KLIMAATBELEID: EEN PROCESSIE VAN ECHTERNACH

Een effectief klimaatbeleid uittekenen is een moeilijke opgave. Klimaatverandering is immers een complexe beleidsuitdaging en beperkt zich bovendien niet tot één enkel beleidsdomein. In de academische literatuur staat het probleem dan ook gekend als een wicked problem: een probleem waarbij zowel de oorzaken als de mogelijke oplossingen zich situeren binnen verschillende beleidsdomeinen en op verschillende beleidsniveaus, en waarbij er zowel op de korte als de lange termijn moet worden gedacht.¹ Het is dan ook een grote uitdaging voor beleidsmakers om te komen tot een voldoende ambitieus, efficiënt, billijk en duurzaam klimaatbeleid. Ondanks de groeiende wetenschappelijke expertise omtrent de oorzaken van klimaatverandering en mogelijke technologische, maatschappelijke en gedragsmatige oplossingen, is het nog steeds aan beleidsmakers om duidelijke keuzes te maken: welke oplossingen moeten we als samenleving nastreven? Hoe streven we ze het best na? En hoe snel moeten deze oplossingen worden geïmplementeerd? De beleidskeuzes die gemaakt worden, bepalen of we als samenleving de klimaatverandering voldoende zullen kunnen beperken, en of we ons zullen kunnen aanpassen aan de onvermijdelijke gevolgen ervan.

Op globaal niveau slagen we er al decennia niet in om adequaat te reageren op de klimaatcrisis. Het is nochtans duidelijk dat, hoe langer we wachten met het ondernemen van actie, hoe urgenter en drastischer onze uiteindelijke respons zal moeten zijn. Het Klimaatakkoord van Parijs (2015) legt een bovengrens op van 2 graden opwarming ten opzichte van het pre-industriële tijdperk, en streeft bovendien naar het beperken van de opwarming tot anderhalve graad. Vorig jaar bedroeg de globale opwarming al 0,95 graden Celsius, en 2019 was meteen ook het tweede warmste jaar sinds het begin van de metingen. Bovendien hebben 9 van de 10 warmste jaren ooit zich voorgedaan na 2005.² Ondanks deze statistieken zijn de huidige klimaatbeloftes van landen nog steeds verre van voldoende om de doelen van het Parijsakkoord te halen. Op termijn zal de maatschappelijke kost van deze inactie pijnlijk duidelijk worden: meer frequente en intensere natuurrampen waaronder stormen, overstromingen, droogtes, hittegolven en bosbranden zullen een enorme impact hebben op onze maatschappij, economie en publieke gezondheid.

Internationaal is de Europese Unie één van de meest ambitieuze en succesvolle actoren op het vlak van klimaatbeleid. In 2017 bedroeg de totale emissiereductie van alle Europese lidstaten 22% ten opzichte van het basisjaar 1990. Daarmee overschreed de Unie in 2017 al haar eigen reductiedoelstelling voor 2020.³ Vorig jaar stelde de Europese Commissie ook de nieuwe Europese Green Deal voor, dat van Europa het eerste klimaatneutrale continent moet maken tegen 2050. Commissievoorzitter Von Der Leyen noemde het ambitieuze plan het Europese 'man on the moon' moment. Ze riep alle Europeanen en lidstaten op om gezamenlijk hun schouders te zetten onder het Europese streven naar klimaatneutraliteit. Wetenschappelijke analyses pleiten nog steeds voor meer ambitie en urgentie, maar toch zijn de Europese ambities vrij uniek op het internationale toneel.

Ondanks het feit dat België al inspanningen heeft geleverd om haar emissies te reduceren (-11% in 2017) en het aandeel hernieuwbare energie in de totale energiemix te verhogen (+9,4% in 2018),⁴ zal ons land naar alle waarschijnlijkheid de Europese klimaatdoelstellingen voor 2020 en 2030 niet halen.⁵ De huidige beleidsplannen en concrete inspanningen zijn dus onvoldoende om België finaal op het pad te zetten naar een duurzame transitie. Het is een open vraag hoe een ambitieuzer, effectief en sociaal rechtvaardig klimaatbeleid er zou moeten uitzien binnen het complexe Belgische bestel.

WAT IS 'EFFECTIEF' KLIMAATBELEID?

Het creëren en implementeren van ambitieus klimaatbeleid is altijd en overal een uitdaging, ongeacht de context of de beleidsstructuur. Idealiter zou een globaal probleem als klimaatverandering aangepakt moeten worden via gecoördineerde en verregaande internationale actie, gebaseerd op een gedeelde morele verantwoordelijkheid. De ongelijke verdeling van de inspanningen – van de VS en Brazilië tot Kiribati en de Europese lidstaten – verraadt echter dat bepaalde landen verzuimen aan het opnemen van die verantwoordelijkheid. Het zijn landen en regio's waar waarden als rechtvaardigheid, multilateraal engagement en solidariteit nog steeds hoog aangeschreven staan die vandaag fungeren als kweekvijvers voor nieuwe en ambitieuze vormen van klimaatbeleid.

Zulke experimenten zijn niet altijd succesvol, maar ze helpen wel om de contouren van doelgericht klimaatbeleid te bepalen. Zo weten we dat leiderschap en ambitie gebaseerd op wetenschappelijke kennis onontbeerlijke elementen zijn hiervan. Klimaatdoelstellingen kunnen enkel als ambitieus worden beschouwd als ze gebaseerd zijn op de meest recente wetenschappelijke inzichten en steunen op een breed politiek draagvlak om transformatieve actie na te streven.⁶ Een duidelijke en gedeelde visie bij zowel beleidsmakers, burgers als stakeholders is dus een faciliterende factor voor ambitieus klimaatbeleid. Om de sociale rechtvaardigheid van klimaatbeleid te verzekeren, is er ook nood aan nieuwe vormen van integratie en coördinatie over beleidsdomeinen heen.⁷ Zulke vormen van beleidsintegratie vragen echter een vergevorderde kennis van de interacties tussen beleidssectoren, bijvoorbeeld tussen landbouw en transport, industrie en biodiversiteitsbescherming en tussen sociaal welzijn en publieke gezondheid. Als laatste is er ook nood aan een doorgedreven monitoring en evaluatie van het effect van beleidsmaatregelen en moet er ook aandacht zijn voor de identificatie en uitwerking van nieuwe beleidsingrepen waar nodig.⁸

DE BELGISCHE CASUS

Anno 2020 is er in België nog steeds aan weinig of geen van de bovenstaande criteria voor doelgericht klimaatbeleid voldaan.Eerst en vooral ontbreekt het in ons land aan ambitie en leiderschap: alhoewel een survey uit april 2019 aantoont dat 94% van de Belgen de Europese ambitie om klimaatneutraal te worden tegen 2050 onderschrijven,⁹ slaagde België er dit jaar niet in om een nationale klimaatdoelstelling voor 2050 te communiceren naar de Europese Commissie. Naar 2030 toe hebben verschillende regio's wel verschillende klimaatdoelstellingen geformuleerd, maar deze zijn onvoldoende in het licht van de meest recente wetenschappelijke inzichten. Het is ook verder ook onzeker of de geformuleerde doelstellingen effectief gehaald zullen worden.De politieke actiebereidheid is dan ook sterk afhankelijk van de prioriteiten van het moment. Oproepen tot 'realistische' en 'haalbare' doelstellingen, vooral vanuit Vlaanderen, geven ook weinig blijk van verregaande ambities op dit vlak.

Toch is het niet zo dat federale landen noodzakelijkerwijs minder goed in staat zijn om een ambitieus klimaatbeleid te voeren. Onderzoek heeft aangetoond dat landen met verschillende vormen en verschillende graden van federalisering wel degelijk ambitieuze klimaatwetgeving kunnen formuleren en implementeren. Zo is het Verenigd Koninkrijk, waar bepaalde regio's verregaande bevoegdheden hebben in klimaatrelevante beleidsdomeinen, er toch in geslaagd om tot ambitieuze klimaatdoelstellingen te komen en deze om te zetten in wetgeving. Cruciaal hierbij is een erkenning over de partijgrenzen heen dat klimaatactie noodzakelijk is.

In België daarentegen zien we een wirwar van overlappende en geconnecteerde beleidsbevoegdheden bij de verschillende beleidsniveaus. Zo staan de regio's in voor milieubeleid en planning, hernieuwbare energie en energie efficiëntie, maar is het federale niveau dan weer bevoegd voor offshore windenergie en onze nucleaire capaciteit. De spoorwegen zijn een federale bevoegdheid, maar andere vormen van openbaar vervoer en wegtransport zijn de verantwoordelijkheid van de regio's. De luchthaven van Zaventem is federale materie, maar de regionale luchthavens vallen onder de regionale jurisdictie. Enkel het heffen van belastingen is een belangrijke bevoegdheid dat uitsluitend toekomt aan de federale staat.

Zoals hierboven al aangehaald, vereist de klimaatuitdaging een geïntegreerde en gecoördineerde aanpak over al deze beleidsdomeinen heen. Of we er nu in slagen om ons afdoende voor te bereiden op de langetermijngevolgen van klimaatverandering of niet, het staat nu al vast dat deze gevolgen zich niet zullen beperken tot één beleidsdomein of bestuurlijk niveau. Alle neuzen in dezelfde richting krijgen wordt ongetwijfeld een moeizaam en tijdsintensief proces, zeker wanneer er een zeker politiek spanningsveld bestaat tussen de verschillende regio's. We lopen in België dan ook een reëel risico om ons beleidsmatig vast te rijden, te vervallen in beleidsincoherenties of zelfs geconfronteerd te worden met falend beleid.¹⁰

PRIORITEITEN VOOR HET FEDERALE NIVEAU

Idealiter zou de federale overheid het voortouw moeten nemen in het formuleren van ambitieuze en transformatieve klimaatdoelstellingen: klimaatneutraliteit tegen 2050 moet de norm zijn, aangevuld met duidelijke en intermediaire doelstellingen die richting geven aan alle beleidsdomeinen en bestuursniveaus. In tegenstelling tot wat vaak gedacht wordt, is de huidige federale structuur geen inherent obstakel om dit te realiseren. De sleutel ligt daarentegen bij de partijpolitiek. Zo zien we vandaag dat het eindeloze streven naar consensus in het federale bestel doortastende klimaatactie sterk bemoeilijkt.¹¹ Een consensusgerichte beleidsstijl kan wel degelijk een troef zijn, aangezien genomen beslissingen altijd breed gedragen worden. Jammer genoeg hebben we de tijd niet meer om dit soort consensus na streven op het vlak van klimaatbeleid. Zo slaagde België er pas in 2017 in om tot een intern akkoord te komen inzake de Europese 2020 doelstellingen. Dit illustreert duidelijk dat het zeer moeilijk wordt om op korte termijn transformatieve klimaatmaatregelen te implementeren in de Belgische context.

Het federale niveau moet dan ook roeien met de riemen die het vandaag al heeft om haar leiderschapsrol te vervullen. Zo zou het uitwerken van een groene en sociaal rechtvaardige taxshift al een enorme vooruitgang betekenen in het Belgische klimaatbeleid. Op papier is dit een no-brainer, aangezien belastingen een federale bevoegdheid zijn.¹² Maar ook hier is alles afhankelijk van de vraag of de politiek haar verantwoordelijkheid wil opnemen.

Samenvattend kunnen we dan ook stellen dat het (her)federaliseren van klimaatbevoegdheden, zoals vaak geopperd in het verleden, geen deus ex machina zou zijn die het Belgische klimaatbeleid terug op de rails zou kunnen zetten. Schuiven met bevoegdheden zal weinig verandering creëren zolang politieke partijen hopeloos verdeeld blijven omtrent het nastreven van meer ambitieuze klimaatdoelstellingen. In plaats van stilstand te blijven organiseren in ongeveer alle beleidsdomeinen, moet klimaatverandering dan ook uit het politieke moeras getrokken worden en een overkoepelende, maatschappelijke doelstelling worden.

CORONA TOONT DAT HET KAN

Het wordt geen makkelijke opdracht om de partijpolitiek te overstijgen en, binnen het kader van de bestaande bevoegdheidsverdelingen, de omslag naar een duurzame samenleving te organiseren. Desondanks geeft de huidige respons van ons land op de COVID-19 pandemie toch een zekere hoop. Initiële pogingen van de regionale overheden om de verspreiding van het virus in te dijken verraadden al snel de noodzaak tot een gecentraliseerde aanpak, aangezien acties verschilden van regio tot regio, en zelfs van gemeente tot gemeente. Deze gezondheidscrisis heeft dan ook geleid tot een zelden geziene eensgezindheid en federale responscapaciteit, die veel verder gaat dan het louter nemen van coördinerende maatregelen. De coronacrisis is uiteraard een economische en maatschappelijke schok die nog lang zal nazinderen en kan niet als blauwdruk fungeren voor een doelgericht klimaatbeleid. Dit vraagt immers doordachte beleidsmaatregelen die bovendien sociaal rechtvaardig zijn. Maar de COVID-19 crisis toont wel duidelijk aan wat er mogelijk is in ons land zodra politieke wil, leiderschap en ambitie getoond worden in het licht van wetenschappelijke inzichten en expertise.

Daarnaast zal het Europese niveau het Belgisch klimaatbeleid ook vooruit blijven stuwen. De Europese Green Deal creëert immers een raamwerk om te streven naar Europese klimaatneutraliteit tegen 2050. Om dit te verwezenlijken zal er in alle Europese beleidsdomeinen en in alle lidstaten verantwoordelijkheid moeten worden getoond. De EU zal niet aarzelen om te eisen dat België kleur bekent naar 2030 en 2050 toe en een reële bijdrage levert aan het streven naar klimaatneutraliteit. Op het internationale niveau is er als laatste nog het klimaatakkoord van Parijs, wat ook aanzet tot actie. We kunnen dan ook stellen dat, ondanks interne politieke moeilijkheden, België op termijn verplicht zal worden om meer klimaatambitie aan de dag te leggen. Dit onder toenemende druk van het Europese en internationale niveau enerzijds en vanuit burgerbewegingen en stakeholders anderzijds.

NAAR EEN DOELGERICHT BELGISCH KLIMAATBELEID

De meest recente ontwikkelingen inzake het Belgische klimaatbeleid tonen jammer genoeg aan dat er nog veel werk aan de winkel is. De uitspraken van Vlaams minister Zuhal Demir (N-VA) dat 'Europa mag blijven dromen, ik blijf in de realiteit', geven aan dat het Belgische 'man on the moon' moment nog verre toekomstmuziek is.¹³ Incoherent en stapsgewijs beleid kan echter niet leiden tot transformatieve verandering. Hiervoor is duidelijke en grootschalige politieke ambitie nodig.Vlaanderen, Wallonië en Brussel streven vandaag verschillende objectieven na en maken zeer verschillende beleidskeuzes. Het federale niveau slaagt er op haar beurt niet in om een duidelijke roadmap te formuleren naar 2050 toe. Ondanks de snelle federale respons op de coronacrisis, zien we ook hier dat zelfs de meest urgente crisissen in België worden gepolitiseerd.

Dit artikel heeft proberen aantonen dat er veel onaangeboord potentieel is op het federale niveau om de leiding te nemen in het formuleren en implementeren van ambitieus klimaatbeleid. Met de nodige ambitie en politieke wil zou er werk kunnen worden gemaakt van een groene taxshift en heldere langetermijndoelstellingen. Schuiven met klimaatgerelateerde bevoegdheden (bijvoorbeeld via een herfederalisering) mag dan ook geen doel op zich zijn, maar moet altijd gepaard gaan met ambitie, visie en de nodige verantwoordelijkheid op alle beleidsniveaus. Op die manier kan de droom van België als een ambitieuze klimaatactor op een dag werkelijkheid worden.

De auteur bedankt Frederik De Roeck voor zijn feedback en taalhulp.

VOETNOTEN

1. B. Guy Peters, 'What Is so Wicked about Wicked Problems? A Conceptual Analysis and a Research Program', Policy and Society 36, no. 3 (2017): pp. 385-96; Kelly Levin et al., 'Overcoming the Tragedy of Super Wicked Problems: Constraining Our Future Selves to Ameliorate Global Climate Change', Policy Sciences 45, no. 2 (2012): pp. 123-52.↑
2. Rebecca Lindsey and LuAnn Dahlman, 'Climate Change: Global Temperature', 16 January 2020; IPCC, 'Summary for Policymakers', in Global Warming of 1.5°C., ed. V Masson-Delmotte et al. (Geneva: World Meteorological Organization, 2018); Rüdiger K W Wurzel, Duncan Liefferink, and Diarmuid Torney, 'Pioneers, Leaders and Followers in Multilevel and Polycentric Climate Governance', Environmental Politics 28, no. 1 (2019): pp. 1-21.↑
3. Eurostat 2020, https://ec.europa.eu/eurostat/data/database; EEA, 'Trends and Projections in Europe 2019. Tracking Progress towards Europe's climate and energy targets', (Copenhagen: European Environment Agency, 2019).↑
4. Eurostat 2020, https://ec.europa.eu/eurostat/data/database.↑
5. EEA, 'The European Environment - State and Outlook 2020. Knowledge for Transition to a Sustainable Europe' (Copenhagen: European Environment Agency, 2019); Wim Vermeersch, interview met Hans Bruyninckx: 'Non-klimaatbeleid is onbetaalbaar', SamPol, maart 2020.↑
6. IPCC, 'Summary for Policymakers', in Global Warming of 1.5°C. (Geneva: World Meteorological Organization, 2018); Rüdiger K W Wurzel, Duncan Liefferink, and Diarmuid Torney, 'Pioneers, Leaders and Followers in Multilevel and Polycentric Climate Governance', Environmental Politics 28, no. 1 (2019): pp. 1-21.↑
7. Claire Dupont, 'Climate Policy Integration into EU Energy Policy: Progress and Prospects' (London: Routledge, 2016); EEA, 'The European Environment - State and Outlook 2020. Knowledge for Transition to a Sustainable Europe'.↑
8. Andrew Jordan and Dave Huitema, 'Innovations in Climate Policy: The Politics of Invention, Diffusion, and Evaluation', Environmental Politics 23, no. 5 (2014): pp. 715-34.↑
9. Eurobarometer, 2019 'Special Eurobarometer 490: Climate Change'.↑
10. Sander Happaerts, Simon Schunz, and Hans Bruyninckx, 'Federalism and Intergovernmental Relations: The Multi-Level Politics of Climate Change Policy in Belgium', Journal of Contemporary European Studies 20, no. 4 (2012): pp. 441-58.↑
11. Happaerts, Schunz, and Bruyninckx.↑
12. Wim Vermeersch, interview met Hans Bruyninckx, 'Non-klimaatbeleid is onbetaalbaar', SamPol, maart 2020.↑
13. Tobias Santens, 2020, 'Verschillende regeringen bereiken akkoord over klimaatplan: Europese doelstelling tegen 2030 gerespecteerd', https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2019/12/18/klimaatplan/.↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 27, 2020, nr. 4 (april), pagina 45 tot 51

• klimaat
• België
• staatsstructuur