Log in

Terugkeerbeleid moet anders

Samenleving & Politiek, Jaargang 20, 2013, nr. 9 (november), pagina 4 tot 11

De regering-Di Rupo I focust in haar asielbeleid op dalende asielcijfers, een snellere asielprocedure en hogere terugkeercijfers. In haar regeerakkoord maakte ze ook de expliciete keuze voor een vrijwillige terugkeer boven een gedwongen uitzetting. ‘Vrijwillig als het kan, gedwongen als het moet’, werd dan ook het motto van de bevoegde staatssecretaris, Maggie De Block (Open VLD). In dit stuk bespreken we de nieuwe aanpak van ’s lands populairste minister.

We focussen daarbij vooral op de ervaringen van de begeleiders in de individuele opvang van Vluchtelingenwerk en haar Franstalige zusterorganisatie CIRÉ (Coordination et Initiatives pour Refugiés et Etrangers). We putten hierbij uit ons recente onderzoeksrapport ‘Het zijn mensen, geen dossiers’, dat we publiceerden naar aanleiding van een hoorzitting in de Commissie Binnenlandse Zaken die zich boog over het terugkeerbeleid. We moeten vaststellen dat het terugkeerbeleid voor pas afgewezen asielzoekers geen succes is en een hoge menselijke kost draagt. We doen tot slot aanbevelingen voor een beter beleid.

NIEUWE AANPAK MET EEN TERUGKEERTRAJECT

Terugkeer kan in principe op twee manieren. Vrijwillige terugkeer zou moeten berusten op een autonome en vrije keuze van de terugkeerder en wordt in dat geval vaak ook ondersteund. Die steun is financieel, logistiek en administratief. Gedwongen terugkeer gaat via opsluiting in een gesloten detentiecentrum, zonder aandacht voor de slaagkansen van de re-integratie in het herkomstland. Vluchtelingenwerk is steeds voorstander geweest van een vrijwillige terugkeer en pleit daarnaast voor alternatieven voor detentie. We hebben ook een eigen werking rond terugkeer ontwikkeld. Zo hebben we samen met maatschappelijk assistenten een methodiek ontwikkeld om terugkeer bespreekbaar te maken, geven we een nieuwsbrief ‘Terugkeerpraktijken’ uit en organiseren we een terugkeerhelpdesk. Als opvangpartner van Fedasil krijgen wij en onze partnerorganisaties op het terrein ook te maken met het terugkeerbeleid van staatssecretaris De Block.

Sinds september 2012 geldt voor recent afgewezen asielzoekers een nieuwe aanpak, met een terugkeertraject en terugkeerplaatsen. In de open terugkeerplaatsen werken Fedasil en Dienst Vreemdelingenzaken nauw samen en wisselen ze informatie uit. De bedoeling van het terugkeertraject voor afgewezen asielzoekers was om hen al vanaf de indiening van een asielaanvraag te informeren over de mogelijkheid van een vrijwillige terugkeer en hen daarbij te begeleiden. Als de rechter in beroep, de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, de asielaanvraag afwijst en als zij nog opgevangen en begeleid willen worden, moeten de afgewezen asielzoekers haast onmiddellijk verhuizen van hun gewone opvangplaats naar een open terugkeerplaats in de centra van Arendonk, Jodoigne, Sint-Truiden of Poelkapelle. Die terugkeerplaats is de enige plaats waar ze tijdens die dagen nog kunnen worden opgevangen en begeleid binnen een opvangstructuur van het federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers, Fedasil. Van daaruit moeten ze dan hun terugkeer voorbereiden. Ze krijgen in principe dertig dagen om het land te verlaten. Zelfs die beperkte tijd is niet meer gegarandeerd, want het parlement stemde in met een nieuwe wet waarbij het uitwijzingsbevel na een definitieve negatieve asielbeslissing nog maar tien dagen bedraagt.

RESULTATEN

Op het eerste gezicht kan Vluchtelingenwerk de keuze voor vrijwillige terugkeer onderschrijven. Het is ook goed dat asielzoekers snel geïnformeerd worden over vrijwillige terugkeer. Vluchtelingenwerk en CIRÉ hebben dankzij hun terreinervaring en die van partnerorganisaties in de individuele opvang van asielzoekers een vrij goed zicht op de concrete resultaten van het regeringsbeleid. We stelden op dinsdag 23 oktober 2013 ‘Het zijn mensen, geen dossiers’ voor in de Commissie Binnenlandse Zaken. Deze nieuwe publicatie rapporteert over hoe de voornemens uit het regeerakkoord zijn omgezet in de praktijk.

HET TERUGKEERTRAJECT IN DE PRAKTIJK: BEGELEIDERS AAN HET WOORD

Uit tientallen diepte-interviews met hen stellen we vast dat de druk onmiddellijk na een afwijzing kan leiden tot partnergeweld, trauma’s, zelfmoordpogingen en hospitalisaties. Ook stellen we onrustwekkende verdwijningen vast van kwetsbare mensen die wel willen terugkeren, maar niet opnieuw willen verhuizen van een gewone opvangplaats naar een open terugkeerplaats in een ander centrum in een andere gemeente, en daarom verdwijnen.

Het huidige terugkeertraject blijkt nauwelijks een begeleidingstraject te zijn. De termijnen van het terugkeertraject zijn onmogelijk te halen. Daarbij is geen ruimte voor enige flexibiliteit. Ook niet voor gedragen, eigen beslissingen tot terugkeer door de afgewezen asielzoeker. Een terugkeertraject met weinig ruimte, tijd en flexibiliteit voor begeleiders en asielzoekers leidt tot een plotse breuk in de relatie tussen beiden. Op een paar dagen moeten asielzoekers rouwen om de mislukking van hun migratieproject én zeer moeilijke beslissingen nemen. Door de overplaatsing naar een terugkeerplaats verliezen ze de weinige oriëntatiepunten die ze tijdens hun opvang in België hadden. Ze verliezen hun houvast en begrijpen niet wat hen overkomt, noch waarom ze binnen de drie dagen moeten verhuizen. ‘Hun asielprocedure duurt twee jaar en nu moeten ze binnen vijf dagen naar een terugkeerplaats. Hoe kan ik dat uitleggen?’, vraag Anne Demuysere van CAW Mozaïek zich af. ‘Er is geen enkele speelruimte: de keuze is tussen een onmiddellijke verhuis naar een terugkeerplaats of de straat’.

Uit de verhalen van de begeleiders blijkt dat kwetsbaarheden eerst moeten bovendrijven en escaleren in een drama, voordat de administratie passende maatregelen treft. Alsof het pas dan duidelijk wordt dat we niet met dossiers, maar met mensen werken. Zwangere vrouwen, psychisch of fysiek zieke asielzoekers die in behandeling zijn, schoolgaande kinderen: zo goed als iedereen moet op drie dagen verhuizen, ook al is het de zoveelste verhuis op een paar maanden. En dat terwijl een integratie van die menselijke aspecten net de sleutel is tot een geslaagd traject. ‘Het bestaan van een terugkeercentrum op zich stoort me niet. Er moet ooit een einde komen aan onze hulpverlening, begeleiding en opvang. Wat me stoort, is de manier waarop het is georganiseerd. Mijn werk is vervormd. Ik heb het gevoel direct voor de staatssecretaris te werken’, zegt Parvin Mohseni van Seso.

Een duurzaam terugkeertraject is niet haalbaar in het huidige asielopvangsysteem met te veel verschillende fasen, waarbij de asielzoeker verhuist van collectieve opvang naar individuele opvang naar een terugkeerplaats. Volgens de regering is de verhuis naar een terugkeerplaats een signaal dat de afgewezen asielzoeker aanzet om terug te keren. Begeleiders getuigen dat de verhuis asielzoekers eerder een schok toedient, dan dat het hen een signaal geeft. Bij elke verhuis moeten afgewezen asielzoekers en hun kinderen hun leven heropstarten. Hun vertrouwde maatschappelijke assistent plots achterlaten. Ze komen terecht bij andere begeleiders die hun sociale-medische-juridische voorgeschiedenis niet kennen. De begeleiders in de terugkeerplaatsen geven zelf ook aan dat alle cruciale informatie over deze mensen bij elke overplaatsing weer moet worden overgedragen. Verlies van informatie en administratieve fouten zijn hierbij onvermijdelijk. De vele overplaatsingen zijn dus absurd, ineffectief en duur. ‘Terugkeer is verre van de slechtste oplossing in veel gevallen. Maar onder druk kunnen de mensen dat spoor niet bewandelen’ zegt Benoît Daxhelet van Seso. ‘Het is echt spijtig, maar in plaats van een nieuwe toekomst uit te bouwen, zijn zij in armoede in België, zonder perspectieven’.

Het terugkeertraject focust enkel op terugkeer en zet niet de asielzoekers met hun migratieverhaal centraal. Integendeel: het huidige terugkeertraject blijkt een rigide toepassing van strikte regels binnen een systeem dat niet is aangepast aan de noden van de mensen voor wie het is bedoeld. Het beleid volgt vooral een managementlogica en houdt geen rekening met de kwetsbaarheid van asielzoekers, noch met de ervaring van de begeleiders op het terrein. Deze managementbenadering kan kwetsbaarheden verergeren en de begeleiding bemoeilijken. ‘We zitten in een computersysteem dat geen rekening houdt met de belangen van het kind of de behoeften van een gezin. Wij, de begeleiders, moeten daarvan de harde gevolgen dragen op het terrein’, verwoordt Ludivine Gaillard van Caritas International/Cap-Migrants de rigiditeit van het systeem.

Vaak leidt die rigiditeit tot Kafkaïaanse toestanden. Een kind dat in Vlaanderen school loopt, moet na afwijzing van de asielaanvraag met zijn ouders mee verhuizen naar een Waals terugkeercentrum, en de administratie wil op geen enkele manier flexibel zijn. Het asielcentrum zet iedereen op dag 30, einde van het traject, gewoon op straat behalve bij een ‘levensbedreigende situatie’ of een ‘opsluiting in een gesloten centrum’. Een asielzoeker die van de terugkeerplaats terug moet verhuizen naar de gewone asielopvang omdat zijn tweede asielaanvraag werd overwogen, mag van de administratie niet terug naar zijn oorspronkelijke opvangplaats en vertrouwde begeleider. Hij moet dus naar alweer een ander centrum verhuizen, in een andere gemeente. Begeleiders in de gewone asielopvang moeten mensen in de illegaliteit duwen, terwijl ze hen even goed verder hadden kunnen begeleiden.

Uit al deze getuigenissen leren we dat de gedwongen verhuizing naar aparte terugkeerplaatsen weinig effectief is, en ook niet menselijk. De regering heeft niet gekozen voor maatwerk door gespecialiseerde begeleiders, maar voor een rigide toepassing van regels. Vluchtelingenwerk evalueert het nieuwe beleid dan ook niet als een beleid van ‘vrijwillige’ terugkeer, maar in grote mate van ‘afgedwongen’ terugkeer.

CIJFERS

De resultaten kunnen we ook lezen in de cijfers van Fedasil dat de terugkeerplaatsen beheert. De algemene terugkeercijfers stijgen. Meer migranten keren vrijwillig terug naar hun land van herkomst: 5656 in 2012. Ook in 2013 blijven deze cijfers aan de hoge kant. Maar we hebben het dan vooral over asielzoekers die al van vóór september 2012, de start van het terugkeertraject, afgewezen werden, en andere mensen zonder geldige verblijfsvergunning. Niet over de recent afgewezen asielzoekers.

Welnu, 87% van de afgewezen asielzoekers verdwijnt met onbekende bestemming en slechts 4,4% (237 personen) keert effectief vrijwillig terug. Tot september 2013 werden 5375 personen overgeplaatst naar de terugkeerplaatsen. Van hen zijn 4679 personen verdwenen. Velen zijn niet naar de terugkeerplaatsen gegaan (3800), of zijn er wel aangekomen maar later opnieuw vertrokken met onbekende bestemming (438). De rest (441) werd door de bevoegde administraties op straat gezet aan het einde van de termijn van hun uitwijzingsbevel.

Deze maatregel bereikt dus zijn doelpubliek niet. En ook het doel wordt niet bereikt.

Grafiek 1. Het terugkeerbeleid in cijfers.

GEEN SUCCES EN MENSELIJKE KOST TE HOOG

Uit deze cijfers en uit de getuigenissen moeten we concluderen dat het nieuwe terugkeerbeleid voor afgewezen asielzoekers geen succes is. De breekpunten die de regering wilde inbouwen, leiden tot vertrouwensbreuken en deze mensen verdwijnen, om misschien pas jaren later op de radar van de overheid te verschijnen. Met gevolgen voor de sociale draagkracht van onze (groot)steden. Het hoeft ook geen betoog dat een leven in illegaliteit niet gemakkelijk is en dat de kans op uitbuiting van mensen zonder verblijfsvergunning reëel is.

Parlementsleden hebben Maggie De Block ookal ondervraagd. ‘Het is een duidelijk signaal,’ zegt de staatssecretaris, ‘waardoor ze beseffen dat ze snel een beslissing moeten nemen.’ De staatssecretaris verwijst naar studies, maar zegt niet welke. We hebben ze herhaaldelijk opgevraagd, maar niet gekregen. Ook rechters beginnen kritiek te uiten op de terugkeerplaatsen. Arbeidsrechtbanken schortten na verzoekschriften de toewijzing van een aantal gezinnen naar een terugkeerplaats op. Fedasil werd onder dwangsom veroordeeld om de gezinnen verder op te vangen in de gewone opvangplaats. Een arbeidsrechtbank oordeelde dat de breuk in het opvangtraject tegen het belang van het kind en de kinderrechten is. Er zijn ook beslissingen waarin de arbeidsrechtbank oordeelde dat een overplaatsing tegen het medisch belang van de asielzoeker is.

Maar bovendien tonen de cijfers onbetwistbaar aan dat het nieuwe terugkeerbeleid niet werkt.

Vluchtelingenwerk en CIRÉ hadden deze slechte resultaten verwacht. Want België richtte tien jaar geleden al eens terugkeercentra op, de zogenoemde ‘Raad van State’-centra. Deze centra werden kort daarop alweer gesloten omdat 84% van de afgewezen asielzoekers onderdoken zonder zich aan te melden. Ze verdwenen daarmee wel uit de asielcijfers maar niet uit onze maatschappij. Ze woonden en leefden onder ons, velen werkten zelfs. Hier werd de basis gelegd voor de regularisatiecampagne van 2009. Als we een herhaling van de geschiedenis willen voorkomen, moeten we nu oplossingen uitwerken die wél werken en die meer afgewezen asielzoekers aan een toekomst helpen.

AANBEVELINGEN

Daarom pleit Vluchtelingenwerk voor een intensief begeleidingstraject op maat van de asielzoeker, met een stappenplan dat voldoende ruimte laat voor flexibiliteit. Wanneer asielzoekers gedurende hun verblijf in de asielopvang begeleid worden door een maatschappelijk werker die ze vertrouwen, voelen ze zich kwaliteitsvol ondersteund en kunnen ze zich beter een eventuele terugkeer naar het thuisland voorstellen. Om zich een re-integratie in het thuisland te kunnen voorstellen en zich goed te kunnen voorbereiden op die moeilijke stap, zijn tijd en de juiste omstandigheden nodig.

We vragen om dit begeleidingstraject te organiseren in de gewone asielopvang, zodat opnieuw verhuizen niet hoeft, er weinig kans is op gegevensverlies en de vertrouwensband met de begeleider intact blijft. Zo is de context niet die van een breuk, of een verlies, maar één van vertrouwen. Bij het toewijzen aan de asielopvang, vragen we dat men er voor zorgt dat asielzoekers zo snel mogelijk terechtkomen in de gepaste opvangplaats. Op die manier bewaren we de consistentie en waarde van de eigen missie als maatschappelijk werker. Want die missie vergt een inlevingsvermogen, een onpartijdige analyse van alle toekomstkansen en niet enkel een terugkeer naar het thuisland. Er moet plaats zijn voor psychosociale ondersteuning. De begeleiders moeten kunnen zoeken naar duurzame oplossingen en echte perspectieven, en aandacht geven aan het sterker maken van asielzoekers zodat die zelf een vrije en geïnformeerde keuze kunnen maken.

Vluchtelingenwerk wil ook meer steun voor re-integratie in het herkomstland en hiervoor ook voldoende middelen uittrekken. Het gemiddelde bedrag van re-integratieondersteuning is 3500 euro. Dit is de helft minder dan de prijs van een gedwongen terugkeer. Het overheidsbudget voor gedwongen verwijderingen is nog altijd een veelvoud van het totaalbudget voor vrijwillige terugkeer. Als de regering echt kiest voor vrijwillige terugkeer, dan investeert ze hier ook in en verhoogt ze dus het budget voor re-integratieondersteuning.

Tot slot moeten we leren aanvaarden dat een terugkeer niet altijd mogelijk is. Bijvoorbeeld omdat er problemen zijn in het land van herkomst waar wij geen oplossing voor hebben. Of bijvoorbeeld omdat terugkeer niet in het belang is van een minderjarige. Daarom pleiten we er ook voor dat mensen die niet terug kunnen, minstens tijdelijk hun verblijf kunnen regulariseren. In dat opzicht past ook een pleidooi voor een zogenoemd ‘kinderpardon’. Dit thema verdient meer uitwerking, maar overschrijdt de opzet van dit artikel. Samengevat steunt Vluchtelingenwerk voorstellen die een goede oplossing bieden voor deze minderjarigen.

Met de cijfers van 87% verdwijningen en 4,4% vrijwillige terugkeer, zou de regering moeten openstaan voor een andere aanpak. Vluchtelingenwerk wil graag aan een andere aanpak meewerken, zeker nu onze methodiek rond toekomstbegeleiding steun vond in onze individuele opvang, en we jarenlang werkten aan draagvlakverbreding rond vrijwillige terugkeer. Onze visie zouden we graag in de praktijk brengen. Het is spijtig dat we van deze regering die kans niet krijgen.

Anne Van Lancker
Voorzitter Vluchtelingenwerk Vlaanderen
Els Keytsman
Directeur Vluchtelingenwerk Vlaanderen

Meer lezen?
Het rapport ‘Het zijn mensen, geen dossiers’ kan worden gedownload van www.vluchtelingenwerk.be. Op de website publiceerden we ook enkele verhalen van begeleiders. Je kan er ook filmpjes met interviews bekijken.

|

TOEKOMSTBEGELEIDING (VLUCHTELINGENWERK): EEN ANDERE VISIE

Elke asielzoeker volgt een begeleidingstraject op maat, met een stappenplan. De belangrijkste doelstelling van trajectbegeleiding is een duurzame uitkomst te bewerkstelligen in het dossier van de asielzoekers, aangepast aan de individuele omstandigheden.
Vanaf de definitieve negatieve asielbeslissing worden termijnen, voorwaarden en modaliteiten dwingender. Deze worden transparant omschreven en flexibel toegepast. De periode om het land en de opvang te verlaten wordt situatie per situatie bepaald, binnen bepaalde grenzen. Een eerste periode van dertig dagen voor vrijwillig vertrek begint.
De begeleiding naar een toekomstperspectief, waaronder een terugkeer, blijft in de eerste plaats geïntegreerd binnen de gewone opvangstructuren (waar de asielzoekers verbleven op het moment van de negatieve beslissing). Dat is belangrijk om stabiliteit en continuïteit te garanderen en zo te vermijden dat afgewezen asielzoekers uit angst onderduiken. Tegelijkertijd wordt het signaal gegeven dat de fase van het zoeken naar een duurzame oplossing is ingezet. De opvangstructuur kan de afgewezen asielzoeker een nieuwe begeleider toewijzen die ook gespecialiseerd is in het voeren van toekomstgesprekken. Deze nieuwe begeleider biedt die begeleiding samen met de trajectbegeleider die tot dan toe de vertrouwenspersoon was. Zo kunnen de begeleiders ook de eigen verantwoordelijkheid van de afgewezen asielzoeker benadrukken om mee te werken aan een duurzame uitkomst.
De begeleiders maken samen met de afgewezen asielzoeker en zijn advocaat de balans op van de doorlopen procedures en van de resterende opties. Bedoeling is af te spreken welke stappen (regularisatieaanvraag indien aan criteria voldaan, nieuwe asielaanvraag indien er nieuwe elementen zijn, of werken aan vrijwillige terugkeer) samen zullen worden ondernomen om een uitkomst te bekomen in het traject. De trajectbegeleiders geven objectieve informatie over de slaagkansen van elke optie. De informatie over mogelijkheden van ondersteuning bij terugkeer worden afgestemd op de noden en verwachtingen van de afgewezen asielzoeker in kwestie. Zolang de integrale begeleiding loopt, is het risico op een overplaatsing naar een andere opvanglocatie of detentie uitgesloten. Het is beter om in de asielopvang wat langer aan een uitkomst te werken die uiteindelijk duurzaam is, dan al te snel te dreigen met een overplaatsing of een gedwongen verwijdering, omdat dit aanleiding kan geven tot onderduiken.
Van zodra objectief wordt vastgesteld dat een persoon niet repatrieerbaar is, wordt een al dan niet tijdelijk verblijfsstatuut toegekend, om te vermijden dat het traject in een impasse terechtkomt.
De samenwerking tussen de bevoegde administraties, met respect voor ieders rol en missie, wordt transparant opgenomen in taakomschrijvingen van alle betrokken actoren en afspraken rond informatiedeling. Informatiedeling tussen de begeleider, de asielzoeker, Fedasil en de Dienst Vreemdelingengenzaken gebeurt in een inclusief en transparant kader, met respect voor de fundamentele rechten van de asielzoeker en de deontologie van sociale begeleiders. Dat is effectiever omdat het vertrouwen tussen alle betrokken partijen bevorderd wordt.

|

asiel - asielopvang - De Block Maggie

Samenleving & Politiek, Jaargang 20, 2013, nr. 9 (november), pagina 4 tot 11