesters, schepenen, oefenen immers allemaal een openbaar ambt uit, ontvangen en maken stukken op in hoofde van dat ambt.

Het soms geviseerde koninklijke archief (of beter gezegd het Archief van het Koninklijk Paleis) heeft een toch wel heel speciaal karakter in de mate waarin het eveneens kabinetsarchief is en daarom ook als privéarchief wordt beschouwd. De functie van staatshoofd maakt bovendien dat ‘de kroon niet mag worden ontbloot’. De wetgever moet ook hier weten wat hij wil: openbaarheid door dik en dun, openbaarheid na termijn, of … privéarchief.

Een nieuwe archiefwet

In hetzelfde spanningsveld van overheden en privé is er de jongste decennia een belangrijk element bijgekomen: dit van de privatisering van opdrachten. Ook op dit vlak moet het duidelijk zijn dat de overheden zich nooit kunnen onttrekken aan het verantwoorden inzake de opdrachten die zij hebben uitbesteed. Mocht dit gebeuren, dan is het hek van de dam wat het ontduiken van de openbaarheid betreft. Zoals de protocollen van de notarissen overheidsarchief zijn, zo zijn onder meer de archieven van vzw’s allerhande, mits zij bij de overheid zijn opgericht, dat ook. Ook beheersautonomie mag geen argument zijn om buiten deze verantwoording en, in het verlengde daarvan, buiten de archiefwet te vallen.
Zolang de nieuwe inzichten inzake openbaarheid nog niet in een nieuwe wetgeving zijn gegoten, zijn ze, hoe interessant ook, van weinig direct nut voor het onderzoek. Of moeten we van historici en andere vorsers verwachten dat ze naar de rechtbank stappen om toegang te krijgen? De burger blijft teveel in het ongewisse. En er is meer. De huidige archiefwet is evenmin aangepast aan de huidige staatsstructuur van het land, noch aan het feit dat documenten archief zijn vanaf het ogenblik dat ze tot stand komen. Het kan bijgevolg niet voldoende benadrukt worden dat de kern van onze problemen in het ontbreken van een aangepast, wettelijk kader ligt. De enige manier om uit dit moeras te geraken, is een nieuwe archiefwet en dito decreet met garanties voor een efficiënte registratuur, aangepast aan de nieuwe openbaarheids- en privacywetgeving, en - voor alle duidelijkheid - met de vermelding dat de wet en decreet ook van toepassing zijn op kabinets- en secretariaatsarchieven en op de archieven van de wetgevende macht. Het is mogelijk dat in Vlaanderen meer dan één decreet nodig is, omdat de ministeriële indeling van bevoegdheden een splitsing nodig maakt in de normering tussen archief als geheugen van administratie en archief als infrastructuur voor cultureel en wetenschappelijk gebruik. In dat geval mag er tussen die decreten quasi geen tijdsverschil liggen. Want het gevaar is groot dat de doorstroming van administratie naar cultuur niet verzekerd wordt. Bovendien is het archiefwezen één van de beleidsdomeinen waarvoor de bevoegdheid is verdeeld tussen de federale staat, de gemeenschappen en de gewesten. Een samenwerkingsakkoord tussen deze overheden zou een aangewezen manier zijn om binnen het archieflandschap tot een sluitende regeling te komen.

Lut Aerts, Karel Degryse, Betty Hoornaert, Véronique Laureys, Griet Maréchal, Frank Scheelings, Inge Schoups, Frankie Schram, Koenraad Seys, Patrick Van den Nieuwenhof, Hilde Van Ongevalle, Johan Vannieuwenhuyse, Juul Verhelst.\*

\* De auteurs zijn historici, juristen, archivarissen-documentbeheerders, leden van de sectie Archief en Hedendaags Documentbeheer van de Vlaamse Vereniging voor Archivarissen, Bibliothecarissen en Documentalisten (VVBAD) en leden van het Forum voor Afgestudeerden van de Gespecialiseerde Studie Archivistiek en Hedendaags Documentbeheer (FAAD).

democratie - Lumumba-commissie

Samenleving & Politiek, Jaargang 8, 2001, nr. 6 (juni), pagina 39 tot 42

• Lumumba-commissie
• democratie