Europa en immigratie

Om een beter begrip te krijgen van het integratiebeleid en de inburgering in Nederland en Vlaanderen, is het noodzakelijk even te kijken naar de immigratie en het immigratiebeleid in Europa. Men kan in het Europa van na de Tweede Wereldoorlog drie immigratiestromen onderscheiden: de migratie uit de (voormalige) koloniën, de migratie tussen Oost- en West-Europa en de migratie tussen Zuid- en Noord-Europa. De belangrijkste migratieredenen daarbij waren politiek, religieus en economisch van aard. De internationale migratie is sinds het midden van de jaren tachtig steeds belangrijker geworden en driekwart van de totale bevolkingsgroei komt zelfs voor rekening van migratie. Als reactie op deze enorme immigratiegroei is het Europees immigratiebeleid inzake niet-EU-burgers restrictief geworden. Het moet bovendien niet langer een nationale aangelegenheid van de lidstaten van de Europese Unie zijn maar in gemeenschapsrecht worden omgezet. Met het zogenaamde Verdrag van Amsterdam (1997) moet dit langzamerhand worden bewerkstelligd. Het zal echter heel wat tijd in beslag nemen, voordat men van een echt gemeenschappelijk Europees immigratiebeleid kan spreken.

Nederland en Vlaanderen en immigratie

Als we de naoorlogse immigratiegeschiedenis en -beleid van Nederland en Vlaanderen overzien, dan merken we een aantal soortgelijke verschuivingen in het beleid. Het betreft verschuivingen die samenhangen met veranderingen in de maatschappij, maar die vooral samenhangen met het antwoord van de overheid op de vraag of nieuwkomers tijdelijk dan wel permanent in Nederland of Vlaanderen zullen verblijven. In onderstaande tabel staan de voornaamste verschuivingen van het beleid van Nederland en Vlaanderen:

Tabel: De voornaamste verschuivingen van het immigratiebeleid in Nederland en Vlaanderen

Wanneer men de immigratiegeschiedenis en het immigratiebeleid in Nederland en Vlaanderen vergelijkt, is er een verschuiving van de komst van arbeidsmigranten naar volgmigranten en naar vluchtelingen te constateren. Nederland heeft echter meer te maken met vele zogenaamde repatrianten van de voormalige koloniën. De immigratie in Nederland is meer van recente datum en is ook iets langer doorgegaan. Een niet onaanzienlijk deel van de Turken en Marokkanen is niet in de jaren zestig en zeventig, maar in de tweede helft van de jaren tachtig en negentig gekomen. Tot op heden komen uit die landen elk jaar nieuwkomers in het kader van gezinshereniging en gezinsvorming.

De beoordeling van de overheid of de nieuwkomers tijdelijk dan wel permanent zullen blijven, speelt een belangrijke rol bij het gevoerde immigratiebeleid. Je ziet in beide landen een ommekeer vanaf het moment dat ze zichzelf als immigratielanden beschouwen. Vanaf dat ogenblik wordt er meer aandacht besteed aan de positie van de minderheden, waarbij integratie met behoud van de eigen cultuur een rol speelt (eerste verschuiving}. Een tweede verschuiving van het Nederlands immigratiebeleid is die van categoriaal naar algemeen beleid. De Nederlandse overheid is van mening dat een algemeen beleid (voor allen hetzelfde) moet worden gevoerd voor de integratie van minderheden. Categoriaal of specifiek beleid is een aanvulling op het algemeen beleid in situaties waar dit beleid tekortschiet. Het immigratiebeleid van Vlaanderen vertoont deze verschuiving niet. De term categoriaal beleid heeft in Vlaanderen een andere betekenis. Men bedoelt hier sectoraal beleid mee. Beleid wat op één sector van toepassing is. Zo was begin jaren tachtig het integratiebeleid van Vlaanderen een aangelegenheid van de sector welzijnswerk. Eind jaren tachtig veranderde dit; het integratiebeleid werd in alle sectoren geïntegreerd. De verschuiving van een collectieve naar een individuele benadering van immigranten is in Nederland merkbaar. Het uitgangspunt van het integratiebeleid veranderde van ‘gelijkwaardigheid van culturen’ in ‘gelijkwaardig burgerschap’. Hierbij wordt er van uitgegaan dat nieuwe burgers kansen grijpen op het gebied van scholing en arbeid, om zo een effectieve participatie van nieuwe burgers mogelijk te maken. Men spreekt dus niet meer van ‘etnische minderheden’, maar van ‘nieuwe burgers’ ofwel ‘nieuwkomers’. Deze verschuiving van een collectieve naar een individuele benadering van immigranten doet zich ook voor in Vlaanderen. De klemtoon verschuift er langzaam van ‘onthaalbeleid’ en ‘inpassing’ naar ‘inburgering’ en ‘burgerschap’. In beide landen kan men een verschuiving van een curatief naar een preventief beleid constateren. In de loop der tijd zijn de minderheden te veel een zorgcategorie van de overheid geworden. Beide overheden delen de mening dat dit moet veranderen; minderheden moeten zelf voor hun rechten opkomen, zodat zij zelf hun maatschappelijke positie kunnen bepalen.

Inburgering en onthaal

Een onderdeel van het Nederlands integratiebeleid minderheden en het Vlaams beleid voor etnisch-culturele minderheden zijn achtereenvolgens de inburgering van nieuwkomers en het onthaalbeleid. De inburgering van nieuwkomers is in Nederland sinds 30 september 1998 in de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) vastgelegd, waarmee de wettelijke basis van het inburgeringsbeleid is versterkt. Wat betreft het Vlaams onthaalbeleid bestaat er een concept van onthaalbeleid voor meerderjarige nieuwkomers, dat op 14 juli 1998 door de toenmalige Vlaamse regering werd goedgekeurd. Er is ook het Voorstel van Decreet Inburgering, waarmee het inburgeringsbeleid vanaf 1 januari 2002 een decretale grondslag krijgt.¹

Eén ding valt op als men de Nederlandse en Vlaamse inburgering (in Vlaanderen wordt de term onthaal vervangen door inburgering) beleidsmatig analyseert en vergelijkt: de beleidsuitvoering van de WIN kan men in het zogenaamde top-downperspectief plaatsen en die van het onthaalbeleid in het zogenaamde bottom-upperspectief. In Nederland ontstaat het beleid van ‘bovenaf’. Door de beleidsmakers wordt een beleidsplan (Regeling Inburgering Nieuwkomers later Wet Inburgering Nieuwkomers) ontwikkeld, waarna de uitvoerders zich houden aan de doelen en de intenties achter het beleid. Hierbij moet worden vermeld dat in Nederland ook vanuit de gemeenten initiatieven zijn genomen voor de inburgering van nieuwkomers, zodat men het inburgeringsbeleid niet volledig top-down kan noemen. In Vlaanderen is precies het tegenovergestelde aan de hand. Daar ontstaat het beleid van ‘onderuit’. Van onderuit zijn al verschillende onthaalinitiatieven lopende, zoals PINA in Antwerpen en Kom-Pas in Gent. Het uitgangspunt is hierbij niet wat er volgens het beleid-als-plan zou moeten gebeuren, maar wat er in het beleidsveld werkelijk wordt gedaan door actoren die een rol spelen bij de uitvoering van het beleid. Zowel het Nederlands inburgeringsbeleid als het Vlaams onthaalbeleid hebben als doel door middel van een programma ofwel traject, de sociale, educatieve en professionele redzaamheid van nieuwkomers mogelijk te maken. Door inburgering worden nieuwkomers in de gelegenheid gesteld sociaal redzaam te worden en waar mogelijk aansluiting te vinden op educatie (educatieve redzaamheid) en arbeidsmarkt (professionele redzaamheid). In theorie verloopt het bovenstaande programma of traject op ongeveer dezelfde wijze. De nieuwkomer krijgt een intakegesprek/onderzoek, waarin gegevens over de kennis en vaardigheden van de nieuwkomer worden verzameld. Aan de hand van deze gegevens wordt een traject op maat uitgestippeld. Het verloop van het traject wordt door middel van trajectbegeleiding in de gaten gehouden. In het traject zit een educatief gedeelte met Nederlands als tweede taal (NT2), Maatschappij Oriëntatie en beroepenoriëntatie. Naast het educatieve gedeelte bestaat het traject ook uit maatschappelijke begeleiding. Deze begeleiding bestaat uit een aanbod van praktische ondersteuning in het dagelijks leven. Daarnaast kent het Vlaams beleid nog de zogenaamde netwerkvorming naar maatschappelijke en culturele voorzieningen, zodat de nieuwkomer gericht kan worden doorverwezen naar hulp- of dienstverlening. De doorgeleiding naar verdere educatie of naar de arbeidsmarkt vormt het sluitstuk van het inburgeringstraject.
Eén groot verschil tussen het Nederlands en het Vlaams beleid vormt de verplichting. In Nederland is iedere nieuwkomer die tot de doelgroep van de WIN behoort, uitzonderingen daargelaten, in principe verplicht aan het inburgeringsprogramma deel te nemen. Men hamert hierbij op het feit dat deze verplichting tweezijdig is. In Vlaanderen is men geen voorstander van een dergelijke verplichting. De vraag naar onthaaltrajecten overstijgt namelijk ruim het aanbod en om iedere nieuwkomer een geschikt onthaaltraject aan te bieden ontbreken er (financiële) middelen. Verplichte inburgering is bovendien een beetje een politiek besmette term. “De notie past in het nieuwe discours dat in de politiek graag eens naar boven wordt gehaald, vooral om stemmen te winnen. De verplichting is het ei van Columbus: ‘nu zullen ze wel geïntegreerd geraken.’ Door de nadruk op de verplichting te leggen, hopen sommigen misschien ook dat minder migranten zullen komen. Op die manier wordt inburgering verkeerd gebruikt”, aldus mevrouw Vogels, Vlaams minister van Welzijn, Gezondheid en Gelijke Kansen, tijdens het debat Inburgering op 3 mei 2000 te Antwerpen.² Toch wordt in het Voorstel van Decreet Inburgering gesproken van een verplichting tot inburgering, wanneer het aanbod voldoende groot is.

Het leren van het Nederlands in het kader van inburgering

Wanneer men het (onderwijs) NT2 in het kader van de inburgering in Nederland en Vlaanderen vergelijkt, is het eerste dat opvalt het feit dat het (onderwijs) NT2, beschreven in de Wet Inburgering Nieuwkomers en in het Voorstel van Decreet Inburgering, praktisch hetzelfde zijn. Aangezien de inburgering van nieuwkomers in Nederland al langer deel uitmaakt van het integratiebeleid, lijkt het erop dat het Voorstel van Decreet Inburgering voor een groot gedeelte op de WIN is gebaseerd. In beide documenten wordt namelijk gesproken van een educatieve intake, een educatief programma van 500 uur in het Vlaamse document en 600 uur in het Nederlandse document, een zogenaamde eindtoets na ongeveer één jaar en een verplichte deelname aan het educatief traject van de inburgering. Vooral dit laatste is opmerkelijk aangezien men in Vlaanderen er nog niet uit is of men de inburgering verplicht moet stellen. Het aanbod is namelijk niet voldoende groot om iedere nieuwkomer een geschikt inburgeringsprogramma te laten volgen. In het Vlaams inburgeringsbeleid kunnen echter nog veranderingen optreden, aangezien het onthaalbeleid en het onderwijs NT2 nog geen wettelijke kader heeft. Als men de vergelijking van het (onderwijs) NT2 niet alleen baseert op een bestudering van de officiële documenten, maar ook de eigenlijke praktijk van het onderwijs bestudeert (operationalisering en een praktijkbeschrijving), dan vallen twee belangrijke verschillen tussen de landen op. Ten eerste is tot nu toe in Nederland maar één educatieve instelling belast met het onderwijs NT2 in het kader van de inburgering: de Regionale Opleidingscentra. In de toekomst wil men meer naar een marktgericht aanbod. In Vlaanderen daarentegen mogen alle reguliere aanbodverstrekkers met het onderwijs NT2 in het kader van de inburgering worden belast: de Centra voor Basiseducatie, de Centra voor Volwassenenonderwijs, de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding, het Vlaams Instituut voor Zelfstanding Ondernemen en de universitaire instellingen. Ten tweede is er in Vlaanderen een gebrek aan inhoudelijke en organisatorische afstemming van het onderwijs NT2 van de verschillende aanbodverstrekkers. Alle aanbodverstrekkers, dus ook bijvoorbeeld de Centra voor Basiseducatie onderling, kennen hun eigen eindtermen, niveau-indeling, curriculum, toetsinstrumenten en methodiek. Cursussen van deze verschillende aanbodverstrekkers sluiten daardoor niet op elkaar aan en dat bemoeilijkt de instroom naar een vervolgopleiding. Doordat alleen regionale opleidingscentra belast zijn met het NT2-onderwijs in het kader van de inburgering is er in Nederland onder andere weinig gebrek aan inhoudelijke en organisatorische afstemming van dit NT2-onderwijs. Toch blijkt uit rapporten dat ook hier de doorstroom naar vervolgopleidingen wordt bemoeilijkt. Nieuwkomers behalen namelijk niet het niveau van educatieve of professionele redzaamheid.

Naast de twee hierboven genoemde verschillen zijn er nog enkele kleine verschillen in het onderwijs NT2 tussen de twee landen, waaronder het feit dat de regionale opleidingscentra in Nederland vooral met bestaande Nederlandse methoden werken en daaromheen gebruik maken van zelf ontwikkeld materiaal. In Vlaanderen daarentegen werken de aanbodverstrekkers vooral met eigengemaakt materiaal, waarbij soms gebruik wordt gemaakt van lessen uit de algemene methoden. Aangezien niet veel Vlaamse methoden op de markt worden uitgebracht en de Nederlandse methoden meer op Nederland zijn geënt (denk aan regionale verschillen), gebruiken de Vlaamse aanbodverstrekkers van het onderwijs NT2 deze algemene methoden niet als zogenaamd handboek.
In onderstaande tabel worden de verschillen tussen het (onderwijs) NT2 in het kader van de inburgering in Nederland en Vlaanderen nog eens schematisch weer:

Tabel: Verschillen in het onderwijs NT2 in het kader van de inburgering in Nederland en Vlaanderen

Ondanks bovenstaande verschillen is er zowel in Nederland als in Vlaanderen sprake van apart NT2-onderwijs in het kader van de inburgering. Zowel in Nederland als in Vlaanderen is er sprake van een NT2-didactiek die voornamelijk is gebaseerd op een communicatieve benadering. In de praktijk van het onderwijs NT2 blijkt namelijk de nadruk te liggen op de communicatieve eigenschappen, als spreekvaardigheid en schrijfvaardigheid, van de cursisten. Doordat Vlaanderen nog geen wettelijk kader voor het onthaalbeleid en het onderwijs NT2 heeft, is de situatie in Vlaanderen sowieso anders dan in Nederland. Nieuwkomers zijn niet verplicht een cursus NT2 te volgen. Alleen nieuwkomers die daarin geïnteresseerd zijn, volgen via een onthaalbureau een intensieve NT2 cursus bij één van de reguliere aanbodverstrekkers. Daarnaast bestaan er nog talloze particuliere initiatieven waar nieuwkomers een cursus NT2 volgen. Dit gebeurt vooral in regio’s waar het reguliere aanbod onvoldoende is uitgebouwd.³
Men kan constateren dat het onderwijs NT2 in het kader van het Vlaams inburgeringsbeleid de kant van het Nederlands beleid opgaat. Dit heeft te maken met het feit dat de inburgering en het inburgeringsbeleid in Nederland jaren geleden van start zijn gegaan. Vlaanderen bevindt zich daarentegen in de fase van de beleidsvoorbereiding en beleidsplanning en maakt daarbij gebruik van de gegevens van en over het Nederlandse inburgeringsbeleid, zodat men naar verwachting niet dezelfde fouten zal maken. Uit evaluaties blijkt immers dat er aan het Nederlands beleid nogal het één en ander schort: er is sprake van verzuim en uitval, de streefniveaus worden niet behaald, de regels zijn te ingewikkeld, etc. Beide landen hebben met andere woorden wat betreft het (onderwijs) NT2 in het kader van de inburgering nog genoeg werk te verrichten. Nederland moet zich nog eens over het bestaande beleid buigen en Vlaanderen moet onder andere aan de hand van het Nederlands voorbeeld een goed en coherent beleid ontwikkelen.

Het Nederlands en Vlaams NT2-onderwijs: een wereld van verschil?

Tijdens mijn onderzoek werd duidelijk dat de inburgering van nieuwkomers met veel ingewikkelde wet- en regelgeving gepaard gaat. Ik heb daarbij alle relevante documentatie omtrent de inburgering in Nederland en Vlaanderen bestudeerd en geanalyseerd. Echter, er kunnen leemtes voorkomen, aangezien beleid een dynamisch proces is. Vooral het Vlaams inburgeringsbeleid zal in de toekomst nog aanzienlijk kunnen veranderen, aangezien het in de fase van de beleidsvoorbereiding en -planning is beland. Uit het onderzoek komt met name naar voren dat op enkele verschillen na het onderwijs NT2 in het kader van de inburgering in Nederland en Vlaanderen niet wezenlijk van elkaar verschilt. Vooral op het niveau van de klas blijken de NT2-lessen met elkaar overeen te komen: de didactiek en het lesmateriaal zijn vooral gebaseerd op communicatie. Het is voornamelijk de organisatie van het onderwijs NT2 binnen de inburgering die van elkaar verschilt.

Ten eerste is iedere nieuwkomer die tot de doelgroep behoort in Nederland verplicht onder andere een NT2-cursus in het kader van de inburgering te volgen, terwijl er in Vlaanderen niet voldoende aanbod is om iedere nieuwkomer een inburgeringsprogramma aan te bieden, zodat hier de inburgering (nog) niet verplicht is. Aan de verplichte inburgering in Nederland zitten wel enkele haken en ogen. Er worden namelijk nog maar weinig sancties toegepast op het niet nakomen van deze verplichting, wat een hoog verzuim tot gevolg heeft. De verplichting van de inburgering brengt dan ook met zich mee dat de zogenaamde ‘oudkomers’ op wachtlijsten voor NT2-cursussen komen te staan. Nieuwkomers genieten namelijk in het kader van de inburgering voorrang. Toch heeft het verplicht stellen van een te volgen inburgeringsprogramma ook voordelen. Uit onderzoek bleek namelijk dat deze verplichtstelling een prikkel is tot betere prestaties. Circa 31% van de nieuwkomers met een verplicht contract bereikten het streefniveau 3 of hoger, terwijl slechts 18% van de nieuwkomers met een facultatief contract dat streefniveau 3 behaalde. Uit een gesprek met de informanten uit bovenstaand onderzoek bleek dat zij de inburgering het liefst verplicht zien.⁴ Het verdient aanbeveling om de knelpunten die de verplichte inburgering met zich meebrengt te verhelpen en de inburgering enkel en alleen verplicht te stellen wanneer er voldoende aanbod is om iedere nieuwkomer een passend programma te laten volgen. Er moet ook getracht worden de lange wachtlijsten voor de oudkomers te reduceren. Deze doelgroep heeft immers ook recht op goed taalonderwijs. Een in Nederland in het leven geroepen Taskforce houdt zich met de bovenstaande knelpunten bezig.
Ten tweede is de discrepantie wat betreft de omvang van het onderwijs NT2 binnen de inburgering in Vlaanderen opmerkelijk. Men stelt namelijk voor het educatieve programma, waar NT2 deel van uitmaakt, op 500 uur vast te stellen, daarentegen moeten het onderwijs NT2 wel kort en intensief zijn. De gedachte dat het onderwijs NT2 zo kort en intensief mogelijk moet zijn, verdient de voorkeur. Uit de Nederlandse situatie bleek immers 500 uur niet te leiden tot professionele en sociale redzaamheid en nu lijkt het erop dat ook met 600 uur het beoogde niveau niet wordt gehaald. Het gaat te ver, om het aantal uur van het educatieve programma nogmaals te verhogen. Gezocht moet worden naar andere mogelijkheden om het beoogde niveau te behalen of men kan, zoals in Vlaanderen het geval is, eerst een basiscursus NT2 aanbieden en daarna NT2-cursussen op het niveau van sociale, educatieve en professionele redzaamheid. Niet iedere nieuwkomer streeft namelijk sociale, educatieve en professionele redzaamheid na.

Ten derde bevat het NT2-onderwijs in Vlaanderen in vergelijking met Nederland geen vaste niveau-indelingen, eindtermen, toetsinstrumenten en methodieken, wat de doorstroming van de ene naar de andere aanbodverstrekker bemoeilijkt. Het verdient aanbeveling, ondanks de sterkere verzuiling van het onderwijs, het onderwijs NT2 meer inhoudelijk en organisatorisch op elkaar af te stemmen, zodat de doorstroming verbetert en Nederland en Vlaanderen op het gebied van bijvoorbeeld behaalde eindniveaus kunnen worden vergeleken. Nu is dit bijna niet mogelijk, omdat iedere aanbodverstrekker zijn eigen niveau-indeling hanteert. Waar bijvoorbeeld het Antwerpse Centrum voor Basiseducatie niveau 1 en 2 als basisniveau NT2 hanteert, zou dit al voor het eerste niveau in het Gentse Centrum voor Basiseducatie kunnen gelden.
Ten slotte is tijdens dit onderzoek naar voren gekomen dat de informatie-uitwisseling tussen Nederland en Vlaanderen, wat betreft het onderwerp NT2 binnen de inburgering, niet altijd optimaal is. Zo is men in Nederland niet altijd op de hoogte van de ontwikkelingen op het gebied van NT2 in Vlaanderen en andersom. Dit komt onder andere doordat er in Vlaanderen weinig over dit onderwerp op papier staat. Tijdens dit onderzoek is namelijk veel van de Vlaamse informatie mondeling verkregen. Het is daarom belangrijk om de samenwerking tussen Nederland en Vlaanderen te stimuleren, aangezien het zowel in Nederland als in Vlaanderen om het leren van de Nederlandse taal als tweede taal gaat en men van elkaars ervaringen op dit gebied kan leren. De Nederlandse Taalunie heeft begin 2000 het zogenaamde Platform NT2 voor Volwassenenonderwijs ingesteld, om bovenstaande samenwerking te stimuleren. Er is met andere woorden een begin gemaakt, maar één en ander moet nog worden uitgebouwd, zodat in de toekomst onder andere verder onderzoek naar het onderwijs NT2 in het kader van de inburgering kan worden gedaan. Beleid is immers een dynamisch proces.

cartoon: © Arnout Fierens

Noten
1. De redactie van deze tekst werd afgesloten in november 2001.
2. Stichting Gerrit Kreveld (2000). Verslag debat inburgering. Antwerpen.
3. Leijsen, J. (2000). Het volwassenenonderwijs Nederlands voor Anderstaligen in de provincie Antwerpen (tweede versie februari 2000). Universiteit Antwerpen, Universitaire Faculteiten Sint Ignatius.
4. Groeneyk, A. (1999). De effectiviteit van het Nederlands inburgeringsbeleid. Een onderzoek naar de effecten van het inburgeringsbeleid in de gemeente Helmond. (doctoraalscriptie KUB). Tilburg.

Samenleving & Politiek, Jaargang 9, 2002, nr. 2 (februari), pagina 12 tot 18

• Nederland
• inburgering
• migratie
• integratie