Abonneer Log in

De parlementaire cohesie van de regering-Michel

Samenleving & Politiek, Jaargang 23, 2016, nr. 8 (oktober), pagina 72 tot 81

Het Belgische parlementaire leven heeft doorgaans weinig verrassingen in petto. De krachtverhoudingen worden er immers bevroren zodra een regeerakkoord is onderhandeld: de meerderheidspartijen blijven gedisciplineerd binnen dit kader, terwijl de oppositie geen enkele kans maakt om door wisselmeerderheden haar eigen voorstellen gestemd te krijgen. Houdt dit klassieke beeld - partijtucht en meerderheidsdiscipline - echter stand nu België door een nooit eerder geziene coalitie wordt bestuurd, met de Vlaamse-nationalisten maar zonder een meerderheid in Franstalig België? Een coalitie bovendien, die sinds enige tijd de reputatie meesleurt vechtend over straat te rollen. Heeft het zogenaamde ‘kibbelkabinet’ zijn parlementaire basis in de hand? Of zijn er in de Kamer van volksvertegenwoordigers integendeel barsten te zien in de meerderheid?

INLEIDING

De breuk, in september 2016, tussen Vlaams parlementslid Hermes Sanctorum, de Kamerleden Hendrik Vuye en Veerle Wouters en hun respectieve partijen Groen en N-VA bracht nog maar eens een basisregel van de Belgische (en evengoed Vlaamse) particratie onder de aandacht: zonder partijsteun krijgt een individueel parlementslid zo goed als niets gedaan. Onvoldoende steun vanuit de eigen partij voor zijn voorstel van decreet ‘voor een pijnloze manier van sterven van te slachten dieren’ dreef, naar verluidt, Hermes Sanctorum naar de uitgang. Hendrik Vuye en Veerle Wouters kwamen kort daarop door een kritisch opiniestuk op ramkoers te liggen met hun partijvoorzitter Bart De Wever. Na een publieke reprimande hielden ze de eer aan zichzelf. Waarna de pers, geheel terecht, telkens opmerkte dat de politieke relevantie van een onafhankelijk parlementslid zo goed als nihil is. Het zijn immers de fracties (partijen) die de spil van het parlementaire systeem vormen.

De partijen zijn in staat coherente parlementaire meerderheden te leveren, terwijl een losse verzameling individuele parlementsleden zonder partijbinding zich al snel stuurloos zou klemrijden. De pijl van de geschiedenis bracht niet voor niets de partijen steeds meer op de voorgrond, ten nadele van de ongebonden individuele volksvertegenwoordiger.1 ‘De macht van een individueel parlementslid blijft beperkt. En dat heeft ook voordelen’, oordeelde Bart Brinckman met de nodige nuchterheid in De Standaard, na de breuk tussen Sanctorum en zijn partij.2 De weg naar het parlement gaat via de partij. En een stabiele regering op de been brengen noopt die partijen dan weer tot het vormen van een coalitie, met het bijhorende regeerakkoord.

Hoewel de partijen hun plaats hebben in een democratische samenleving, is een zeker onbehagen over hun invloed nooit veraf. Een te grote machtsconcentratie is immers altijd funest voor een systeem met checks and balances. Met enige regelmaat komt dat latente wantrouwen, over een te grote greep van de partijen op het politieke leven, weer op de voorgrond, zoals na het ontslag van Sanctorum en Vuye/Wouters. Dan volgen ook de vragen. Herleidt het parlement zich tot een stemmachine? Is er dan nog controle op het regeringswerk? Met andere woorden, in hoeverre dwingen regeerakkoord en fractiediscipline de parlementsleden in een strak keurslijf?

De kracht van de partijen, zo herinnerde het reeds vermelde artikel van Bart Brinckman aan zijn lezers, is dat ze in staat zijn om voorspelbare parlementaire meerderheden te leveren. Cruciaal is dus het vermogen van de partijen om de fractieleden bij de les te houden, wanneer het halfrond tot de stemming overgaat. Het stemgedrag van de gekozenen is de lakmoesproef voor de interne fractiediscipline. De beschikbare cijfers over parlementaire dissidenties waren tot dusver niet van die aard om de kritieken over de particratie te doen verstommen. Cohesiecijfers tot 99% bleken onder de regeringen van Dehaene en Verhofstadt eerder de regel dan de uitzondering te zijn.3

Hoe zit dat met het aantreden van de regering-Michel? Want, hoewel al te snel iets ‘historisch’ wordt genoemd, is deze coalitie in ieder geval nooit eerder vertoond. De PS belandde voor het eerst sinds 1988 in de federale oppositie. Voor de N-VA was het dan weer de allereerste federale regeringsdeelname, en wel meteen als grootste coalitiepartner. Vergeleken met de regeringen van Jean-Luc Dehaene is er ondertussen veel veranderd. De klassieke partijen zijn tot een schim van hun vroegere glorie herleid, terwijl er met de N-VA een nieuwe speler van formaat is bijgekomen. Heeft deze partij de parlementaire discipline van haar collega’s overgenomen? Kan de huidige coalitie de eigen meerderheidspartijen op één lijn krijgen? In 2014 heette het nog dat er met het verdwijnen van de socialisten eindelijk een coherent beleid mogelijk zou worden. Aanhoudende accentverschillen tussen N-VA en CD&V hebben de regering integendeel met de weinig flatterende term ‘kibbelkabinet’ opgezadeld. Niet voor niets dacht de eerste minister in oktober 2015 expliciet te moeten stellen dat hij in het parlement nog op een solide en verenigde meerderheid kon rekenen. Ligt de waarheid ergens in het midden?

Om hierop een antwoord te formuleren willen we met deze bijdrage nagaan in welke mate in de periode 2014-2016 (1) de meerderheid gedisciplineerd stemde, (2) de linkse partijen een harde oppositie voerden en (3) er individuele dissidenties in de fracties te zien waren.

CONTEXT

De federale verkiezingen van 25 mei 2014 brachten 87 Nederlandstalige en 63 Franstalige gekozenen in de Kamer, verdeeld over 13 partijen: N-VA (33 zetels), PS (23), MR (20), CD&V (18), Open Vld (14), sp.a (13), cdH (9), Groen (6), Ecolo (6), Vlaams Belang (3), PTB en FDF (telkens 2 zetels) en ten slotte één enkele gekozene voor de Parti Populaire. De in oktober 2014 gevormde regering van N-VA, MR, CD&V en Open Vld kon dus rekenen op 65 Vlaamse en slechts 20 Franstalige zetels. Alles samen een ogenschijnlijk comfortabele meerderheid van 85 op 150 Kamerzitjes. Krachtens de Belgische Grondwet heeft de bevolking het recht het individuele stemgedrag van al die 150 vertegenwoordigers in het parlement te kennen.

Artikel 39 (in de oude nummering) van de Belgische Grondwet stelde daarom reeds in 1831 dat de eindstemming over een wettekst telkens bij naamstemming diende te gebeuren. Daarom bevat het integraal verslag van iedere plenaire vergadering van de Kamer, voor iedere naamstemming, alle individueel uitgebrachte stemmen. Dit levert een berg aan gegevens op. Om een idee te geven van de aantallen: tijdens de huidige 54ste legislatuur - van de verkiezingen van mei 2014 tot het zomerreces in juli 2016 - waren er reeds 1.000 dergelijke naamstemmingen, geheel bij toeval een rond getal.4 Deze 1.000 naamstemmingen betreffen 167 verschillende individuen, in plaats van de verwachte 150. Met de vorming van de regering kwamen immers ook de eerste opvolgers in de Kamer. Naast wetsontwerpen en -voorstellen, stemde de Kamer ook over tal van andere zaken: artikelen, amendementen, moties, resoluties, enzovoort. Eindstemmingen over een wetsontwerp of -voorstel maken in feite slechts een vierde van alle naamstemmingen uit (276 op 1 000), maar ze zijn als enige een grondwettelijke vereiste.5 Ter vergelijking: in Nederland zijn naamstemmingen in de Tweede Kamer niet ingeburgerd. Daar is het niet mogelijk om met dezelfde precisie de mate van individuele afwijking van de partijlijn te meten.6

AANWEZIGHEID

Alvorens in te gaan op het eigenlijke stemgedrag van de volksvertegenwoordigers, kijken we naar het absenteïsme bij naamstemmingen. De Kamer moet de werkzaamheden immers staken, mocht blijken dat bij een stemming niet de meerderheid van de leden aanwezig is, het zogenaamde quorum. Vooral de regeringsfracties moeten er op toezien dat hun leden aanwezig zijn. Merkt de oppositie dat er geen 76 leden uit de meerderheid aanwezig zijn, dan kan ze immers de zaal verlaten en rest er de Kamervoorzitter niets ander dan het werk stil te leggen. Met haar 85 leden kan de meerderheid zich niet veel afwezigen veroorloven. Een oppositielid heeft weliswaar niet dezelfde dwingende reden om aanwezig te zijn, maar zal evenmin systematisch op het appel ontbreken. Parlementair absenteïsme wordt door de publieke opinie immers steeds met een scheef oog bekeken en dit heeft in de Kamer tot sancties geleid.7 Afwezigheden bij naamstemmingen geven in de Kamer namelijk aanleiding tot een lagere parlementaire vergoeding.8

Of het nu kwam door de fractietucht, dan wel de mogelijke financiële gevolgen, de Kamer was in de periode 2014-2016 present met gemiddeld 134 aanwezigen (op 150, ongeveer 90%). Alle meerderheidspartijen haalden gelijkaardige percentages, terwijl de oppositie gemiddeld iets meer dan 80% haalde. Niettemin waren er 44 naamstemmingen te vinden waar er geen 76 leden uit de meerderheid stemden. Is de oppositie in een slecht humeur, dan zal ze niet aarzelen de meerderheid, door een onvoldoende quorum, in verlegenheid te brengen.9 Van de 133 leden die na de verkiezingen van 2014 onafgebroken zetelden - dus geen opvolgers noch tot minister benoemde leden - was bijna twee derden meer dan 90% van de stemmingen aanwezig. In de groep met een minder frequente aanwezigheid bevinden zich vooral leden uit de oppositie, maar ook de meeste partijvoorzitters. Van partijvoorzitters wordt nu eenmaal aanvaard dat ze hun parlementaire activiteiten low profile houden. N-VA-voorzitter Bart De Wever was met 661 op 1.000 aanwezigheden in de Kamer trouwens het minst present van alle leden van de meerderheid.

EENPARIGE STEMMINGEN

De regering-Michel wachtte bij haar aantreden een warm onthaal in de Kamer. De federale regeerverklaring en het bijhorende debat werden overstemd (ook letterlijk) door de snoeiharde interventies vanuit de PS: ‘le bruit des bottes raisonne dans le gouvernement du pays’ en meer van dat fraais.10 Harde taal van de oppositie betreft doorgaans vooral de speerpunten van het regeringsbeleid. Lang niet alles van de parlementaire werkzaamheden hoeft de tegenstelling tussen meerderheid en oppositie te volgen. Toch lijkt het politieke leven sinds 2014 sterk gepolariseerd tussen een rechtse regering en een (uiterst)linkse oppositie. Wat blijkt: op 1.000 naamstemmingen stemde de gehele Kamer welgeteld 102 keer zonder enige afwijkende stem. Eenparigheid onder alle aanwezige Kamerleden - waarbij meerderheid en oppositie elkaar vinden - bleek dus slechts mogelijk te zijn in een luttele 10% van alle stemmingen. Vergeleken met eerder onderzochte periodes in de 19de en 20ste eeuw is dit effectief weinig.11

Kijken we echter naar de loutere eindstemmingen over wetsontwerpen of voorstellen, dan ziet het resultaat er enigszins anders uit: op 276 dergelijke stemmingen stemde de volledige Kamer 102 maal (37%) zonder enige tegenstem. Een derde van de wetgeving passeerde dus met de volle instemming van de oppositie. Dit verschillende resultaat komt door de verplichte naamstemming over het geheel van een wettekst. In de meeste andere gevallen (amendementen, artikelen, urgentieverzoeken, enzovoort) is de stemming zelf al een indicatie dat het onderwerp een politiek strijdpunt betreft. Zelfs wanneer iedereen bij voorbaat akkoord gaat, moet er een naamstemming komen over het geheel van een wettekst. Dergelijke eenparigheid over wetgeving betrof uiteraard geen omstreden dossiers als de indexsprong, de taxshift of de hogere pensioenleeftijd.

Hoe eenparig stemden meerderheid en oppositie? De meerderheid is immers gebonden door een regeerakkoord, terwijl een oppositiefractie niet met andere partijen hoeft rekening te houden. Het resultaat is er naar: op 1.000 stemmingen zat de volledige oppositie 178 keer op één lijn, terwijl dit voor de meerderheid maar liefst 973 keer was. De meerderheid stemde dus in 97,3% van alle stemmingen als één solide blok. Voor de loutere eindstemmingen over wetgeving liep dit zelfs op tot 99,3% (274 keer op 276). Vergeleken met historische cijferreeksen is dit indrukwekkend. De enige vorm van mogelijke dissidentie bij dergelijke eenparige stemmingen is een afwezigheid. Maar met haar 85 leden is er voor de meerderheid, zoals gezegd, niet veel ruimte voor parlementair absenteïsme.

Tot 973 keer eenparigheid voor de regeringscoalitie betekent dus een luttele 27 stemmingen waar de meerderheidsdiscipline wel barsten vertoonde. Ging het om individuele oprispingen of kwam het tot een breuk tussen de meerderheid en een van haar fracties? Verderop zullen we ingaan op individuele dissidenties. In deze paragraaf beperken we ons tot stemmingen met wisselmeerderheden, waarbij een (meerderheid van een) meerderheidsfractie het dus liet afweten.

Het beeld is snel geschetst, aangezien dit welgeteld drie keer gebeurde (0,3%). De eerste keer is dan nog een randgeval, want daterend van 19 juni 2014, toen er nog geen nieuwe regering was gevormd. Dan onthield de N-VA zich bij de stemming over de geldigheid van de verkiezingen in de kieskring Brussel-Hoofdstad. Op 29 oktober 2015 stemden de meerderheidspartijen in met de inoverwegingneming van een voorstel van resolutie van Vlaams Belang ‘met het oog op de voorbereiding van een ordelijke opdeling van België’. De MR sloot zich echter aan bij de overige oppositiepartijen en de inoverwegingneming werd verworpen. Op 14 april 2016 ten slotte viel de meerderheid uiteen over de opheffing van de parlementaire immuniteit van PS’er Alain Mathot: CD&V en MR wilden de onschendbaarheid opheffen, N-VA en Open Vld sloten zich aan bij de socialisten. Deze zeldzame wisselmeerderheden betroffen dus nooit wetgeving, maar beperkten zich tot dossiers aan de marge van het parlementaire werk.

HOUDING VAN DE OPPOSITIE

Tot dusver wijzen alle cijfers er op, het ontbreken van wisselmeerderheden incluis, dat de regering van 2014 tot 2016 inderdaad prat kon gaan op een stevige parlementaire basis. Maar hoe hard heeft de oppositie op deze meerderheid ingebeukt?

Zoals reeds is aangehaald, liet de Kamer sinds de verkiezingen van 2014 slechts in 10% van de naamstemmingen een eenparig resultaat optekenen. Daarmee weten we nog niet of alle oppositiefracties in de overige 90% van de gevallen evenveel afstand hielden van de meerderheid. We maken bij deze berekening een onderscheid tussen een eigenlijke tegenstem van de oppositie en een onthouding. Bij een eigenlijke tegenstem stemt de meerderheid ‘voor’ en de oppositie ‘tegen’ of vice versa. Met een onthouding neemt een fractie een middenpositie in, waarbij men goed- noch afkeurt.12

Tabel 1 lijst deze gegevens op per fractie, met bovendien het totale aantal stemmingen per partij. Voor de kleine politieke formaties (PP, Vlaams Belang, FDF en PTB) is het immers geen sinecure om telkens present te zijn. Hoewel. Bij alle 1.000 naamstemmingen was er minstens iemand van de beide gekozenen van PTB, en meestal waren zelfs de beide stachanovisten aanwezig. De cijfers uit Tabel 1 voor de vier fracties van de meerderheid verwijzen naar de reeds besproken (zo goed als onbestaande) wisselmeerderheden. Binnen de oppositie bleken, grof gezegd, de meest linkse partijen het verst van de meerderheid verwijderd. De cijfers voor Groen en Ecolo zijn daarbij trouwens identiek: beide partijen vormen in de Kamer een gemeenschappelijke fractie en van 2014 tot 2016 brachten ze steeds dezelfde stem uit. PTB stemde meer dan 80% anders dan de coalitie, maar onthield zich daarbij vaker (245 keer) dan de PS (91), die het hoogste aantal eigenlijke tegenstemmen uitbracht (627). De rechtse oppositiepartijen Vlaams Belang en PP hielden het vaker bij een loutere onthouding.

Geen enkele fractie voerde met andere woorden een absolute oppositie, door letterlijk altijd anders dan de meerderheid te stemmen. Dit blijkt nog duidelijker wanneer de cijfers worden beperkt tot de loutere eindstemmingen over wetsontwerpen of voorstellen (Tabel 2). Zo stemde de PS in 718 op 1.000 naamstemmingen anders dan de meerderheid, terwijl dit bij de 276 stemmingen over het geheel van een wetsontwerp of voorstel 96 keer (of bijna 35%) gebeurde. Bij de cdH gaat het alles samen om 26% van de stemmingen. In Tabel 2 staat de PTB dan weer met voorsprong het verste verwijderd van de meerderheidsfracties, met bijna 60% eigenlijke tegenstemmen en onthoudingen opgeteld. In tegenstelling tot de PTB konden de grootste Franstalige oppositiepartijen (net als de sp.a) zich vinden in het gros van de wetgeving. Het karikaturale beeld van een compromisloze, harde socialistische opstelling in het parlement is wellicht niet veel meer dan dat, een karikatuur.

PARLEMENTAIRE VRIJSCHUTTERS?

Tot slot, na de eensgezindheid tussen de fracties en de houding van de oppositie tegenover de meerderheid, gaan we na in hoeverre de diverse fracties met individuele dissidenties te kampen hebben gehad. Dit facet van het parlementaire stemgedrag brengt ons weer bij de aanleiding voor deze bijdrage, namelijk de mogelijke spanning tussen de individuele voorkeuren van een gekozene en het met tucht opgelegde standpunt van zijn of haar fractie. In het geval van Vlaams parlementslid Hermes Sanctorum leidde die spanning tot een radicale uitkomst, de breuk met zijn partij. Het hoeft in principe niet alles of niets te zijn. Een parlementslid kan ook de grenzen aftasten door bij een stemming een eigen geluid te laten horen, zonder uit zijn of haar partij te stappen. In Tabel 3 volgt een overzicht van het aantal in 2014-2016 uitgebrachte stemmen waarbij is afgeweken van de meerderheid van de fractie. Dit keer is geen rekening gehouden met de kleine politieke formaties (PP, FDF, Vlaams Belang en PTB).

De cijfers van Tabel 3 laten weinig aan de verbeelding over: op 127.803 uitgebrachte stemmen waren er 124 (0,1%) afwijkingen van de rest van de fractie. Alle fracties stemden dus met een cohesie die nagenoeg 100% bedroeg. Dit is een vaststelling die naadloos aansluit bij vroegere cijfers over de legislatuur 2003-2007.13 Het Vlaamse partijlandschap mag dan sindsdien grondig veranderd zijn, nieuwkomer N-VA kan zich qua tucht zonder problemen meten met de klassieke partijen. De cijfers van de meerderheidsfracties mogen niet eens verbazen, gezien de aantallen eenparige stemmingen reeds uitwezen dat de meerderheid in 97,3% van de stemmingen zonder enige vorm van dissidentie stemde. De tucht onder de oppositiepartijen lijkt een ietsje losser te zijn. De meeste afwijkingen staan zelfs op naam van de PS. Lectuur van het integraal verslag van de plenaire vergaderingen leert echter dat de meeste van deze ‘deviante’ stemmen geen echte dissidenties zijn: het gaat om rechtgezette vergissingen, om onthoudingen teneinde een fractiestandpunt te verduidelijken of om stemafspraken (een onthouding van een oppositielid in afspraak met een afwezig lid van de meerderheid). De eigenlijke afwijkende stemmen zijn echt wel zwarte zwanen geworden.

Een dergelijke spreekwoordelijke zwarte zwaan kan wel een tip van de sluier oplichten over de tegenstrijdige belangen die een volksvertegenwoordiger soms moet zien te verzoenen. Op 20 juli 2016 bijvoorbeeld verwierp de Kamer een voorstel van resolutie van sp.a ‘tot verdere elektrificatie van de NMBS-lijn 19, Mol-Hamont’. Daarbij onthielden drie leden van de meerderheid zich, niet toevallig drie gekozenen uit de provincie Limburg. Parlementsleden zijn per slot van rekening niet louter wettenmakers, het zijn daarnaast ook letterlijk vertegenwoordigers van een zekere achterban of een bepaalde regio. Trouw blijven aan de partijlijn en tegelijk de eigen achterban niet tegen de haren in strijken, het is soms een wankel evenwicht.

TOT SLOT

De hier gepresenteerde cijfers voor de Kamer van volksvertegenwoordigers in de periode 2014-2016 lijken de analyse over de almacht van de partijen dus gelijk te geven. In het huidige parlementaire leven zijn het de meerderheid en de fracties die de bakens verzetten, niet het individuele parlementslid op zoek naar een gelegenheidscoalitie voor zijn of haar voorstel. Het is echter opletten voor te verregaande conclusies louter gebaseerd op het stemgedrag. Een parlementslid moet zien te wegen op de besluitvorming, lang vóór de stemming. Wetgeving is vaak lobbywerk op langere termijn: zaken op de agenda zien te krijgen, hoorzittingen afdwingen, contacten met kabinetten onderhouden, enzovoort. Een afwijkende stem is dan in zekere zin een bewijs van onmacht, too little and too late.

Bij wijze van nuancering en slot: Eric Van Rompuy, reeds 30 jaar parlementslid en voormalig Vlaams minister voor CD&V, bracht sinds de verkiezingen van 2014 geen enkele dissidente stem uit. Dat heeft hem als commissievoorzitter niet belet het beleid van de minister van Financiën, uit de eigen meerderheid nochtans, veelvuldig en scherp op de korrel te nemen. Niet alles is tot cijfers te herleiden.

Frederik Verleden
Gastdocent Geschiedenis van de Hedendaagse Samenleving
Faculteit Sociale Wetenschappen KULeuven

Noten
1/ Frederik Verleden. De vertegenwoordigers van de natie in partijdienst. De verhouding tussen de Belgische politieke partijen en hun parlementsleden (1918 - 1970). Heule: INNI Publishers, 2015.
2/ De Standaard, 6 september 2016.
3/ Sam Depauw. Rebellen in het Parlement. Fractiecohesie in de Kamer van volksvertegenwoordigers 1991-1995. Leuven: Universitaire Pers Leuven, 2002. Frederik Verleden. ‘Waar zijn de parlementaire rebellen gebleven?’. Samenleving en politiek, 16 (2009) 1, pp. 60-67.
4/ In feite 1.003 stemmingen: twee ervan werden geannuleerd en één keer betrof het een loutere elektronische telling zonder vermelding van de namen.
5/ Dit cijfer houdt geen rekening met eindstemmingen over begrotings- of rekeningwetten.
6/ Zie bijvoorbeeld: http://www.nu.nl/politiek/4079463/tweede-kamer-gaat-niet-elektronisch-stemmen.html, http://www.datagraver.com/case/stemgedrag-tweede-kamer-2013-2016-nader-bekeken.
7/ Emile Toebosch. Parlementen en reglementen. Brussel: Story-Scientia, 1991, pp. 49-63.
8/ Zie: Reglement van de Kamer van volksvertegenwoordigers, bijlagen: ‘Parlementaire vergoeding’.
9/ Zie bijvoorbeeld de plenaire vergadering van 25 juni 2015.
10/ Kamer van volksvertegenwoordigers, Plenumvergadering, Integraal Verslag van 15 oktober 2014 (voormiddag), p. 3.
11/ Frederik Verleden. De vertegenwoordigers van de natie in partijdienst, passim. Daniël Coninckx, ‘Enkele kwantitatieve aspecten van het stemgedrag en de participatiegraad van de leden van de Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers (8/8/1870 – 15/5/1880)’. BTNG, 19 (1988) 3-4, pp. 345-393.
12/ Strikt theoretisch kan ook de meerderheid zich onthouden, maar dit komt in de praktijk niet voor.
13/ Zie: Frederik Verleden. ‘Waar zijn de parlementaire rebellen gebleven?’, 2009.

parlement - partijwerking - partijdiscipline

Samenleving & Politiek, Jaargang 23, 2016, nr. 8 (oktober), pagina 72 tot 81