Een adres is vandaag een verplichte checkbox om aan te vinken in aanvraagformulieren voor heel wat zaken, zoals een werkloosheidsuitkering, sociale huisvesting, een pensioen, het Groeipakket, een rijbewijs, een bankrekening of zelfs om een stem uit te brengen. Kortom, zonder adres heb je geen toegang tot rechten. Wat dan met dak- en thuislozen?

DE POSTAL PARADOX

Het concept van een adres is eeuwenoud. Het stamt uit de tijd van Napoleon toen het nodig was om burgers te registeren voor militaire en fiscale doeleinden. Sinds de opkomst en uitbouw van de welvaartsstaat dient het bevolkingsregister en de bijhorende volkstelling (of census) ook om burgers te identificeren als rechthebbend voor sociale rechten. Hierdoor is het domicilie of de verblijfplaats uitdrukkelijk vermeld als toekenningsvoorwaarde voor heel wat sociale rechten. Meer dan louter een locatie werd het adres zo een kwestie van rechten. Over de jaren heen ontvouwde het bevolkingsregister zich dan ook als een instrument voor inclusie of exclusie¹: zonder adres ben je niet rechthebbend, en val je uit de boot.

Dit is niet enkel problematisch voor diplomaten, scheepslui, rondtrekkende bevolkingsgroepen en gedetineerden, maar zeker ook voor dak- en thuisloze personen. Voor die laatste groep klinken internationaal bezorgdheden over de 'Postal paradox': zonder een adres blijft iemand dak- of thuisloos omdat de toegang tot sociale diensten en rechten belemmerd is.² Zo wordt het gebrek aan adres niet enkel een gevolg van uitsluiting, maar ook een oorzaak. Ook de Universal Postal Union ziet het hebben van een adres niet als een vanzelfsprekend gegeven. Dit agentschap van de VN waarschuwt al jarenlang dat de omvang van de groep personen zonder een adres te groot is. De Union linkt het voorzien van een adres aan armoedebestrijding, en ziet daarin enorme mogelijkheden:'Addresses are one of the cheapest ways to lift people out of poverty'.³ Laten we dat even van naderbij bekijken.

HET REFERENTIEADRES

Zelfs met de steeds voortschrijdende digitalisering blijft ook in België een fysiek adres enorm belangrijk om administratief bereikbaar te zijn en sociale grondrechten te bekomen. In België hebben we namelijk een registratieplicht: je moet je verplicht registreren in het register van de gemeente waar zich de 'hoofdverblijfplaats' bevindt. Om tegemoet te komen aan bepaalde bevolkingsgroepen die geen hoofdverblijfplaats hebben, voorziet de wet een uitzondering op deze regel en werd zo het 'referentieadres' gecreëerd. Dit is een administratief adres bij een privaat persoon (meestal bij familieleden of vrienden) of – voor dak- of thuisloze personen – bij een OCMW.⁴

Het doel van dit referentieadres is om deze administratief uitgesloten personen toch te includeren, om de toegang tot rechten voor hen te vrijwaren. De federale overheid beklemtoont echter dat het gaat om een 'uitzonderingsmaatregel' op de algemene vuistregel (namelijk de registratieplicht) die enkel 'uitzonderlijk' wordt toegekend en bijgevolg geen misbruik of fraude in de hand mag werken. De 'quid pro quo'-logica komt hier uitdrukkelijk naar boven: enkel de personen die voldoen aan drie voorwaarden krijgen een referentieadres. Ten eerste moet de aanvrager onvoldoende bestaansmiddelen hebben om zelf voor een woning te zorgen. Ten tweede mag deze persoon niet ingeschreven zijn in het bevolkingsregister. Als dit wel het geval is, moet hij of zij ambtshalve geschrapt worden. Ten derde geldt de vraag voor een referentieadres bij een OCMW als een vraag voor maatschappelijke dienstverlening.⁵ Eens goedgekeurd, moet de persoon zich minstens eenmaal per trimester aanmelden bij het OCMW en wordt er van hen verwacht dat ze ingaan op een begeleidingsvoorstel.

Sinds de introductie van het referentieadres uiten onder meer het Interfederaal Steunpunt Armoedebestrijding⁶, het Netwerk Tegen Armoede⁷ en het Daklozen Aktie Kommitee⁸ hun bezorgdheden over dit referentieadres, voornamelijk over de voorwaardelijkheid en de effectiviteit ervan om het doelpubliek te bereiken. Een recente studie van LUCAS en het Centrum voor Sociologisch Onderzoek van de KU Leuven onderzocht empirisch de mogelijkheden en uitdagingen van dit referentieadres bij een OCMW voor dak- en thuislozen. Door middel van interviews met 35 professionals die betrokken zijn met het referentieadres in theorie of in de praktijk kwamen we tot de volgende conclusies.

'ONZICHTBAREN' ZICHTBAAR MAKEN

Laten we starten met de mogelijkheden. Wereldwijd gezien is het referentieadres een relatief uniek registratiesysteem, omdat het specifiek werd ingericht voor een bepaalde groep van administratief uitgesloten personen. Dat biedt opportuniteiten. Dak- en thuisloze personen zijn bekend als een moeilijk bereikbare en vaak onzichtbare groep. Sterker nog, in België weten we niet hoeveel dak- en thuislozen er zijn, noch hoeveel personen daarvan zonder adres zitten. Een mogelijkheid van dit referentieadres is, simpelweg, om de 'onzichtbaren' zichtbaar te maken.

In dat geval is het wel belangrijk dat de doelgroep weet dat ze hier recht op hebben, en dat ze dit effectief aanvragen. Op lokaal niveau telden recente point-in-time tellingen van 2020, 2021 en 2022 meer dan 11.700 dak- en thuislozen, waarvan slechts een 'opvallend kleine fractie een referentieadres heeft bij een OCMW'.⁹ Gemiddeld gaat het over één op vier (24,2%) getelde personen.¹⁰ Het is niet mogelijk om uit de cijfers af te leiden hoe groot de groep is van personen die recht heeft op het referentieadres maar dit niet aanvraagt of waarvan de aanvraag werd geweigerd. Bovendien zijn deze tellingen steeds een onderschatting van de realiteit: het is en blijft moeilijk om de hele dak- en thuislozenpopulatie in kaart te brengen.¹¹

Bijkomend heeft het referentieadres als mogelijkheid dat dak- en thuislozen een traject kunnen opstarten bij een OCMW. Via rechtenverkenning kan men dan nagaan op welke sociale rechten en tegemoetkomingen ze recht hebben. Een respondent actief in een OCMW zei het als volgt:

'Toekenning van een referentieadres is voor ons zeker een eerste stap in het hersteltraject. Het is een toegangspoort om verdere stappen te zetten zoals sociale huisvesting zoeken, opvangmogelijkheden, een job, schuldbemiddeling, enzovoort'. (OCMW, mei 2021)

UITDAGING #1: BESCHERMING OF BELEMMERING?

Het referentieadres zelf is een recht dat de deur opent naar andere rechten, maar hier zijn voorwaarden en verplichtingen aan verbonden. Uit onze analyse bleek dat deze voorwaarden niet alleen een belemmering vormen voor de aanvragers maar ook voor de betrokken administraties (voornamelijk dan de maatschappelijk werkers in OCMW's, maar ook de loketbedienden in een gemeente en leden van het Bijzonder Comité voor de Sociale Dienst), die al jarenlang lijden onder de enorme dossierlast en hoge werkdruk.¹² Dak- en thuislozen moeten allerlei soorten bewijsmateriaal verzamelen om de sociaal werker die voor hen zit te overtuigen dat ze wel degelijk dak- of thuisloosheid ervaren. De sociaal werker zal op haar/zijn beurt het Bijzonder Comité voor de Sociale Dienst moeten overtuigen met een dossier gevuld met stevig bewijsmateriaal dat deze persoon wel degelijk gerechtigd is. Het opleggen van voorwaarden, zoals een lokale binding of een inkomenstoets, is voor zowel de aanvrager als voor de administratie een wezenlijke administratieve hindernis.

Het opleggen van voorwaarden, zoals een lokale binding of een inkomenstoets, is voor zowel de aanvrager als voor de administratie een wezenlijke administratieve hindernis.

Bovendien bleek niet elke opgelegde voorwaarde wettelijk gegrond te zijn, zoals het actief zoeken naar een job of een woning, zoals volgende citaten suggereren:

'Sommige OCMW's leggen andere voorwaarden op bij het toekennen van het referentieadres. Naar mijn mening formuleren ze criteria die moeilijk en soms zelfs onmogelijk zijn voor onze cliënten om aan te voldoen, zoals een job zoeken of clean blijven'. (Opvangcentrum, april 2021).

'Opeens vragen ze aan onze cliënten om vijf sollicitatiebrieven per week aan te tonen. Dat is toch niet haalbaar? Ook niet wettelijk. Dat is hun recht en opeens wordt dat zo voorwaardelijk gemaakt. Ze noemen dat aanklampend werken, maar je duwt ze gewoon verder weg'. (Middenveldorganisatie, juli 2021)

Uit de interviews rees dan ook de discussie of het referentieadres – via de voorwaarden – dak- en thuisloze personen sociaal beschermt of eerder belemmert.

Het niet vervullen van de opgelegde voorwaarden maakt dat het referentieadres niet wordt toegekend of wordt stopgezet. Sancties koppelen aan het niet-vervullen van voorwaarden bij socialezekerheidsrechten is niets nieuw. Maar wat hier uitzonderlijk is, zijn de disproportionele gevolgen als dak- en thuislozen er niet aan voldoen: ze worden geschrapt uit het register, aanvraagprocedures lopen vertraging op en ze vallen voor een betekenisvolle periode zonder inkomen.

UITDAGING #2: DE AMBTELIJKE SCHRAPPING

Wanneer een persoon niet meer verblijft op het eerder geregistreerde adres en een gemeente kan de werkelijke verblijfplaats niet vaststellen, dan wordt deze persoon 'geschrapt' uit het bevolkingsregister. Dit betekent dat je administratief wordt 'uitgewist' als burger, en je de rechten verliest die gekoppeld zijn aan de registratie. Net die schrapping is ook een voorwaarde voor de toekenning van een referentieadres. Maar hoe laat je dit weten aan iemand zonder adres?

'De officiële procedure is de definitie van administratieve rompslomp. Als het schepencollege beslist over de ambtshalve schrapping, moeten wij aan de betrokkene een brief sturen met de melding dat de schrapping effectief is. Maar dat moeten we sturen naar het adres waar hij niet meer woont. Dat heeft toch geen zin? Maar dat moeten we doen, we moeten die persoon in kennis brengen. Negen van de tien keer wordt die terug geleverd aan ons. Veel mensen zijn daardoor ook onwetend dat ze geschrapt zijn, totdat ze plots geen uitkering meer krijgen' (Gemeente, juli 2021).

Verder zorgt het ambtelijk schrappen van de aanvragers en het niet meteen toekennen van een referentieadres ervoor dat dak- en thuislozen een periode zonder uitkeringen vallen, waardoor hun leefsituatie enkel verslechtert. 'Dit is de administratieve dood', klinkt het bij enkele respondenten.

TE HOGE VERWACHTINGEN?

Bovendien moeten dak- en thuislozen zich in theorie minstens één keer per trimester aanmelden bij het OCMW, om onder meer de post op te halen. In de praktijk wordt dit in veel OCMW's echter vaker, bijvoorbeeld maandelijks, van hen verwacht. Dat is erg moeilijk: als overleven een dagelijkse strijd is, dan staat het 'op tijd komen op een afspraak bij een sociaal werker', of het 'actief op zoek gaan naar een job' niet bovenaan de prioriteitenlijst.

Waarom wordt er een alternatief registratiesysteem wort aangeboden aan de meest kwetsbaren in de samenleving, als hen de toegang ertoe wordt belemmerd?

Dat alles roept de vraag op waarom er een alternatief registratiesysteem wordt aangeboden aan de meest kwetsbaren in de samenleving, als hen de toegang ertoe wordt belemmerd. Uit onze analyse blijkt dan ook dat twee doelen in dit instrument haaks tegenover elkaar staan. Enerzijds is het referentieadres een instrument als opstap tot rechten en een sociaal hulpverleningstraject om hun situatie te verbeteren. Anderzijds verbergt de voorwaardelijkheid een ander doel, namelijk streng controleren op potentiële domiciliefraude. De toekenningsvoorwaarden blijken dus het primaire doel van het referentieadres te ondermijnen.

WIE DRAAGT DE VERANTWOORDELIJKHEID?

Als het referentieadres er niet in slaagt om de 'meest uitgesloten' personen administratief in te sluiten, wie draagt dan de verantwoordelijkheid? En waarom besteden beleidsmakers hier niet meer aandacht aan? Als antwoord wordt in de interviews gesuggereerd dat personen zonder referentieadres niet kunnen gaan stemmen, en politici zijn steeds geneigd de pijlen te richten op het kiespubliek. Maar electorale overwegingen volstaan niet als verklaring.

Zelfs vanuit puur financieel oogpunt is het op de agenda plaatsen van deze uitdaging interessant. Onderzoek toont namelijk aan dat niets doen aan dak- en thuisloosheid duurder is dan actie ondernemen.¹³ Een gekende aanpak om dak- en thuisloosheid te bestrijden is via 'Housing First'.14 Het Housing First-model schuift (quasi) onvoorwaardelijke huisvesting naar voor als basisrecht: de dakloze krijgt een huis toegewezen zonder voorwaarden, om zo het leven opnieuw op de rails te krijgen. Maar het bereik is gelimiteerd: het model staat in België nog in de kinderschoenen en enkel een beperkte doelgroep van de hele dak- en thuislozenpopulatie kan instappen.

EEN ADRES OM ARMOEDE TE BESTRIJDEN?

Zou het dan kunnen kloppen, zoals de Universal Postal Union het stelt, dat een adres een goedkope manier is om armoede te bestrijden? Het antwoord is genuanceerd. Aan de ene kant: ja. Het referentieadres is een cruciaal beleidsinstrument dat dak- en thuislozen een springplank biedt richting andere sociale rechten. Bovendien kunnen beleidsmakers op die manier de onderbescherming, of het niet opnemen van rechten, in deze bevolkingsgroep onder handen nemen. Aan de andere kant: het is louter een adres, zoals een respondent het verwoordt in onderstaand citaat:

'Een referentieadres is een adres. Een postadres en meer niet. Want die mens moet nog altijd op straat, in een kraakpand of tent slapen.'
(Opvangcentrum, april 2021).

Het zorgt er niet voor dat deze persoon automatisch een dak boven het hoofd krijgt en uit de dak- of thuisloosheid kan ontsnappen.

Algemeen leidt administratieve inclusie wel tot een win-win: dak- en thuislozen zijn (opnieuw) gerechtigd tot bepaalde uitkeringen, academici kunnen dak- en thuisloze personen betrekken in hun onderzoek (bijvoorbeeld: verschillende enquêtes en de census rekruteren met domicilieadressen vanuit het Rijksregister) en stelt beleidsmakers in staat om beleidsbeslissingen te onderbouwen en vorm te geven. Maar dit vergt politieke keuzes. Als het geven van een adres onderbescherming aanpakt, een springplank betekent naar sociale rechten voor dak- en thuislozen en financieel interessant is, dan lijkt het ons tijd dat dit punt op de beleidsagenda geplaatst wordt. Zeker, en vooral, wanneer dit een potentieel instrument is om armoede (al is het maar deels) te bestrijden bij de kwetsbaarsten in onze samenleving.

REFERENTIES

1. Peeters, R. & Widlak, A. The digital cage: administrative exclusion through information architecture- The case of the Dutch civil registry's master data management system. Government Information Quarterly, 35(2), pp. 175-183.↑
2. Byrne, G. (2018). The postal paradox: how having no address keeps people homeless. Citizens Advice in London, 19p.↑
3. Uit Mask, D. (2021). The Address Book. What street addresses reveal about identity, race, wealth and power. London: Profile Books LTD. 336 p.↑
4. Ook gedetineerden kunnen een referentieadres bij een OCMW aanvragen, maar die laten we in onze studie buiten beschouwing. Woonwagenbewoners kunnen dan weer een referentieadres opvragen bij een natuurlijk persoon of bij een rechtspersoon (zoals Caritas in Antwerpen of de Foyer in Brussel). Meer informatie o.a. via https://caritasvlaanderen.be/nl/referentieadressen-antwerpen.↑
5. Robben & Hermans (2021). 'Zonder adres heb je geen rechten'. 25 jaar het referentieadres bij een OCMW voor dak- en thuislozen in België. Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 2021-4, pp. 545-576.↑
6. Zie onder meer Steunpunt tot bestrijding tegen armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting (2018). Cahier rechtspraak nr. 1. Het referentieadres bij een OCMW: Onderzoek van de rechtspraak van arbeidshoven en -rechtbanken in de periode 2016-2017. 29 p.↑
7. Netwerk Tegen Armoede. (2017). Werknota: het (referentieadres) voor daklozen. Versie februari 2017. 48 p.↑
8. Zie https://daklozenaktiekommitee.wordpress.com/.↑
9. Hermans, K., Wagener, M., Demaerschalk, E., De Moor, N. & Mertens, N. (2023). Telling dak- en thuisloosheid – Globaal rapport 2022. Beschikbaar via www.dakenthuisloosheid.be.↑
10. Eigen berekeningen op basis van de aparte cijferrapporten van de getelde regio's en gemeenten via www.dakenthuisloosheid.be.↑
11. Meer informatie over de tellingen via www.dakenthuisloosheid.be.↑
12. Zie ook het interview met Marjolijn De Wilde (2017). 'Hervorm het bijstandssysteem'. Samenleving & Politiek, 24 (9), pp. 42-50.↑
13. Bayenet, B., Carlier, J., Tojerow, I. & Verdonck, M. (2022). Thuisloosheid: hoe lang nog? Eindrapport. Een studie van ULB- DULBEA in opdracht van Recht op een dak en Syndicat des immenses. 12p.↑
14. Meer informatie via http://www.housingfirstbelgium.be/en https://www.mi-is.be/nl/themas/wonen-en-dakloosheid/housing-first-belgium.↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 30, 2023, nr. 5 (mei), pagina 34 tot 39

• dakloosheid
• sociale zekerheid
• OCMW