Abonneer Log in

Waait er een nieuwe wind door de bossen van Bretton Woods?

Samenleving & Politiek, Jaargang 8, 2001, nr. 9 (november), pagina 37 tot 47

Begin oktober, enkele weken nadat in New York de moeder van alle terroristische aanslagen had plaats gevonden, deed de voorzitter van de Wereldbank een oproep om een ’wereldwijde coalitie’ te vormen tegen de armoede.1 Armoede, zo stelt J. Wolfensohn, staat altijd in het centrum van de vele factoren die tot oorlog kunnen leiden. In de coalitie die hij voorstaat om zowel het terrorisme als de armoede te bestrijden, zitten de nationale staten en de internationale instellingen, de privésector, de kerken en de burgermaatschappij. Het was wellicht nooit eerder zo duidelijk geworden hoe dicht de standpunten van de Wereldbank bij die van vele sociale bewegingen zijn komen te liggen. Hadden zij na 11 september niet ook geprobeerd om naar een verklaring te zoeken voor het terrorisme in de hoge armoedecijfers die de wereld van vandaag laat zien? Toegegeven, de sociale bewegingen wezen ook op de groeiende kloof tussen Noord en Zuid, iets waar in de verslagen van de Wereldbank veel minder over te lezen valt. Maar toch, zou het kunnen dat er echt een nieuwe wind waait in de bossen van Bretton Woods? Dat de internationale financiële instellingen hebben ingezien dat het zo niet langer kan en dat ze hun beleid over een heel andere boeg moeten gooien?

In dit artikel wil ik aantonen dat dit geenszins het geval is en dat de armoedebestrijding die de Bretton Woods-instellingen voorstaan geen afbreuk doet aan het neoliberale beleid van de afgelopen twintig jaar. Dit moet blijken uit een analyse van wat m.i. de drie belangrijkste nieuwe elementen in het ontwikkelingsvertoog van de internationale instellingen zijn: prioriteit voor armoedebestrijding, aandacht voor institutionele ontwikkeling met opnieuw een rol voor de staat en een verwijzing naar eigenaarschap (ownership). In het besluit wil ik ook aangeven waarom armoedebestrijding geen goed antwoord kan zijn op de conflicten van vandaag de dag.

Nieuwe internationale ontwikkelingsdoelstellingen

Naar aanleiding van de millenniumtop van de Verenigde Naties in september 2000 publiceerden de instellingen van Bretton Woods (Wereldbank en Internationaal Muntfonds) samen met de OESO en de VN een nieuw ambitieus programma voor ontwikkelingssamenwerking.2 Hoofddoel van deze International Development Goals (IDG) is tegen 2015 de extreme armoede in de wereld met de helft te verminderen en tegelijkertijd een aantal sociale indicatoren op het vlak van onderwijs en gezondheid sterk te verbeteren. Het is een doel dat in plechtige bewoordingen wordt bevestigd in de Verklaring en in het Actieprogramma van de VN-conferentie voor de minst ontwikkelde landen die in mei van dit jaar in Brussel werd gehouden. Dat het hierbij niet gaat om geïmproviseerde en vage verklaringen bij een ongewijzigd beleid, mag blijken uit de vloedgolf van documenten die rond de eeuwwisseling werden gepubliceerd en waarin wordt getracht een nieuw ontwikkelingsbeleid uit te stippelen en nieuwe criteria voor de internationale samenwerking te formuleren.3
De in 2000 aangenomen IDG zijn niet echt nieuw. Ze zijn bijna letterlijk overgenomen uit een OESO-document van 1996.4 De aandacht voor armoedebestrijding is evenmin echt nieuw. De Wereldbank maakte er al in 1972 haar - weliswaar zuiver formele - prioriteit van. Het is echter vooral sinds 1990 dat het denken over armoede en over de armen in de ontwikkelingslanden een sterke stimulans heeft gekregen. Zowel de Wereldbank als de UNDP (het VN-ontwikkelingsprogramma) werkten concrete strategieën voor armoedebestrijding uit en in 1995 werd er op de VN-Top in Kopenhagen een wereldwijde consensus bereikt over ‘sociale ontwikkeling’. Aansluitend daarop riepen de VN eerst een ‘Internationaal Jaar’ en daarna een ‘Decennium voor de uitroeiing van de armoede’ uit. Wat hierbij moet opgemerkt worden is dat de doelstellingen van deze verschillende initiatieven misschien erg ambitieus, maar allesbehalve eenduidig zijn. Het gaat afwisselend over de ‘uitroeiing van de armoede’, de ‘uitroeiing van de extreme armoede’ en de ‘verlichting’ of ‘vermindering’ van de armoede. Het actieprogramma van Kopenhagen was opgebouwd rond drie hoofdstukken: armoedebestrijding, werkgelegenheid en sociale integratie. De UNDP, die werd belast met de ondersteuning van een gecoördineerde uitvoering van het actieprogramma, maakte van armoedebestrijding haar eerste en belangrijkste prioriteit. Dit bracht echter mee dat haar project van ‘menselijke ontwikkeling’ eveneens werd herleid tot armoedebestrijding5 en dat de hoofdstukken ‘Werkgelegenheid’ en ‘Sociale integratie’ nog slechts als instrumenten in dienst van de nieuwe prioriteit geïnterpreteerd worden. Hoe dan ook, sinds 1995 bestaat er een wereldwijde consensus om van armoedebestrijding de prioriteit van de ontwikkelingssamenwerking te maken. Zelfs voor de G8 werd in Okinawa (2000) en in Genua (2001) een Verslag over de armoede in de wereld opgesteld.

Wat houdt dit in? In eerste instantie kan men niet anders dan vaststellen dat er over de armoede in de wereld bitter weinig is geweten en dat er nauwelijks internationaal vergelijkbare gegevens beschikbaar zijn.6 In het korte bestek van dit artikel kan niet worden ingegaan op de details van de manier waarop de internationale instellingen ‘armoede’ definiëren, beschrijven en becijferen. Toch wil ik hier kort vier punten aangeven waaruit moet blijken dat armoedebestrijding nooit synoniem kan worden van wat vroeger ‘sociale ontwikkeling’ heette.
Ten eerste wordt armoede gezien als een ‘multidimensionaal probleem’. Ook al is het de Wereldbank die een armoedegrens van 1 USD per dag voor extreme armoede invoert,7 in haar documenten en in die van de UNDP en van de VN wordt armoede toch hoofdzakelijk, en meer en meer, in kwalitatieve termen uitgedrukt, met name aan de hand van sociale indicatoren. Armoede wordt dan een ‘gebrek aan ontwikkeling’ en in het WB-verslag van 2000/2001 wordt armoede vooral gezien als een probleem van machteloosheid, gebrek aan stem en kwetsbaarheid, kenmerken die, hoe relevant ook, nog maar heel moeilijk in objectieve criteria uit te drukken zijn. Door de kwalitatieve dimensies van armoede te beklemtonen, komt de inkomensdimensie duidelijk in de verdrukking.
Ten tweede is er de voorgestelde strategie voor armoedebestrijding. Wat hier het meest opvalt is dat alle internationale documenten over armoede en armoedebestrijding een verdere liberalisering van de wereldhandel bepleiten en geen heil zien voor de armen zonder economische mondialisering.Even opvallend is dat armoedebestrijding niet gekoppeld wordt aan de uitbouw van universeel toegankelijke systemen van sociale zekerheid, integendeel zelfs. In veel documenten wordt sociale zekerheid uitdrukkelijk in negatieve termen behandeld, omdat ze de armen niet ten goede zou komen én omdat ze particuliere belangen - die van de werknemers in de formele sector - i.p.v. het algemeen belang zou dienen. In de plaats daarvan wordt gepleit voor selectieve armenzorg (targeting) en de uitbouw van sociale basisvoorzieningen (onderwijs, gezondheidszorg…). Meer en meer wordt ook de klemtoon gelegd op het belang van participatie van de armen zelf, hoewel dit zeer uiteenlopend wordt ingevuld. Het inkomen van de armen komt zo goed als nergens aan bod.
Ten derde is het niet onbelangrijk vast te stellen dat armoedebestrijding wordt voorgesteld als een kwestie van algemeen belang, op mondiaal zowel als op nationaal en lokaal vlak. Armoedebestrijding wordt dus niet in een context van sociale rechtvaardigheid of herverdeling geplaatst, maar in een vrij concreet aangeven kader van ‘onderlinge afhankelijkheid’. De rijken hebben er alle belang bij dat de armen niet te arm worden.
Ten vierde is er het thema van de ongelijkheid. Het kwam aanvankelijk slechts heel marginaal aan bod en betrof vooral gelijkheid van kansen. Tegen het eind van de jaren 90 wordt ook inkomensongelijkheid onder de loep genomen, echter uitsluitend vanuit het oogpunt van haar groeivertragende effecten en de - volgens de internationale instellingen - daaruit voortvloeiende rem op de armoedebestrijding. Inkomensongelijkheid moet enkel worden tegengegaan als ze economisch onefficiënt wordt.
Veel te kort samengevat kan men stellen dat de denkbeelden over armoede op zo’n manier zijn gevormd dat ze bijna vanzelf tot een politieke consensus leiden. Het algemeen belang, de vanzelfsprekendheid van de economische mondialisering, de elementaire welzijnszorg en de gelijkheid van kansen maken van de armoedebestrijding een moeilijk te weigeren prioriteit. Maar tegelijk wordt het multidimensionele karakter van armoede zo breed en subjectief uitgerekt dat het niet de economische behoeften van de armen zijn die centraal staan, maar wel alle andere dimensies van armoede, op micro- zowel als op macrovlak. Vandaar dat nagenoeg alle aspecten van het beleid een rol gaan spelen, van liberalisering en deregulering tot gendergelijkheid en micro-financiering. Vooral wordt ook duidelijk dat armoedebestrijding de ultieme verantwoording van de liberalisering van de wereldhandel wordt. De nieuwe sociale dimensie die het beleid meekrijgt houdt geenszins een breuk in met de ‘Consensus van Washington’ maar lijkt er eerder een sluitstuk van te zijn. Tenslotte stelt de visie op armoede en armoedebestrijding een nieuwe sociale filosofie in het vooruitzicht die komaf maakt met ‘sociale ontwikkeling’ gericht op sociale vooruitgang boven de armoedegrens, maatschappelijke cohesie en een op rechten gebaseerd sociaal burgerschap. De verschillende elementen van deze nieuwe filosofie die in de loop van de jaren 90 zijn aangebracht door de belangrijkste internationale instellingen, worden in de jongste documenten van de Wereldbank verwerkt tot een meer coherente benadering.8 Hieruit blijkt duidelijk - o.m. - dat armoedebestrijding ophoudt een exclusieve bezorgdheid van het sociaal beleid te zijn, en tevens ophoudt een exclusieve bevoegdheid van de nationale staten te zijn. Armoedebestrijding is een ‘integrerend’ thema waardoor alle aspecten van het beleid van arme landen onder het toeziend oog van de internationale financiële instellingen vallen.

Institutionele ontwikkeling

De aandacht voor de institutionele aspecten van de ontwikkeling van arme landen is evenmin volledig nieuw te noemen, maar ook hier is duidelijk sprake van een breuk met het onwikkelingsdenken van de jaren 60 en 70. Toen ging men er vanuit dat de ‘politieke ontwikkeling’ - waarmee vooral de uitbouw van moderne staatsinstellingen en een pluralistische democratie werd bedoeld - in het logisch verlengde zou liggen van economische modernisering en ontwikkeling. Vandaag de dag wordt die volgorde omgekeerd. En tussen die twee perioden ligt alweer de ‘Consensus van Washington’, een politiek meer dan een economisch project waarmee door middel van structurele aanpassingsprogramma’s de rol van de staat in economie en maatschappij behoorlijk werd teruggedrongen. De nieuwe rol die nu voor de staat wordt bedacht werd sterk beïnvloed door de theoretici van de institutionele economie en kreeg vooral een sterke stimulans na het debacle in het nieuwe Rusland en na de Aziatische financiële crisis. Men kon niet anders dan openlijk toegeven dat de vrije markt slechts goed kan functioneren wanneer hij wordt gereguleerd door goed functionerende instellingen. De regulerende rol van de overheid mag er echter nooit in bestaan de vrijheid van de markt in te perken. Wel moeten duidelijke en voor iedereen gelijke spelregels worden opgesteld, zodat iedereen effectief aan de markt kan (of moet) deelnemen en er geen concurrentieverstoring kan optreden. In dit ideale liberalisme kunnen alle goederen en diensten - ook arbeid - vrij worden verhandeld, kan er vrij worden geïnvesteerd, worden alle bureaucratische belemmeringen opgeruimd, is de overheid transparant en accountable, is de arbeidsmarkt gedereguleerd, worden de rechten van mannen én vrouwen gerespecteerd, zijn er participatieve mechanismen om de sociale eisen te kanaliseren en moeten alle particuliere ‘gevestigde’ belangen wijken voor een algemeen belang. Dit vertoog maakt duidelijk dat in een dergelijke open en vrije context de schuld voor sociale uitsluiting nog enkel bij de uitgeslotenen zelf kan liggen.

Het sleutelbegrip voor deze nieuwe institutionele ontwikkeling is governance. Ook dit vindt zijn oorsprong in de institutionele economie en wordt nu vooral gebruikt als criterium voor een efficiënte overheid zowel als voor een herdefiniëring van de internationale samenwerking. Governance is één van de talrijke neologismen in het nieuwe politieke denken en kan op zeer uiteenlopende manieren worden ingevuld. De meest voorkomende kenmerken ervan zijn het pluralisme van de actoren (participatie van de ‘civil society’, met inbegrip van de privésector), besluitvorming bij consensus (vrijwillige akkoorden liever dan bindende wetgeving), inperking van de macht van de centrale overheid en effectiviteit als alles overheersend doel.
Het is dus wel juist te stellen dat de aandacht voor governance en institutionele ontwikkeling vanwege de internationale instellingen een terugkeer van de staat inluiden, nadat die met de ‘Consensus van Washington’ vooral was geweerd. De rol die hem nu wordt toebedeeld is echter niet, zoals in de jaren 60 en 70 die van ‘motor’ van de ontwikkeling, maar enkel die van ‘catalysator’. De internationale instellingen willen noch een zwakke noch een sterke staat, maar wel een dynamische, transparante en gedepolitiseerde staat die de creativiteit van alle actoren aan bod laat komen en bij hen én bij de internationale instanties ook verantwoording aflegt.
Als besluit kan men stellen dat ook het belang dat vandaag wordt gehecht aan institutionele ontwikkeling, in feite een vervolmaking is van de ‘Consensus van Washington’, teneinde ervoor te zorgen dat de markt vlot kan functioneren, met een minimum aan onzekerheid en transactiekosten. Vandaag de dag wordt deze institutionele ontwikkeling als voorafgaande voorwaarde voor economische ontwikkeling gezien.

Eigenaarschap

De manier waarop institutionele ontwikkeling door de internationale instellingen wordt ingevuld, geeft aan dat de overheid wel opnieuw ruimte krijgt om een rol te spelen in het ontwikkelingsbeleid, maar dat deze rol nauw wordt afgebakend door de behoeften van de vrije markt en de economische mondialisering. Nergens wordt dit zo duidelijk gemaakt als in het door de Wereldbank voorgestelde ‘Comprehensive Development Framework’ (CDF)9 dat nu als leidraad dient voor de schuldverminderingsprogramma’s en voor de armoedestrategieën. Het bevat een soort taakverdeling tussen het IMF en de Bank, waarbij de eerste instelling verantwoordelijk blijft voor de macro-economische aspecten en de Bank de sociale en structurele aspecten van het ontwikkelingsbeleid op zich neemt. Op dat laatste vlak worden de belangrijkste beleidsprioriteiten er keurig in een matrix van 14 vakjes ondergebracht, waarvan er één vrij door de nationale overheid kan worden ingevuld. De belangrijkste opdracht van de overheid is het vaststellen van de precieze volgorde en de snelheid waarmee de hervormingen worden doorgevoerd. De staten, zo stelt de Wereldbank, moeten zelf hun ontwikkeling in handen nemen, ze worden ‘doeners’ (doers) en eigenaars van hun ontwikkelingsproject. Deze herwonnen vrijheid is ook rechtstreeks gekoppeld aan de vaststelling dat het voorwaardenbeleid waarmee de financiële steun van de internationale financiële instellingen gewoonlijk gepaard gaat, niet werkt. De strenge voorwaarden op het vlak van macro-economische evenwichten en economische en institutionele hervormingen die het kenmerk van de structurele aanpassingsprogramma’s waren, zijn in veel gevallen inderdaad niet of slechts heel gedeeltelijk vervuld. Deze vaststelling is niet nieuw, en waar vroeger steevast het ‘gebrek aan politieke wil’ met de vinger werd gewezen, wordt de redenering nu omgedraaid. Enkel de resultaten tellen - macro-economische evenwichten, economische groei, liberalisering van de handel, armoedevermindering - hoe ze worden bereikt en in welke volgorde de daarvoor noodzakelijke hervormingen worden doorgevoerd is voortaan een verantwoordelijkheid van de landen zelf. Ook hier blijkt eens te meer dat er niets wezenlijks aan de ‘Consensus van Washington’ verandert. Als het gevoerde beleid niet de gewenste resultaten heeft opgeleverd, zo stelt de Wereldbank, dan ligt dat niet aan het gebrek aan deugdelijkheid van het beleid, maar aan de foute volgorde en de foute snelheid van de hervormingen, én aan het feit dat veel hervormingen werden opgedrongen zonder dat de nationale staten ze zich echt eigen hadden gemaakt. Precies dat moet nu gaan veranderen, en ook hier blijkt het belang van het conceptuele werk over armoede en armoedebestrijding dat vanaf 1990 werd gedaan. Het alles overheersende doel is armoedebestrijding, maar wat armoede is, wie de armen zijn en hoe armoede moet bestreden worden is reeds duidelijk aangegeven en beantwoordt precies aan de voorschriften van de internationale instellingen en de behoeften van de neoliberale mondialisering. Het zou m.i. verkeerd zijn het belang van armoedebestrijding en de ruimte voor een eigen beleid die door het CDF wordt geboden, volledig te negeren. Maar het lijkt me even verkeerd ze te overschatten.
Het besluit dat uit de opvatting van ‘eigenaarschap’ kan getrokken worden, en dat ook al bleek uit de vaagheid van wat good governance precies inhoudt, is immers dat de internationale instellingen er niet meer zo zeker van zijn dat hun voorschriften ook het gewenste resultaat opleveren. De Wereldbank is niet te beroerd om te stellen dat ze het zelf niet meer zo goed weet. Het wordt vallen en opstaan, learning by doing.10 De vele mislukkingen en de kritiek waaraan de Wereldbank en het IMF zijn blootgesteld hebben er voor gezorgd dat ze nu vooral hun onwetendheid naar voren schuiven en op zoek gaan naar de linkages tussen diverse economische en sociale gegevens. ‘Ontwikkeling is mogelijk, maar niet onvermijdelijk’.11 Het enige wat we zeker weten is ‘dat de toekomst anders zal zijn dan het heden’.12 Het zijn daarom de landen zelf en de armen zelf die moeten zeggen wat hun behoeften zijn. En alweer blijkt hoe makkelijk ook hier een valse indruk van ruimte en vrijheid kan ontstaan. Want, zoals reeds aangegeven, het algemeen beleidskader ligt wél vast en het einddoel eveneens. Afwijkingen daarvan zijn geenszins toegelaten. De kennis die de arme landen en de arme mensen moeten leveren over hun behoeften, wensen en verlangens, blijkt toch bij voorkeur de kennis te zijn die hen in een eerder stadium door de instellingen werd aangereikt. Zo gaf de Wereldbank b.v. in 2000 een verslag uit over de ontwikkelingsproblemen van Afrika met daarbij een aantal krachtlijnen voor een nieuw beleid.13 Een jaar later gaan de voorzitters van de Wereldbank en het IMF samen op rondreis door het Afrikaanse continent om ‘er te luisteren naar de Afrikaanse leiders en hun visie te horen over hoe de economische groei kan worden versneld.’ Ze hebben er ontzettend veel geleerd, o.m. dat de Afrikaanse leiders niet langer de verantwoordelijkheid voor de problemen van Afrika aan derden willen toeschrijven, maar nu beseffen dat ze zelf hun problemen moeten oplossen en hun ontwikkeling in handen moeten nemen…14 Een ander interessant voorbeeld is de omvangrijke studie die de Wereldbank ondernam naar hoe de armen zelf hun armoede definiëren. Dat leverde het (voor de Bank) geruststellende resultaat op dat de armen niet zozeer aan geld en inkomen denken, maar vooral aan kansen. ‘Geld heeft geen waarde als je geen liefde hebt’, zegt een arme oude vrouw in Ethiopië.15 De overheid heeft gefaald, zo stellen ook de armen vast, en zelfs de rol van ngo’s is beperkt. Ze rekenen vooral op hun eigen organisaties, hoewel men in de studie geen enkele verwijzing zal vinden naar bijvoorbeeld vakbonden of coöperaties. Tegelijk stelt de Bank ook vast dat de informele en traditionele solidariteitsmechanismen vaak niet efficiënt zijn, en er hen dus best andere informele mechanismen kunnen aangeleerd worden16, b.v. micro-krediet. Kortom, er is goede kennis en er is minder goede kennis, en armoede is vaak ‘een gebrek aan toegang tot de ideeën die in rijke landen economische waarde gecreëerd hebben’.17 Of m.a.w., lokale kennis wordt slechts gevaloriseerd voor zover ze niet te sterk afwijkt van de in Washington beschikbare kennis.18
Tenslotte komt het spanningsveld tussen ownership, voorwaarden en kennisoverdracht zeer duidelijk tot uiting in één van de eerste praktische toepassingen van het ‘nieuwe’ ontwikkelingsbeleid. In 1999 werd de Leningsfaciliteit voor Structurele Aanpassing van het IMF (ESAF) immers vervangen door een faciliteit voor groei en armoedevermindering (PRGF).19 Om in aanmerking te komen voor financiële steun - en voor het schuldverlichtingsinitiatief HIPC - moet nu een Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) worden ingediend. Dit document moet door de landen zelf zijn opgesteld, ze moeten er ‘eigenaar’ van zijn - hoewel ze er logistieke én financiële steun kunnen voor krijgen - en o.m. berusten op een participatieve inbreng van de armen zelf. Deze PRSP’s moeten wel worden goedgekeurd door de raden van bestuur van IMF en Wereldbank en worden voorafgaandelijk onder de loep genomen door de gezamenlijke staf van beide instellingen.20 Een te korte analyse van enkele voorlopige PRSP’s toont aan dat ze een volledige catalogus van wenselijke economische en politieke hervormingen bevatten. De PRSP van Nicaragua b.v. bevat voorstellen voor privatisering, decentralisering, hervorming van het gerechtelijk apparaat, het kadaster, de bankwetgeving, het pensioenstelsel, milieuwetgeving, enz. Men zal er echter tevergeefs in op zoek gaan naar ideeën over hoe de armen - meer dan 50 % van de bevolking - aan werk en een behoorlijk inkomen kunnen geraken. Wel wordt aangeraden de ‘echte’ armen te identificeren.21 Het IMF stelt inmiddels ook voor om een ‘virtueel armoedefonds’ in te stellen, dit is een gedetailleerde analyse van alle begrotingsposten van de nationale overheid ten einde hun effectiviteit in de armoedebestrijding na te gaan.22 Daarnaast wordt in verschillende documenten aangedrongen om ook van de internationale handel een essentieel onderdeel van de PRSP’s te maken.
Kortom, het ‘eigenaarschap’ dat de arme landen van hun ontwikkelingsproject moeten opnemen biedt lang niet de armslag die een alternatief op het neoliberalisme mogelijk kan maken. Wel wordt de verantwoordelijkheid voor een falend beleid van de internationale instellingen naar de nationale staten verschoven. Maar geen enkel aspect van het nationaal beleid kan nog aan de controle van het alziend oog van de internationale gemeenschap ontsnappen.

En de ontwikkelingssamenwerking?

Samen met deze nieuwe ideeën over ontwikkeling werd ook een nieuwe denkrichting voor de ontwikkelingssamenwerking en de -hulp aangegeven. Ze werd het duidelijkst uiteengezet in een werkstuk van de Wereldbank.23 Net als andere internationale instellingen pleit de Wereldbank ervoor dat de ontwikkelingshulp in eerste instantie naar de armste landen gaat en binnen deze landen naar de armste bevolkingsgroepen. Maar conform het nieuwe denken wordt eveneens gesteld dat ontwikkelingshulp niet zinvol is wanneer de institutionele context geen efficiënte besteding van de steun mogelijk maakt. Is die institutionele context er wel, dan stelt de Bank voor niet langer projectsteun te geven, maar begrotingssteun waardoor de nationale overheid dan efficiënt de middelen kan inzetten waar ze nodig zijn. Is die goede institutionele context er niet, dan stelt de Bank voor kennis te leveren zodat hij er wel kan komen. Ontwikkelingshulp wordt dan de ‘vroedvrouw’ van goede instellingen. Ondertussen zou er wel steun rechtstreeks naar de organisaties van de civil society en naar de armen zelf kunnen gaan. Voor het overige wordt alom gepleit voor een betere coördinatie van de verschillende hulpactiviteiten. Vandaar dat meer en meer wordt gewerkt met country strategy papers (CSP).
Deze benadering zou een erg positieve weerslag kunnen hebben, zeker in combinatie met een ideale invulling van ownership. Het zou dan voor het eerst sinds lang inderdaad mogelijk zijn dat landen zelf een nationaal ontwikkelingsproject uitstippelen, de activiteiten van de verschillende internationale actoren die in het land actief zijn sturen en coördineren, en daarbij kunnen rekenen op financiële steun van rijkere landen. Echter, gelet op het keurslijf waarin de arme landen vorm moeten geven aan het eigenaarschap lijkt het weinig waarschijnlijk dat er veel variatie zal mogelijk zijn in deze ontwikkelingsprojecten. ‘Nationale’ ontwikkeling, gericht op de groei van de interne markt, staat niet langer op de agenda. Exportgerichte groei kan wel rekening houden met comparatieve voordelen van landen, maar niet met hun specifieke interne behoeften.
Het is hoe dan ook zo dat voor de internationale financiële instellingen de weg nog erg lang lijkt te zijn. Ondertussen moeten twee vaststellingen gedaan worden. Ten eerste, de voorwaarden voor financiële steun zijn nog lang niet in de koelkast gestopt. Nu ook het IMF zich achter de armoedeprioriteit heeft geschaard, zijn ze zelfs uitgebreid en is het Muntfonds in het vaarwater van de Wereldbank terechtgekomen. De dag dat de internationale instellingen van oordeel zullen zijn dat er inderdaad geen specifieke voorwaarden meer moeten gesteld worden en de institutionele ontwikkeling voldoende garanties biedt voor een efficiënte besteding van begrotingssteun, is wellicht de dag dat het land aan de houdgreep van de armoede zal zijn ontsnapt en niet langer aanspraak kan maken op steun. Ten tweede is er de trieste realiteit van de nog steeds sterke daling van de officiële ontwikkelingshulp. In zowat alle documenten wordt nochtans een sterk pleidooi gehouden voor meer steun, hoewel ook deze uitspraken in het gezelschap verkeren van andere aanbevelingen die twijfel zaaien over de bedoelingen van de donorgemeenschap. Zo wil de Wereldbank af van ‘schuldgeleide’ (debt-driven) ontwikkeling en wordt meer en meer gerekend op particuliere financiering en rechtstreekse investeringen. En ook hier zijn weer deugdelijke instellingen nodig om een land voor investeerders aantrekkelijk te maken. Aanbevelingen tegen kapitaalvlucht of tegen fiscale fraude zijn evenwel geen standaardelement van het mondiale vertoog.
Kortom, de nieuwe klemtonen die in de aanbevelingen voor ontwikkelingssamenwerking gelegd worden, bevatten zeker een erg aantrekkelijk potentieel voor een minder versnipperd en coherenter ontwikkelingsbeleid met door de nationale staten zelf ingevulde prioriteiten. De algemene context en de randvoorwaarden laten echter vermoeden dat de armslag minder groot wordt en er weinig ruimte blijft voor een echt alternatief. Vooral valt af te wachten hoe deze aanbevelingen in de praktijk gebracht worden door de internationale instellingen zelf en op hoeveel financiële steun de nieuwe armoedeprioriteit zal kunnen rekenen.

Conclusie

Er kan geen twijfel over bestaan dat er wel degelijk een nieuwe wind waait door de bomen van Bretton Woods en dat de ‘harde’ aanpak die als ‘Consensus van Washington’ geschiedenis heeft gemaakt thans wordt aangevuld met een sociale én met een politiek-institutionele dimensie. Echter, aan de kern zelf van de ‘Consensus’ wordt niet geraakt. Zowel de sociale als de institutionele hervormingen die thans worden voorgeschreven, zijn erop gericht het neoliberale beleid meer doelmatigheid en meer geloofwaardigheid te geven. Het eigenaarschap dat de ontwikkelingslanden op zich moeten nemen, biedt geenszins voldoende ruimte voor een alternatief op dit neoliberalisme. De huidige aanpak met de PRSP’s bevestigt wat reeds duidelijk werd uit de analyse van de manier waarop armoede werd geconceptualiseerd. Armoedebestrijding is het leitmotiv voor een beleid waarin alle aandacht gaat naar de hervormingen die de neoliberale mondialisering bevorderen en waarvan men beweert dat het op termijn de armen ten goede komt. Alle aspecten van het beleid van arme landen vallen voortaan onder de bevoegdheid en het toezicht van de internationale instellingen die op deze manier ook een eigen invulling geven aan wat ze zien als world governance. Armoedebestrijding neemt nu het hele betekenisveld van ontwikkeling in beslag en wordt overgelaten aan het vlot functioneren van de markt in een deugdelijk geachte institutionele context. De armoede wordt geacht te verdwijnen dankzij economische groei, niet dankzij sociale rechten of betere lonen. Dat voor de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) geen plaats is in de voorstellen voor een world governance is veelzeggend. De oproep van de vakbond om de unieke functie van de IAO verder te ontwikkelen krijgt in dit licht een bijzonder groot belang.24
De nieuwe wind betekent dus geenszins een breuk met het beleid van de afgelopen 20 jaar maar bezegelt wel een nieuwe visie op ontwikkeling waarin voor alle traditionele eisen van de jaren 60 en 70 geen plaats meer is. Met sociale ontwikkeling wordt vandaag iets heel anders bedoeld dan vroeger. Het nieuwe ontwikkelingsdenken houdt zeker meer kansen in voor een ‘mensgericht’ ontwikkelingsbeleid, maar of hiermee de kloof tussen arm en rijk iets kleiner kan worden, is zeer de vraag.
Op het eerste gezicht lijken de IDG vrij ambitieus, maar bij nader toezien moet men vaststellen dat ze in feite de ambities van het traditionele ontwikkelingsdenken ver achter zich laten. Armoedebestrijding is een pragmatisch en perfect haalbaar project. De UNDP berekende dat om alle armen toegang tot sociale basisvoorzieningen te geven en hun inkomen op te trekken tot aan de armoedegrens, er slechts 80 miljard USD nodig is, minder dan 0,5 % van het wereldinkomen!25 In het meest positieve scenario van de Wereldbank duurt het tot 2015 om de extreme armoede met de helft te verminderen en is er in Afrika daarvoor een jaarlijkse economische groei van 7% nodig.26 De Wereldbank stelt nu al dat het erg onwaarschijnlijk is dat de doelstellingen inzake armoedebestrijding, onderwijs en gezondheid worden gehaald.27
De kans is dus bijzonder groot dat ook deze vele mooie woorden over menselijke, sociale en ‘holistische’ ontwikkeling eens te meer niet tot tastbare resultaten zullen leiden. Maar zelfs mocht er een ernstige inspanning worden geleverd om daadwerkelijk de armoede terug te dringen, dan nog kan dit geen voldoende strategie zijn om tot een stabiele en vredige wereld te komen. Oorlogen en revoluties zijn nooit het feit van extreem arme mensen die al hun energie aan overleven moeten besteden. Het fundamentele probleem van een armoedebestrijding die wordt losgekoppeld van een vergaand economisch en sociaal ontwikkelingsproject is dat het logischerwijs ophoudt als de armoedegrens is bereikt. Voor de internationale instellingen is dat bij 1 USD per dag en per persoon. Dat leidt echter geenszins tot een rechtvaardiger wereld, want samen met de vermindering van de armoede kan de ongelijkheid blijven toenemen. Met het vooruitzicht van een wereld zonder armoede kunnen de rijken misschien hun geweten sussen, maar de toenemende kloof zal hen blijven achtervolgen.
Er zijn heel wat argumenten om aan te nemen dat niet extreme armoede, maar wel ongelijkheid, onrechtvaardigheid en gebrek aan respect een voedingsbodem voor sociale conflicten kunnen zijn. Enkele mechanismen hiervan zijn schitterend beschreven in het antropologisch onderzoek van James Scott.28 Het is vandaag de dag bon ton te stellen dat het ontwikkelingsproject is mislukt. Heel wat progressieven zijn daar niet rouwig om, want ontwikkeling zou toch enkel verfoeilijke ‘verwestersing’ betekenen. Elf september geeft hen ongelijk. Het ontwikkelingsproject dat na de Tweede Wereldoorlog door de VN-instellingen werd bepleit en waaraan de nieuwe onafhankelijke Staten in de jaren 60 vorm wilden geven, is gestoten op een muur van onwil in het rijke Noorden. Wat is begonnen als een project waarvan herverdeling en solidariteit een wezenlijk onderdeel vormden, is geëindigd met verijdelde hoop, met frustraties over niet-ingeloste beloften, met scepsis jegens woorden die al te vaak in strijd zijn met de daden. Hoeveel fouten er in het beleid van de ontwikkelingssamenwerking ook zijn gemaakt, de uitblijvende moderniteit heeft wellicht meer schade aangebracht dan de opgedrongen ‘westerse waarden’. Een armoedebestrijding die de derde wereld nu een horizon van 1 USD per dag en per persoon voorspiegelt - en daarvoor niet eens in de eigen buidel wil tasten - is een zoveelste cynisch voorbeeld van kortzichtigheid en collectief egoïsme.

Noten
1. Le Monde, 9/10/2001.
2. IMF/OECD/UN/WBGroup, 2000. A Better World for all. Progress towards the International Development Goals. (www.paris21.org/betterworld).
3. zie b.v. Kofi Annan, We the peoples. New York: United Nations, 2000; Narayan et. al, Voices of the Poor. Washington: The World Bank, 2000; Nations Unies, ‘Agenda pour le développement’, Res. A.G. 51/45 19/9/1997; OECD, ‘Shaping the 21st Century’ in Development Cooperation. Efforts and policies of the Members of the DAC. Paris: OECD, 1996; World Bank, Assessing Aid. Washington: The World Bank, 1998; World Bank, A Proposal for a Comprehensive Development Framework, 1999 (www.worldbank.org/cdf/cdf-text); World Bank, World Development Report 2000/2001. Attacking Poverty. New York: Oxford University Press, 2000.
4. OECD 1996, op.cit.
5. Aanvankelijk wilde de UNDP met zijn ‘menselijke ontwikkeling’ een ‘nieuw ontwikkelingsparadigma’ uitwerken. Dit is echter grotendeels mislukt. Zie hierover Mestrum ‘Hoe vertaalt de VN ‘menselijke ontwikkeling’’ in Samenleving en politiek, jg.5, 1998, nr. 7 (september).
6. Voor een schitterend doch ontnuchterend overzicht, zie Tabatabai, H., Statistics on poverty and income distribution. An ILO Compendium of data. Geneva: ILO, 1996.
7. Volgens de Wereldbank waren er in 1990 1,27 miljard extreem armen in de wereld, d.i. 29 % van de wereldbevolking; in 1998 waren er nog 1,17 miljard, hetzij 23,4 %. In tegenstelling tot wat algemeen wordt aangenomen zou de armoede in de wereld dus zijn gedaald de afgelopen tien jaar. World Bank, Poverty Trends and Voices of the Poor. 4th ed., Washington: The World Bank, may 2001.
8. zie o.m. Holzmann, R. & Jorgensen, S., Gestion du risque social: cadre théorique de la protection sociale. Doc. de travail n° 0006 sur la protection sociale. Washington: Banque mondiale, février 2000; World Bank 2000, op.cit.; World Bank, New Paths to Social Development. Washington: The World Bank, 2000b; World Bank, Social Protection Sector Strategy: From Safety Net to Springboard. Washington: The World Bank, 2000c.
9. World Bank, 1999, op.cit.
10. IMF and IDA (International Development Association), Poverty Reduction Strategy Papers - Progress in Implementation. Prepared by the Staffs of IMF and WB, September 2000.
11. World Bank, World Development Report 1999/2000. Entering the 21st Century. Washington: The World Bank, 1999b, p.14; Wolfensohn, J.D., Coalitions for Change; Address to the Board of Governors of the World Bank and the IMF. Washington, December 1999 (www.worldbank.org/html/extdr/am99/jdw-sp/jdwsp-en); Stiglitz, J.E., Towards a New Paradigm for Development: Strategies, Policies and Processes. 1998 Prebisch Lecture at UNCTAD, Geneva.
12. World Bank 1999b, op.cit., p. 28.
13. World Bank, Can Africa Claim the 21st Century? Washington: The World Bank, 2000d.
14. World Bank, Press Conference. African External Affairs. Washington, March 7th 2001.
15. Narayan et al. 2000, op. cit.
16. World Bank 2000c, op. cit.
17. Romer, geciteerd in Meier, G.M. & Stiglitz, J.E., Frontiers of Development. Washington: The World Bank and Oxford University Press, 2001, p. 5.
18. Op één belangrijk punt wijkt de kennis die de armen leveren toch af van de vaststellingen van de internationale instellingen. Volgens alle cijfers die de instellingen publiceren is de armoede de afgelopen 15 jaar gedaald, zowel in absolute cijfers als procentueel (behalve in Afrika en Oost-Europa). Ook de sociale indicatoren gaan er sinds 30 jaar op vooruit (alweer behalve in Afrika en in Oost-Europa). Toch zegt een grote meerderheid van de ondervraagde armen dat hun levensomstandigheden zijn verslechterd. Een nauwkeurige analyse van het verslag legt overigens nog meer contradicties bloot. Dat wijst er vooral op dat de Wereldbank niet altijd zorgvuldig omspringt met de interpretatie van de antwoorden van de ondervraagden.
19. IMF, Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC) - Questions d’ordre opérationnel. 13/12/1999 (www.imf.org/external/np/pdr/prsp/fre/poverty2.html)
20. IMF and IDA 2000, op. cit.
21. Government of Nicaragua, A Strengthened Poverty Reduction Paper. August 2000.
22. IMF and IDA, Tracking of Poverty-Reducing Public Spending in Heavily Indebted Poor Countries. Prepared by the IMF and the World Bank. March 27th 2001.
23. World Bank 1998, op. cit.
24. Zie de oproep van M. De Vits en M. Nollet, ‘De IAO heeft een toekomst’ in De Morgen van 5 juni 2001.
25. PNUD, Rapport mondial sur le développment humain. Paris: Economica, 1997, p. 126. De UNDP stelt evenwel niet voor dit ook te doen; ook voor haar moet armoede worden uitgeroeid door middel van economische groei.
26. World Bank 2000d, op cit.
27. World Bank 2001, op. cit.
28. Scott, J., Domination and the Art of Resistance. Hidden Transcripts. New Haven and London: Yale University Press.

Samenleving & Politiek, Jaargang 8, 2001, nr. 9 (november), pagina 37 tot 47