Log in

Minderjarige vluchtelingen: de achilleshiel van het vreemdelingen- én het jeugdbeleid?

Het beeld van dé vluchteling, asielzoeker of ‘illegaal’ is overwegend dat van de jonge, mannelijke ‘avonturier’ die zijn geluk komt zoeken in België. Dat beeld past immers het best bij dat van de zogenaamde economische vluchteling. Dat er ook heel wat gezinnen, alleenstaande vrouwen (met of zonder kinderen) en alleenstaande minderjarige vluchtelingen zijn, past minder goed in het plaatje. We mogen er immers vanuit gaan dat de Belgische overheid vluchtelingen liever ziet gaan dan komen. De federale overheid is er namelijk van overtuigd dat er geen draagvlak is bij de bevolking voor een ruimhartig asielbeleid. ‘We kunnen alle ellende van de wereld toch niet op ons nemen’ heet het dan - alsof dat aan de orde zou zijn.

Die zienswijze wordt evenwel door de overheid mee in stand gehouden en misschien wel gecreëerd. Immers, asielzoekers komen zowieso bij ons aankloppen voor bescherming. Een streng beleid houdt in dat veel van hen hun aanvraag geweigerd zien, wat betekent dat nogal wat mensen België moeten verlaten. Om dat mogelijk te maken, zijn er ook gedwongen uitwijzingen nodig - mensen worden tegen hun wil in op het vliegtuig gezet naar hun land van herkomst of een land dat hen toegang geeft tot hun grondgebied, zonodig met de nodige fysieke dwang. Nu zijn er weinig mensen die met plezier families - dus ook vrouwen en kinderen - gedwongen op het vliegtuig gezet zien worden. Dat blijkt onder meer uit de reacties van nogal wat passagiers van de lijnvluchten waarmee ook weerspannige uitgeprocedeerde asielzoekers worden uitgewezen. Daarom is het niet onbelangrijk dat de regering het stereotiepe beeld van de jonge, mannelijke economische gelukzoeker tracht op te houden. Blijkbaar heeft de publieke opinie er minder problemen mee dat die met de nodige dwang uitgewezen wordt. Een publieke opinie die op haar beurt aan de basis van dit beleid zou liggen - en zo is de cirkel rond.
Maar neen dus, de realiteit is complexer dan ons wordt voorgehouden. Zo zijn er b.v. nogal wat alleenstaande minderjarigen die in ons land hun toevlucht zoeken. Het is over die groep dat ik het hier wil hebben. Hoewel we zouden mogen aannemen dat met hen op een andere manier wordt omgegaan dan met volwassenen, laat ook het beleid t.a.v. deze groep heel wat te wensen over. In dit artikel focus ik op de voornaamste pijnpunten binnen het vreemdelingenbeleid, maar wordt ook kort ingegaan op enkele merkwaardige evoluties binnen het jeugdbeleid.1

Praktijk vreemdelingenzaken: willekeur en onzekerheid troef

De Belgische wetgeving omvat geen specifieke regeling inzake het verblijf van buitenlandse niet begeleide minderjarigen (NBM).2 Wel stelt Artikel 118 van het Koninklijk Besluit van 8 oktober 1981:3
‘Behoudens bijzondere beslissing van de Minister die de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen onder zijn bevoegdheid heeft of zijn gemachtigde, mag geen bevel om het grondgebied te verlaten worden afgeleverd aan een vreemdeling die minder dan achttien jaar oud is of die volgens zijn personeelsstatuut minderjarig is. Dat bevel om het grondgebied te verlaten wordt vervangen door een bevel tot terugbrenging overeenkomstig het model van bijlage 38.’

M.-C Foblets en S. Bouckaert4 wijzen erop dat dit artikel onderhevig is aan twee verschillende interpretaties: volgens sommigen is een verwijderingsmaatregel sowieso verboden ten aanzien van minderjarigen, tenzij de minister een bijzondere beslissing neemt in de vorm van een bevel tot terugbrenging. Anderen stellen dat de verwijdering van minderjarigen in principe gebeurt door een bevel tot terugbrenging, maar dat de minister, uitzonderlijk, een bevel om het grondgebied te verlaten kan afleveren. We zullen zien dat in de praktijk het laatste gebeurt.

Ondanks het stijgend aantal niet-begeleide minderjarigen dat in België toekomt, werden er tot voor kort geen specifieke wetgevende maatregelen getroffen. Recent werd in de programmawet van december 2002 de oprichting van een specifieke dienst Voogdij voorzien. Die zal echter pas van start kunnen gaan nadat er in de nodige koninklijke besluiten voorzien wordt. Die KB’s komen er evenwel pas nadat er een akkoord is tussen de federale overheid en de gemeenschappen over de opvang van niet-begeleide minderjarigen. En de discussie daarover zit al jaren muurvast. Ondanks het gebrek aan wetgeving werd binnen de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) wel een ‘Bureau niet-begeleide minderjarigen’ (hierna afgekort tot ‘Bureau’) opgericht, met als opdracht het beheer van de behandeling van dossiers van deze minderjarigen. Hiertoe werd door het Bureau een interne dienstnota dd. 1 april 1999 opgesteld getiteld ‘Informatie betreffende de bescherming van niet-begeleide minderjarigen en het beheer van hun dossier’ (hierna afgekort dienstnota 1999).
Uit de dienstnota 1999 blijkt dat het Bureau de volgende opdrachten heeft:
- identificatie en opmaak van statistieken
- coördinatie van plaatsingen
- opsporing van familieleden
- administratieve opvolging van de individuele dossiers (afleveren van documenten en verblijfstitels)
- uitwerken van voorstellen betreffende het statuut van de niet-begeleide minderjarige (NBM).
Er wordt een omschrijving gegeven van de doelgroep: ‘elke onderdaan van een staat, die niet behoort tot de Europese Economische Ruimte die de leeftijd van 18 jaar nog niet bereikt heeft en die het Belgisch grondgebied binnenkomt of er verblijft zonder dat de vader, de moeder, de wettelijke voogd of de echtgeno(o)t(e) hem/haar vergezelt’. Hieruit blijkt reeds dat de afbakening van de groep niet in overeenstemming is met art. 118 van het K.B. van 8 oktober 1981. Daarin wordt voor het bepalen van de meerderjarigheid immers ook verwezen naar de wetgeving van het land van herkomst. Indien daar de meerderjarigheid b.v. op 21 jaar ligt, mag aan de minderjarige tot die leeftijd niet zonder meer een bevel om het grondgebied te verlaten worden afgeleverd. Toch vinden we in de dienstnota 1999 hierover niets meer terug.
Het element van bescherming van de dienstnota 1999 ligt in de toekenning van een verblijfstitel aan de niet-begeleide minderjarige. Daarvoor werd een hele procedure uitgewerkt. Een onderscheid wordt gemaakt tussen asielzoekers en niet-asielzoekers of uitgeprocedeerde asielzoekers. Voor asielzoekers worden dezelfde documenten afgeleverd als bij volwassenen. Het Bureau is voor deze groep trouwens niet verantwoordelijk: de asielinstanties behandelen de aanvraag zonder hun tussenkomst. Wat de minderjarigen betreft die geen asielaanvraag indienen, of die een definitieve negatieve beslissing kregen op hun asielaanvraag, geldt de volgende procedure. Indien de minderjarige in het gezelschap is van een volwassene die als bonafide wordt beschouwd, wordt die volwassene in het bezit gesteld van een ‘bevel tot terugbrenging’ en wordt hij of zij ervoor verantwoordelijk om de minderjarige terug te leiden naar het land van herkomst. Is de minderjarige niet in het gezelschap van een (bonafide) volwassene, dan zijn er drie fases.
Fase 1: Een aankomstverklaring voor drie maanden wordt afgeleverd. Indien er binnen deze periode geen duurzame oplossing gevonden is, wordt deze verlengd met nog eens drie maanden. De aankomstverklaring is steeds verlengbaar in de dossiers waarin vooruitgang geboekt wordt om de betrokkene binnen afzienbare tijd terug te sturen naar zijn land van herkomst of een ander land.
Fase 2: indien er na 6 maanden onder aankomstverklaring geen mogelijkheid is om betrokkene binnen afzienbare tijd terug te sturen, wordt die in het bezit gesteld van een ‘bewijs van inschrijving in het vreemdelingenregister’ (BIVR) met tijdelijk verblijf.
Fase 3: een BIVR van onbepaalde duur kan ten vroegste na een periode van 2 jaar onder ‘BIVR tijdelijk verblijf’ worden afgeleverd en enkel indien er in het dossier totaal geen aanknopingspunten zijn om betrokkene terug te sturen naar zijn land van herkomst of een ander land.

De toepassing van de dienstnota 1999 liep in de praktijk evenwel heel anders. Binnen de werkgroep ‘niet begeleide minderjarigen’ van Haven v.z.w. deden we hiernaar vorig jaar een klein onderzoek voor de groep ‘uitgeprocedeerde asielzoekers’. Bij wijze van voorbeeld lichten we enkele cases kort toe:

1) Situaties waarin een (tijdelijke) verblijfsvergunning werd afgeleverd:
· Een NBM (Angola) die op 16-jarige leeftijd een ‘bevestigende negatieve beslissing van weigering tot toegang van het grondgebied’ kreeg van het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en Staatlozen (CGVS) mét vermelding van een ‘niet-terugleidingsclausule’5: een tijdelijke verlenging werd aangevraagd op 14 juni 2001. Vanaf 3 juli 2001 wordt de Bijlage 26bis6 maandelijks verlengd. Op de Bijlage 26bis stond de vermelding ‘uit de gedragingen van de minderjarige kan worden afgeleid dat hij geschikt is om zelfstandig te reizen en over voldoende maturiteit beschikt’.
· Een NBM (Ethiopië) die op 15-jarige leeftijd een ‘bevestigende negatieve beslissing van weigering tot toegang van het grondgebied’ kreeg van het CGVS: een tijdelijke verlenging werd aangevraagd en toegekend in de vorm van een aankomstverklaring, geldig voor 3 maanden. Op de Bijlage 26bis staat vermeld dat het meisje ‘ten gepaste tijde’ zal worden teruggeleid, ‘conform de Rechten van het Kind’.

2) Situaties waarin geen verblijfsvergunning werd afgeleverd:
· Een NBM (Albanië) die op 15-jarige leeftijd een ‘bevestigende negatieve beslissing van weigering tot toegang van het grondgebied’ kreeg van het CGVS: een tijdelijke verlenging werd aangevraagd. Vanuit DVZ werd als voorwaarde gesteld dat de jongere eerst een aanvraag voor vrijwillige terugkeer moest ondertekenen. Dat wilde de jongen niet. Hij kreeg geen tijdelijke verblijfsvergunning.
· Een NBM (Kosovo) die op 17-jarige leeftijd een ‘bevestigende negatieve beslissing van weigering tot toegang van het grondgebied’ kreeg van het CGVS: een tijdelijke verlenging werd aangevraagd. Deze werd geweigerd omdat 17-jarigen ‘niet onder de regeling inzake minderjarigheid’ zouden vallen.

3) Situaties waarin het antwoord op de aanvraag naar een verblijfstitel lang op zich liet wachten:
· Een NBM (Angola) kreeg op 15-jarige leeftijd een ‘bevestigende negatieve beslissing van weigering tot toegang van het grondgebied’ van het CGVS mét vermelding van een ‘niet-terugleidingsclausule’: een tijdelijke verlenging werd op 3 juli 2001 aangevraagd. Op de Bijlage 26bis stond de vermelding ‘uit de gedragingen van de minderjarige kan worden afgeleid dat hij geschikt is om zelfstandig te reizen en over voldoende maturiteit beschikt’. Een aankomstverklaring werd afgeleverd op 10 augustus 2001.
· Een NBM (Pakistan) kreeg op 16-jarige leeftijd een negatieve beslissing met het bevel om het land te verlaten: een tijdelijke verlenging werd aangevraagd op 26 april 2001. Op 1 september 2001 was er nog steeds geen antwoord. De minderjarige werd ondertussen als vermist opgegeven.
· Een NBM (India) kreeg op 16-jarige leeftijd een negatieve beslissing met het bevel om het land te verlaten: een tijdelijke verlenging werd aangevraagd op 29 mei 2001. Op 1 september 2001 was er nog steeds geen antwoord. De minderjarige werd ondertussen als vermist opgegeven.

Als we deze praktijk toetsen aan het beschikbare juridisch kader, m.n. de Belgische wetgeving, het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK), de Europese Verordening7 en de dienstnota 1999, dringen enkele pertinente vragen zich op.

Minderjarigheid tot 16 of 18 jaar?

Hoewel zowel het IVRK, de Verordening van de Raad van Europa, art. 118 van het K.B. van 8 oktober 1981 én de door het Bureau gehanteerde definitie van niet-begeleide minderjarigen 18 jaar als leeftijdsgrens hanteren om van ‘minderjarigheid’ te spreken, wordt er in de praktijk een onderscheid gemaakt tussen jongeren onder de 16 jaar en jongeren ouder dan 16 jaar.
Aan minderjarigen ouder dan 16 jaar werd in alle gevallen die ons bekend zijn, een bevel om het grondgebied te verlaten (BOGV) afgeleverd indien zij een negatieve beslissing krijgen in hun asielaanvraag. Zelfs indien de tweede interpretatie (zie hoger) van artikel 118 wordt gevolgd, en er geredeneerd wordt dat het artikel in de mogelijkheid voorziet om via een bijzondere beslissing van de Minister wél een BOGV af te leveren, lijkt het, rekening houdend met de door het artikel gehanteerde leeftijdsgrens van 18 jaar, juridisch betwistbaar dat dit systematisch kan gebeuren op basis van het feit dat de jongere ouder is dan 16 jaar.
Uit een schriftelijke bijdrage van het Bureau aan de in 1999 door Haven georganiseerde ‘Netwerkdag niet-begeleide minderjarigen’ blijkt dat niet enkel gekeken wordt of de jongere ouder is dan 16 jaar maar ook naar de procedure die hij heeft doorlopen. Indien de (+)16 jarige een ‘bevestigende beslissing van weigering van toegang tot het grondgebied’ heeft gekregen van het CGVS én indien ‘uit zijn/haar gedragingen kan worden afgeleid dat hij/zij geschikt is om zelfstandig te reizen en over voldoende maturiteit beschikt’, kan hij ‘onder dwang worden uitgewezen’. Dit is in strijd met zowel het IVRK (art. 3 en 20) als met de Verordening van de Raad van Europa (art. 5). Bovendien is het onderscheid louter ingegeven door de procedure die de minderjarige doorloopt en het niveau waarop de (negatieve) asielbeslissing wordt genomen. Een minderjarige van ouder dan 16 jaar uit wiens gedragingen kan worden afgeleid dat hij geschikt is om te reizen, maar die geen asielaanvraag heeft ingediend kan niet onder dwang worden uitgewezen. Overigens wordt nergens toegelicht hoe de ‘gedragingen’ van de jongere dienen te worden beoordeeld. In de praktijk lijkt men ervan uitgegaan dat elke jongere die zelfstandig in België geraakt is, ook over voldoende maturiteit beschikt om zelfstandig terug te keren.8

De eigen richtlijnen worden niet gevolgd

De door het Bureau uitgewerkte ‘fases’ voor de behandeling van de verblijfsdossiers worden in de praktijk niet consequent gevolgd. Aan minderjarigen die niet in het gezelschap van een volwassene zijn en die een negatieve asielbeslissing hebben gekregen, worden volgens de dienstnota 1999 in eerste instantie een aankomstverklaring afgeleverd. Uit de voorbeeldcases blijkt dat dit niet steeds het geval is. Sommige minderjarigen krijgen helemaal geen tijdelijke verblijfsvergunning meer. Van anderen wordt enkel de Bijlage 26bis maandelijks verlengd.

Verschil in verblijfstitel, verschil in rechten

Zoals reeds aangehaald, verschilt de aard van de afgeleverde verblijfstitel in individuele gevallen. Dit brengt een grote(re) onzekerheid met zich mee voor wie enkel ‘maandelijkse verlengingen’ krijgt, maar er zijn ook praktische gevolgen. Jongeren met een aankomstverklaring hebben recht op steun van het OCMW. Jongeren die een verlenging van hun Bijlage 26bis krijgen en die voorheen in een opvangcentrum verbleven, hebben dit recht niet. OCMW-steun opent niet alleen de mogelijkheid om zelfstandig te gaan wonen, het geeft ook meer plaatsingsmogelijkheden. Wie enkel een verlenging van zijn of haar Bijlage 26bis krijgt zal veel langer in een asielcentrum moeten verblijven. Dat is evenwel niet uitgerust voor zo’n langdurig verblijf.

Langdurige onzekerheid doet jongeren onderduiken

Aanvragen die maanden blijven liggen wachten op een antwoord lijkt ons in strijd met het IVRK. Dat Verdrag stelt dat bijzondere bescherming moet worden gegeven aan kinderen die tijdelijk of blijvend het verblijf in het gezin waartoe zij behoren moeten missen (art. 20). Bovendien maakt het jongeren extra kwetsbaar voor andere vormen van exploitatie die vermeden moeten worden (cfr. art. 36), niet in het minst omdat de onzekerheid over hun verblijfsstatuut en de angst om uitgewezen te worden hen er vaak toe brengt uit het asielcentrum weg te lopen. Dat blijkt ook uit het groot aantal als vermist opgegeven minderjarigen.

Extra voorwaarden voor het afleveren van een tijdelijke verblijfstitel

Uit de praktijk blijkt ook dat voor het afleveren van een tijdelijke verblijfstitel van de organisatie of het centrum dat de jongere opvangt en begeleidt, inspanningen verwacht worden op vlak van het onderzoek naar de mogelijkheden van de jongere om terug te keren naar het land van herkomst. Bij wijze van voorbeeld kan worden verwezen naar:
- de vraag naar extra motivatie waarom de minderjarige in België zou moeten blijven;
- de vraag naar het ondertekenen van een aanvraag voor vrijwillige terugkeer;
- de voorwaarde dat de jongere contact moet opnemen met de dienst Tracing van het Rode Kruis;
- de vraag aan de betrokken begeleider om de jongere met door vreemdelingenzaken ingewonnen informatie te ‘confronteren’.
De taak naar het opsporen van de ouders en het nagaan van de mogelijkheden voor terugkeer ligt nochtans bij het Bureau. Het is niet te verantwoorden dat deze taak wordt gelegd bij de organisatie die instaat voor de opvang en begeleiding van de jongere in België. De dienstnota 1999 voorziet trouwens nergens in een actieve rol voor de jongere of zijn/haar begeleiders als voorwaarde voor het afleveren van een tijdelijke verblijfsvergunning. Dat is ook logisch, aangezien de verblijfsvergunning in eerste instantie gezien moet worden als een beschermingsinstrument.

Wat met meerderjarigheid nà 18 jaar?

Art. 118 van het K.B. van 8 oktober 1981 spreekt van een ‘vreemdeling die minder dan achttien jaar oud is of die volgens zijn personeelsstatuut minderjarig is’ (d.i. volgens de wet in hun land van herkomst). Ons inziens omvat dit laatste (ook) de minderjarigen die in hun land van herkomst pas later meerderjarig worden (bv. op 21 jaar)9. In de praktijk blijkt door DVZ echter geen hogere leeftijd dan 18 jaar gehanteerd te worden.

De nieuwe dienstnota: de willekeur vastgelegd in regels

Sinds 1 maart 2002 is er een nieuwe interne dienstnota van toepassing. Ze vervangt de nota van 1999. We hebben nog niet kunnen nagaan of de toepassing ervan even onnauwkeurig verloopt als bij de vorige. Het lijkt er in elk geval op dat een aantal van de hierboven geschetste praktijken niet bijgestuurd, maar integendeel nu ook op papier bevestigd worden. Anders gezegd, men heeft het juridisch-administratief kader aangepast aan de heersende praktijk, waarbij onder meer de hoger aangehaalde ongelijkheid in behandeling nu formeel wordt bevestigd.
Een (theoretische) analyse van de dienstnota 2002 roept dan ook al tal van kritische bedenkingen op. We beperken ons tot die elementen die reeds bij de toepassing van de oude dienstnota vragen opriepen.

Een verschil in behandeling van ex-asielzoekers en niet-asielzoekers

Voor uitgeprocedeerde asielzoekers wordt in de recente dienstnota in eerste instantie enkel in een verlenging van de Bijlage 26bis voorzien. Voor niet-asielzoekers wordt een aankomstverklaring afgeleverd. In de dienstnota van 1999 werd er geen onderscheid gemaakt tussen beide groepen. In de praktijk gebeurde dit wél. Dergelijke tijdelijke verlenging kan volgens de dienstnota 2002 lang aanslepen. Pas indien na een periode van één jaar geen duurzame oplossing werd gevonden, kan het Bureau de procedure opstarten die geldt voor niet-asielzoekers. Een aankomstverklaring wordt hen vervolgens afgeleverd.

Hier zijn twee fundamentele bezwaren bij te maken. Een: het Bureau maakt hier een onderscheid tussen minderjarigen op basis van de procedure die ze voorheen wel of niet doorlopen hebben. De asielprocedure heeft echter niets van doen met bescherming omwille van de minderjarigheid van de betrokkene, hetgeen nochtans de uitdrukkelijke opdracht van het Bureau is, maar met een beoordeling van het vluchtverhaal van de minderjarige in het licht van de Conventie van Genève. De beschermingsmaatregelen van het Bureau behoren louter te vertrekken vanuit de minderjarigheid van de betrokkene. Er is geen enkele reden om ervan uit te gaan dat, bijvoorbeeld, een zestienjarige uitgeprocedeerde asielzoeker een andersoortige bescherming nodig heeft dan een zestienjarige die géén asielaanvraag heeft ingediend. Twee: de procedure voor ‘ex-asielzoekers’ houdt de minderjarigen extreem lang in onzekerheid. Een verlenging van hun negatieve beslissing tot één jaar na die beslissing is onverantwoord. Zulke onzekerheid heeft als gevolg dat deze jongeren ‘verdwijnen’.

Wie braaf is krijgt lekkers…

In de nota van 2002 is er steeds sprake van ‘kan het bureau (…)’ een verblijfstitel afleveren. Eén van de voorwaarden voor het afleveren of verlengen van de verblijfstitel blijkt de ‘medewerking aan de administratie’ te zijn door de minderjarige. Dat brengt de minderjarige in grote onzekerheid. Bovendien staat het haaks op het uitgangspunt van het beschermingsprincipe waarbij het belang van de minderjarige het vertrekpunt dient te vormen. Het feit dat dit beschermingssysteem niet in wetgeving maar slechts in een dienstnota verankerd is, vormt al een bron van rechtsonzekerheid voor de minderjarige. Door deze bescherming verder voorwaardelijk te maken, wordt de rechtszekerheid nog meer uitgehold. Ook nieuw in deze dienstnota is de mogelijkheid om een afgeleverde verblijfstitel terug in te trekken. Het gaat dan om een sanctie indien de verblijfstitel werd afgeleverd ‘op basis van fraude’. Het feit dat de intrekking van de verblijfstitel in bijna alle gevallen zonder motivatie kan gebeuren, is bijzonder discutabel en zal de jongere enkel maar méér wantrouwig maken in het verstrekken van informatie.

…en wie goed zijn best doet op school misschien een verblijfsvergunning

Uit de dienstnota 2002 blijkt dat het Bureau in eerste instantie gezinshereniging en terugkeer naar het land van herkomst ziet als duurzame oplossingen voor de minderjarige. Slechts indien geen van beide mogelijk is, wordt regularisatie van verblijf in België in overweging genomen.10 Niettemin worden dan nog andere criteria in overweging genomen, m.n. integratiecriteria en ‘schoolprestaties’. Indien regularisatie van verblijf werkelijk als ‘duurzame oplossing’ fungeert voor minderjarigen, moet het voldoende zijn dat gezinshereniging en terugkeer naar het land van herkomst niet mogelijk zijn om een regularisatie af te leveren. Hen hiervan uitsluiten omwille van andere redenen, ontneemt hen meteen de mogelijkheid van een ‘duurzame oplossing’.

Op zestien jaar volwassen

Wat in de oude dienstnota niet was opgenomen maar in praktijk reeds werd toegepast, duikt nu ook op in de nieuwe dienstnota. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen een minderjarige jonger dan zestien jaar en een minderjarige ouder dan zestien, waarbij deze laatste kan worden uitgewezen indien hij over ‘voldoende maturiteit’ beschikt Dit is, zoals hoger ook reeds aangegeven, bijzonder discutabel. Bij de dienst Vreemdelingenzaken gaf men aan dat de toepassing van de nota na zes maanden zou worden geëvalueerd - van zo’n evaluatie hebben we totnogtoe niets vernomen.

De scherpe kantjes van het jeugdbeleid

Wat hierboven geschetst wordt, was eigenlijk voorspelbaar: in een tijd waarin het terugdringen van het aantal asielzoekers en vreemdelingen die naar België komen hoog op de politieke agenda staat, is vreemdelingenzaken niet meteen het best geplaatst om hen bescherming te bieden, zelfs niet als het om minderjarigen gaat. Daarom pleitten we er in het verleden vaak voor dat het toezicht op de bescherming van minderjarige vluchtelingen best daar wordt gelegd waar ze op haar plek zit, namelijk bij het jeugdrecht en dus de jeugdrechter. Sinds enige tijd hebben we daar evenwel onze twijfels bij.

Een nieuwigheid: het snel-jeugdrecht

In de periode juni-augustus 2002 werden er in (het gerechtelijk arrondissement) Antwerpen een kleine vijftigtal niet-begeleide minderjarigen opgepakt en binnen een tijdspanne van 24 uur na hun arrestatie gerepatrieerd op basis van de wet op de jeugdbescherming. Sinds augustus zouden er nog een achttal repatriëringen geweest zijn. Het ging meestal om minderjarigen die op heterdaad betrapt werden bij o.m. het openbreken van de parkeermeters, het losrukken van handtassen (vaak met geweld), gauwdieven en inbraken in appartementen.
Deze ‘snelrechtprocedure’, zoals het gerecht in Antwerpen het zelf noemt, komt erop neer dat deze jongeren wanneer ze opgepakt worden, onmiddellijk voor de jeugdrechter komen en dat deze een beschikking neemt ‘tot terugbrenging naar het thuismilieu’. Deze beschikking is onmiddellijk uitvoerbaar met als gevolg dat deze jongeren binnen de 24 uur gerepatrieerd worden.11 Het gaat in zo’n geval om een ‘voorlopige maatregel’, nadien moet er nog een onderzoek ten gronde volgen, tenzij de zaak wordt geseponeerd (wat in het merendeel van de gevallen gebeurd zou zijn). Bij zo’n onderzoek ten gronde oordeelt men niet meer over de maatregel getroffen bij beschikking. In één geval is ons bekend dat de jeugdrechter ‘ten gronde’ een berisping uitsprak - een maatregel die veel minder zwaar is dan de terugbrenging naar het thuismilieu, opgelegd in de eerste zitting als ‘voorlopige maatregel’. Als reden voor de invoering van deze snelprocedure werd het tekort aan opvangplaatsen in de gesloten gemeeschapsinstellingen opgegeven én de wetswijziging waardoor het niet meer mogelijk is om minderjarigen langer dan 24 uur in een gevangenis vast te houden.
De actie in Antwerpen tijdens de zomermaanden was vooraf aangekondigd door de federale regering en ontlokte heel wat vragen en bedenkingen bij ngo’s. De overheid zelf gaf weinig of geen afdoende uitleg over de zorgvuldigheid die aan de dag zou gelegd zijn en de garanties omtrent een behoorlijke opvang van de minderjarigen in hun land van herkomst. Een moeizame zoektocht naar informatie leidde ons tot enkele documenten die enig licht werpen op de handelswijze van de overheid. De toepassing van de ‘snelrechtprocedure’ gebeurde in uitvoering van een beschikking van de jeugdrechter op verzoek van het parket van Antwerpen. De eigenlijke uitwerking van deze procedure gebeurde pas drie maanden later in de dienstnota nr. 49/2002 van 30 september 2002 uitgaande van het parket van Antwerpen. Nog een maand later, op 16 oktober 2002, volgde een dienstnota van het Ministerie van Binnenlandse Zaken waarin de medewerking van de Dienst Vreemdelingenzaken aan de uitvoering van deze gerechtelijke beslissingen werd vastgelegd. Hierin wordt expliciet vermeld dat de dienstnota van ‘justitie’ enkel de parketten uit het gerechtelijk arrondissement Antwerpen bindt en voor de overige slechts tot aanbeveling strekt. Momenteel maakt de nota voorwerp van onderzoek uit van het College van procureurs-generaal.

Het jeugdbeschermingsrecht uitgehold

Er valt dan ook een en ander op te merken op de inhoud van deze dienstnota. Op vraag van het kabinet van de minister van Welzijn kwam in de schoot van de Vlaamse administratie Welzijn een werkgroepje met mensen uit het werkveld enkele malen bijeen om de dienstnota door te lichten. Zij kwamen tot een rits bijzonder penibele vaststellingen:
Oneigenlijk gebruik van de wet op de jeugdbescherming. Het is de bedoeling dat de rechter een maatregel neemt met kennis van zaken, die in het belang is van het kind en met het oog op een duurzame oplossing. Om deze redenen is het mogelijk een voorlopige maatregel te nemen, zodat de rechtbank de situatie verder kan onderzoeken, kan er een maatschappelijk onderzoek worden bevolen en is er een sociale dienst die de zaak moet opvolgen. Dit alles is hier volstrekt onmogelijk. Vaak is de (echte) identiteit van de minderjarige onbekend, hoe kan er dan een maatschappelijk onderzoek worden verricht binnen de 24 uur? De sociale dienst van de jeugdrechtbank kan onmogelijk een minderjarige opvolgen die zich niet in België bevindt - een dienst in het buitenland kan die opdracht niet krijgen. Minderjarigen worden zgn. teruggestuurd naar hun ouders - er zijn minderjarigen die zich enkele weken na hun uitwijzing terug in Antwerpen bevinden, opnieuw opgepakt worden en voor de jeugdrechter verklaren een andere identiteit te hebben en opnieuw uitgewezen worden - naar welke ouders?

De facto uitholling van het recht op hoger beroep. De wet op de jeugdbescherming voorziet het recht op hoger beroep. De rechter kan zijn vonnis echter voorlopig laten uitvoeren en zal dit hier ook doen, gezien het de bedoeling is de minderjarige binnen de 24 uur te repatriëren. Hoewel de minderjarige voor het instellen van hoger beroep de wettelijke termijn heeft, zal dit toch moeten gebeuren binnen de periode die nog rest van die 24 uur. Nadien zal die minderjarige immers gerepatrieerd zijn. Dit is al een ernstige beperking van het recht op beroep: de buitenlandse minderjarige heeft hiervoor veel minder tijd dan de regel is. Deze praktijk is manifest in strijd met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en met het discriminatieverbod in de Belgische grondwet. Wat méér is: daar het hier om een ‘voorlopige maatregel’ gaat, heeft het beroep geen opschortende werking - m.a.w. de repatriëring kan sowieso uitgevoerd worden. Wat is dan de zin van het beroep? Wat zal men doen indien de rechter in beroep een andere mening is toegedaan? De minderjarige terughalen?

De vreemdelingenwet buiten spel. De vreemdelingenwet voorziet dat elke persoon die zich op het Belgisch grondgebied bevindt, het land kan worden uitgezet wanneer hij/zij o.a. niet beschikt over de juiste verblijfsdocumenten. Dit dient dan te gebeuren op basis van een bevel om het grondgebied te verlaten. Tegen zo’n bevel kan o.a. een beroep worden ingediend bij de Raad van State. Dat heeft een schorsende werking wanneer het is ingediend bij uiterst dringende noodzakelijkheid. Artikel 118 van die vreemdelingenwet geeft, zoals hoger reeds aangegeven bovendien een extra bescherming aan minderjarige vreemdelingen. Volgens de dienstnota maakt de toepassing van de wet op de jeugdbescherming het mogelijk om de vreemdelingenwet buiten spel te zetten - ze zou in deze gewoonweg niet van toepassing zijn. Het ironische is dat de vreemdelingenwet de minderjarige hier méér bescherming zou bieden dan de wet op de jeugdbescherming en dat ze net daarom buiten spel wordt gezet door de jeugdrechter. Of dat zonder meer kan, is maar de vraag. De wetgever had duidelijk niet de intentie om met de wet op de jeugdbescherming de uitwijzing van buitenlandse minderjarigen mogelijk te maken, daar waar hij met de vreemdelingenwet expliciet de intentie had zo’n uitwijzing aan bepaalde voorwaarden te onderwerpen.
Onzorgvuldige invulling van het begrip misdrijf. Misdrijven moeten bestraft worden.12 Dit geldt ook voor niet begeleide buitenlandse minderjarigen. De ‘snelrechtprocedure’ maakt het voor de jeugdrechter quasi onmogelijk om in te schatten of het om individuele dan wel om georganiseerde criminaliteit gaat, een onderscheid dat evenwel van cruciaal belang is in deze aangelegenheid. Voor zover deze minderjarigen daders zijn van een individueel als misdrijf omschreven feit dat zij op eigen initiatief hebben gepleegd, moet de zaak volgens de geldende rechtsregels, i.c. de wet op de jeugdbescherming, behandeld worden. Door de ‘snelrechtprocedure’ komt dit rechtsprincipe onder druk te staan. De jongere wordt immers gerepatrieerd in uitvoering van de voorlopige maatregel opgelegd in de beschikking en de zaak wordt pas op een latere datum ten gronde behandeld. Omdat de jongere op dat ogenblik niet meer in het land is, worden veel zaken gesloten en komt er geen behandeling ten gronde meer. Andere zaken komen wel voor (vnl. wanneer iemand zich burgerlijke partij stelt), maar daar de jongere niet aanwezig is, moet de advocaat zich terugtrekken en worden de feiten voor bewezen geacht. Daar het om een vonnis bij verstek gaat, kan de advocaat hiertegen niet in beroep gaan en de jongere kan dat pas wanneer het vonnis betekend is.13 Het is bovendien onduidelijk welke overtredingen aanleiding geven tot deze maatregel - daarover wordt niets gezegd in de dienstnota. Ook is het niet duidelijk wanneer eerst naar een alternatieve maatregel gezocht wordt - in een van de gevallen is bekend dat eerst contact werd opgenomen met een (open) opvanghuis voor niet-begeleide minderjarigen. De verantwoordelijke kon op dat ogenblik niet aan de telefoon komen en wanneer later contact werd opgenomen, bleek de minderjarige reeds uitgewezen.

Besluit: de ene jongere is de andere niet

Het beleid van een land laat zich goed evalueren aan de hand van de maatregelen die het neemt t.a.v. de zwakste schakels in zijn samenleving. In Europa zien we steeds vaker dat waar het op vreemdelingen die zich in een precaire (verblijfs)situatie bevinden aankomt, fundamentele basisregels met voeten getreden worden. In Groot-Brittannië stelt premier Tony Blair onomwonden dat indien de Europese conventie voor de mensenrechten zijn beleid inzake asielzoekers en ‘illegalen’ in de weg staat, er ‘fundamenteel moet worden gekeken’ naar de Britse loyauteit eraan (de Standaard, 20/2/03). In reactie op een vraag van onze organisatie aan het jeugdparket over de toepassing van de hier besproken dienstnota, sneerde een magistraat ‘ga dan naar Straatsburg (naar het Europees Hof voor de Rechten van de Mens) als je het hiermee niet eens bent, dan wordt ons werk nog wat makkelijker in de toekomst.’ Dat laatste moest uiteraard ironisch opgevat worden.

Ook al zijn we één van de welvarendste regio’s ter wereld, blijkbaar kunnen we het toch niet aan de beperkte groep vreemdelingen die hier toekomt en die om bescherming vraagt - meerderjarigen én minderjarigen - op een gelijk(w)aardige manier te behandelen als autochtone inwoners. Het gaat daarbij zelfs niet eens meer om het toekennen van gelijke sociale rechten, meer en meer komen ook de elementaire grondrechten en mensenrechten in het gedrang.
In de debatten over ‘inburgering’ in het Vlaams parlement ging het steeds maar weer over ‘onze waarden en normen’ die nieuwkomers moeten respecteren en zich eigen maken. Ook in de buitenlandse politiek claimt de minister van Buitenlandse Zaken grote waarde te hechten aan het respect voor mensenrechten. Blijkbaar verwachten we van anderen wat we zelf niet kunnen waarmaken. En dat is intriest.

Johan Van der Auweraert
Haven vzw

Noten
1/ Er zijn nogal wat beleidsterreinen betrokken bij de situatie van niet-begeleide minderjarigen en bij zowat alle terreinen zijn er ernstige vragen te stellen. Zowel op het vlak van opvang (Maatschappelijke Integratie, de Vlaamse en Franstalige gemeenschap), voogdij (Justitie), toegang tot het grondgebied (Binnenlandse Zaken) en het inschatten van de situatie in het land van herkomst (Buitenlandse Zaken) is de houding van de diverse overheden minstens dubbelzinnig te noemen. Hierop zal in dit artikel evenwel niet worden ingegaan.
2/ Algemeen stelt het K.B. van 8 oktober 1981, inhoudende de regeling van de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, zowel voor een verblijf van minder dan 3 maanden als voor een verblijf van langer dan drie maanden dat ‘het vreemde kind beneden de leeftijd van zestien jaar dat alleen reist, onderworpen [is] aan de algemene reglementering’ (artt. 3,§1 en 24).
3/ Koninklijk Besluit van 8 oktober 1981 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, B.S. 27 oktober 1981.
4/ M.-C. Foblets en S. Bouckaert, in Migratie en migrantenrecht, deel 4, Brugge, Die Keure, 2000, 156.
5/ Niet-terugleidingsclausule: indien het CGVS de negatieve beslissing van Vreemdelingenzaken in beroep, of na een onderzoek ten gronde, bevestigt, kan het zijn dat daaraan wordt toegevoegd dat het ‘toch niet opportuun is betrokkene terug te leiden naar het land waar hij vandaan komt’. Het gaat dan om een advies aan vreemdelingenzaken, die zelf beslist dit al dan niet te volgen.
6/ Bijlage 26bis: de bijlage die de asielzoeker ontvangt indien hij van vreemdelingenzaken een negatieve beslissing krijgt op z’n asielaanvraag.
7/ De Verordening van de Raad van Europa (97/C/221/03) betreffende de niet-begeleide minderjarigen ligt mee aan de basis voor de dienstnota 1999. Vooral artikel 5 is in het licht van deze tekst relevant voor wat betreft het verblijf en de mogelijk gedwongen terugkeer van de minderjarige: ‘Indien een minderjarige niet voor een verblijf van langere duur in een lidstaat in aanmerking komt, kan de betrokken lidstaat de minderjarige alleen terugzenden naar het land van herkomst of een derde land dat bereid is om hem op te nemen, indien er bij aankomst aldaar voor de minderjarige - afhankelijk van zijn behoefte, gelet op leeftijd en mate van zelfstandigheid - adequate opvang en verzorging aanwezig is. Hiervoor kan worden ingestaan door ouders of andere volwassenen die voor het kind zorgen, alsmede door overheidsinstanties of niet-gouvernementele organisaties’. ‘Zolang terugkeer onder deze voorwaarden niet mogelijk is, bieden de lidstaten de minderjarige in beginsel de mogelijkheid om op hun grondgebied te blijven.’
8/ Het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding wijst erop dat de motivering ‘de betrokkene bewees door zijn gedrag over voldoende maturiteit te beschikken om weer te keren naar zijn land van herkomst’ ontoereikend is ‘in die mate dat ze zich uitsluitend baseren op het administratief onderzoek van het dossier en niet op het verslag door een beroepskracht (…) die bevoegd is om de graad van maturiteit te bepalen’ (Jaarverslag 1996, 59).
9/ Ook het Centrum voor de Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding is die mening toegedaan: ‘Artikel 118 van het K.B. van 8 oktober 1981 verbiedt de uitreiking van een bevel om het grondgebied te verlaten aan een persoon onder de 18 jaar en aan enig persoon ouder dan 18 die volgens zijn eigen nationale wetgeving minderjarig is, tenzij hiervoor een speciale reden bestaat’ (Jaarverslag 1996, 59).

10/ In die zin zit de logica van de dienstnota soms vreemd in elkaar. Als ‘duurzame oplossing’ worden drie mogelijkheden aangehaald: gezinshereniging, terugkeer, regularisatie in België. Uit de rest van de nota blijkt echter geenszins een gelijkwaardigheid tussen deze drie. Telkens als er sprake is van ‘een duurzame oplossing’ verwijst men in de feiten enkel naar de eerste twee mogelijkheden. Het afleveren van een verblijfstitel gebeurt immers slechts ‘indien nog geen duurzame oplossing gevonden is’. Dat is een contradictio in terminus als het gaat om regularisatie van verblijf. Daar behelst de duurzame oplossing net het afleveren van een verblijfstitel. Het afleveren van een BIVR van onbepaalde duur, de regularisatie van verblijf dus, is bovendien pas mogelijk nadat alle fases zijn doorlopen. Dat is, voor wie geen asiel aanvroeg, ten vroegste na 3 jaar en 3 maanden. Velen zullen sneller meerderjarig worden, zonder dat gezinshereniging of terugkeer mogelijk was. De logische derde ‘duurzame oplossing’ kan voor hen dan zelfs niet meer toegepast worden.
11/ Uit navraag blijkt dat de snelrechtprocedure in de meeste gevallen niet afgehandeld werd binnen de 24 uur. De eerste beschikking valt wel binnen de 24 uur, maar de feitelijke repatriëring gebeurt (soms) later, binnen een periode van maximum 48 uur.
12/ Er bestaat echter niet zoiets als het jeugdsanctierecht. Daarom is er in het geval van minderjarigen sprake van een ‘als misdrijf omschreven feit’ (MOF), die kan leiden tot het opleggen van een (verplichte) maatregel.
13/ Daar de jongere niet meer in België verblijft, is de kans klein dat het vonnis betekend wordt. Indien de jongere later België opnieuw binnenkomt en het vonnis wordt dan betekend, kan hij er op dat ogenblik tegen in beroep gaan. Indien het hem nooit betekend wordt, kan het ook niet tegen hem gebruikt worden. In praktijk zal het vonnis wel in het dossier van de jongere worden opgenomen.

asiel - asielzoekers

Samenleving & Politiek, Jaargang 10, 2003, nr. 4 (april), pagina 18 tot 28