In 2024 komen er wellicht onderhandelingen over een nieuwe staatshervorming. Veel animo is daar bij de bevolking niet voor, maar in de Wetstraat lijken de politieke geesten te rijpen. Willem Sas vreest dat men gewoon verder bevoegdheden zal decentraliseren in ruil voor extra centen. "Decentraliseren om politieke verzuchtingen op te lossen, kan niet de bedoeling zijn. De vraag moet zijn: hoe kunnen we op zo'n efficiënt mogelijke manier onze federatie organiseren?". Willem Sas is professor Publieke Economie aan de University of Stirling in Schotland en verbonden aan de KU Leuven. Hij komt uit de school van André Decoster en is voorstander van fiscal federalism, de economische theorie van het federalisme. "Eigenlijk een rationele afweging van de voor- en nadelen van decentralisatie."

"De founding father van het fiscal federalism is de Amerikaanse econoom Wallace Oates (1937-2015)," stelt Willem Sas. "Het theorema van Oates wordt ook weleens het subsidiariteitsprincipe genoemd: we decentraliseren zoveel als mogelijk, als daar goede argumenten voor zijn. Bijvoorbeeld als de regionale noden zodanig anders zijn dat een uniforme aanpak een welvaartsverlies zou betekenen. In elke federatie zien we dan ook dat min of meer dezelfde bevoegdheden gedecentraliseerd zijn: onderwijs, mobiliteit, arbeidsmarktbeleid, infrastructuur, delen van de gezondheidszorg. Maar er zijn ook andere bevoegdheden die zoveel schaalvoordelen en negatieve spilloverrisico's hebben, dat die best niet worden gedecentraliseerd. Denk aan crisisbeleid, handel, delen van fiscaliteit, sociale zekerheid, klimaat,… bevoegdheden die niet stoppen aan de regionale grenzen. Die hou je best centraal."

Dat is de theorie. Maar België is een unicum; geen enkel land zit zo complex in elkaar.

"Klopt (lacht). België kent een sui generis federalisme. Bij ons zijn de juiste bevoegdheden misschien wel gedecentraliseerd, maar hebben we niet de juiste grenzen."

Wat bedoelt u daarmee?

"Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is te klein. In het België van de talentellingen en de faciliteitengemeenten mocht het destijds niet uitbreiden. Dat waren toen legitieme verzuchtingen. Maar daardoor is het Gewest vandaag onnatuurlijk ingedijkt. In gelijkaardige regio's zoals Wenen, Berlijn of Parijs is de administratieve eenheid veel groter. Onze hoofdstad zit als spin in een economisch web dat zich uitstrekt van Leuven tot Nijvel, maar heeft geen toegang tot dat web. Het zit opgesloten in dat kleine Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is te klein.

De beslissingen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest hebben bijgevolg een grote impact op wat gebeurt in Vlaanderen en Wallonië. En omgekeerd. Er zijn veel negatieve spillovereffecten. Op vlak van arbeidsmarktbeleid is er weinig matching tussen de vele openstaande vacatures in de Vlaamse rand en de vele laagopgeleide Brusselaars zonder werk. Op vlak van mobiliteit heeft de invoering van rekeningrijden in Brussel impact op de Vlaamse pendelaar. Voor al die grensoverschrijdende problemen is er helaas weinig bereidheid tot samenwerking."

Wat is de oplossing voor dit probleem?

"De 'simpele' oplossing zou zijn: het Brussels Hoofdstedelijk Gewest uitbreiden. Als we Waals-Brabant en Vlaams-Brabant toevoegen aan dat Gewest dan is de taalpariteit 50% Franstalig en 50% Nederlandstalig, en zit je met een derde sterke speler aan de federale tafel. Zo kom je dichter bij een Zwitsers of Duits systeem, waar ook meerdere deelstaten zijn en de belangen meer in evenwicht zijn. Ook Oost-België heeft overigens eigen verzuchtingen. Zo kom je tot een België met vier deelstaten met minder blokkages."

Is dat politiek haalbaar?

"Absoluut niet (lacht). Maar het zou weleens interessant zijn mocht een politieke partij dat op tafel leggen. Er bestaat overigens een formule 'met vier' die kan werken, waarbij Brussel wel binnen haar huidige grenzen blijft maar de gemeenschappen verdwijnen. Dat zou alvast een groot probleem doorbreken, namelijk de waanidee in vooral politieke hoofden dat er slechts twee gemeenschappen zijn. Vraag eens aan een inwoner van Brussel of die zich Vlaming of Waal voelt. Hij zal eens goed lachen. Hij voelt zich Brusselaar."

N-VA zal in de campagne het confederalisme weer op tafel leggen. Wat denkt u daarvan?

"In een confederaal systeem rijdt elke deelstaat nog meer voor eigen rekening. Daarom was het nooit een stabiele oplossing, en leidde het uiteindelijk altijd tot de finale splitsing, of, zoals in de Verenigde Staten of Zwitserland, de federale eenmaking.

Het confederalisme van N-VA heeft twee specifieke problemen: Brussel en Europa.

Het confederalisme van N-VA heeft twee specifieke problemen: Brussel en Europa. Eerst Brussel. Voor N-VA moeten de twee deelstaten Brussel co-beheren en zal de Brusselaar haar deelstaat moeten kiezen: Wallonië of Vlaanderen. Wellicht zal het overgrote deel voor Vlaanderen kiezen. Logisch, want dat is beter gefinancierd. Maar ik wil de budgettaire kost daarvan weleens zien. Wil N-VA dan dat er een transfer wordt georganiseerd van Vlaanderen naar Brussel? Ik betwijfel het.

En dan is er Europa. Zelfs als het confederalisme er ooit zou komen, zal het begrotingstekort van Wallonië blijvend moeten worden gewaarborgd door Vlaanderen. Europa zal nooit twee aparte begrotingen aanvaarden. Daar is geen juridisch kader voor. Confederalisme zal leiden tot een blokkage à la Brexit die jarenlang aansleept. Hoe is dat beter voor de welvaart van de Vlaming?"

Wat moet er gebeuren met de staatsschuld in het geval van confederalisme?

"Ha, dat is nog zoiets. Volgens N-VA wordt die federaal geparkeerd en afbetaald worden met de BTW, die van Europa ook federaal moet blijven. (fel) Maar die BTW volledig gebruiken om de staatsschuld af te bouwen, zou een gigantische verspilling van middelen zijn. De staatsschuld moet helemaal niet zo snel naar beneden. Ze moet op lange termijn gewoon houdbaar zijn. Je bent als land pas failliet als de financiële markten geen geld meer willen lenen. Ook hier: stel dat Wallonië de tekorten blijft opstapelen en een rentesneeuwbal optreedt, ook dan zal Vlaanderen die staatsschuld moeten blijven waarborgen."

Het gebrek aan realiteitszin van het confederalisme stoort u duidelijk.

"Er bestaat geen juridisch kader voor en er hangt een gigantisch prijskaartje aan. Maar N-VA stelt confederalisme voor als de mirakeloplossing. Zoals de Brexit. Get Brexit done, en alles komt automatisch in orde. Wie weet dat het zelfs minder gaat regenen. De realiteit is: het Verenigd Koninkrijk is nu één van de slechtst presterende landen op economisch vlak. Veel Britten hebben 'Bregret', spijt over de Brexit."

U deed ook onderzoek naar transfers in België. Hoe zit dat?

"Die zijn niet overdreven groot in vergelijking met andere landen, en neemt volgens een studie van de Nationale Bank uit 2020 zelfs af in reële termen."

Wie betaalt en wie ontvangt?

"De grootste netto-bijdragers per capita zijn Waals-Brabant, Vlaams-Brabant en Brussel, dan Antwerpen en in mindere mate Oost-Vlaanderen. Limburg, Namen en Luxemburg zijn kleine ontvangers. De grootste ontvangers zijn Henegouwen en Luik. Dat is onze rust belt. Zoals je die in elk land hebt: het Ruhrgebied in Duitsland, het noorden in Engeland, het noordwesten in Frankrijk, … In elk land halen die regio's de meeste voordelen van het nationale systeem binnen. Logisch, de sociale zekerheidsuitgaven zijn hoger en de belastinginkomsten lager. Het is echter fout om door een regionale bril naar het sociale zekerheidssysteem te kijken. De transfers van jong naar oud zijn bijvoorbeeld vijf tot tien keer groter dan de regionale transfers. Pas op, geen sociaal vangnet meer willen voor rust belt regio's is een legitieme politieke eis. Maar dan moet je het wel zo durven verdedigen."

De transfers van jong naar oud zijn vijf tot tien keer groter dan de regionale transfers.

Veel effect lijken die transfers alleszins niet te hebben om Wallonië er bovenop te helpen.

"Klopt. Een recente studie van de Europese Commissie keek naar de impact van transfers om regio's economisch dichter naar elkaar te doen toegroeien. Wat blijkt? Er is geen empirisch bewijs dat transfers die economische convergentie versnellen noch afremmen. Al verhogen ze er natuurlijk wel het beschikbaar inkomen, wat net de bedoeling was. Voor de politieke stelling dat we Wallonië uit de hangmat kunnen duwen door de transfers stop te zetten, bestaat dus geen empirisch bewijs."

Wat kan dan wel werken?

"Een plaatsgebonden industrieel beleid. Zoals de Europese Structuur- en Investeringsfondsen voor achtergestelde gebieden, die erop gericht zijn economische verschillen tussen regio's te verkleinen. Of het Next GenerationEU herstelplan dat lidstaten groener, digitaler en veerkrachtiger moet maken, waarbij elke lidstaat mag beslissen welke projecten het uitwerkt binnen criteria aangeboden door de Commissie. Je geeft geld om goed beleid te belonen in plaats van te bestraffen, zoals nu wel gebeurt met de huidige Financieringswet."

Wat is het probleem met de huidige Financieringswet?

"Ze beloont goed beleid niet. De responsabilisering in de Financieringswet gebeurt via de zogenaamde juste retour sleutel. De dotaties voor de Gewesten worden toegekend op basis van het aandeel van elk Gewest in de federale personenbelasting. Hoe meer je daar aan bijdraagt, hoe meer geld je krijgt uit die dotaties. Dat is de idee van responsabilisering. Maar dat is heel bot. Want bij regionale ontwikkeling bestaat helaas geen magic button waarop overheden kunnen duwen om ineens groei tevoorschijn te toveren."

U pleit dus voor een Fonds, naar Europees voorbeeld, dat een stroomstoot geeft aan Wallonië. De kritieken laten zich al raden: waar gaan we dat geld halen en onze staatsschuld is al zo hoog.

"Voor publieke investeringen mogen we absoluut lenen, hoor. De reële intrestvoet staat nog steeds heel laag. Wat je niet mag doen, is de lopende uitgaven financieren met leningen. Zolang tegenover de staatsschuld voldoende activa staan – zoals onderwijs, productiviteit, infrastructuur, gezondheidszorg – dan is een hoge staatsschuld geen groot probleem.

Voor publieke investeringen mogen we absoluut lenen, hoor.

Het ontstaan van onze staatsschuld is overigens bijzonder, en ligt deels aan verlammende institutionele hervormingen. Door de nasleep van het Egmont Pact (1977) lag de rente bij ons een pak hoger dan in andere landen. Daar is onze staatsschuld fel beginnen stijgen, tot de regering-Martens V in 1981 rust bracht. Ook in 2011 kwam België weer in het vizier van de financiële markten, tot de regering-Di Rupo een einde maakte aan 541 dagen zonder regering. We moeten in 2024 opletten niet opnieuw in het oog van de storm te komen."

De budgettaire situatie van Wallonië zal de Franstaligen alleszins weer naar de communautaire onderhandelingstafel duwen.

"In 2019 was er bijna een akkoord tussen Bart De Wever en Paul Magnette. Het risico is dat er in 2024 een remake van die onderhandelingen komt, waarin de decentralisatie van de gezondheidszorg op tafel ligt als pasmunt voor meer geld voor Wallonië. Dan zitten we weer in hetzelfde verhaal: decentraliseren in ruil voor geld, zonder echt na te denken over een meer efficiënte staatsstructuur.

Twee jaar geleden was ik nochtans hoopvol. Corona maakte duidelijk dat ons land te complex was met die 8 ministers van Volksgezondheid. Er was een opening om na te denken over een meer efficiënte inrichting van onze staatsstructuur. De regering organiseerde daarover ook een burgerbevraging. Die leverde geen gigantisch publiek debat op, maar legde wel een verlangen naar meer eenduidigheid bloot. Dat debat is nu dus afgekoeld. Waardoor de kwestie weer politiek wordt."

Als er meer homogene bevoegdheden nodig zijn, waarom is de decentralisatie van de gezondheidszorg dan een slechte zaak?

"In 2015 hebben we, ook om politieke redenen, delen van de zorg gedecentraliseerd. De eerstelijnszorg en curatieve zorg zijn nog federaal, maar de ouderenzorg en thuiszorg zitten nu bij de gemeenschappen. Als een ziekenwagen uitrijdt voor een spoedgeval is dat een federale bevoegdheid, maar als die een patiënt vervoert tussen twee rusthuizen een gemeenschapsbevoegdheid. Waanzin. Akkoord dus dat we meer moeten homogeniseren. Maar we hebben in 2015 zelf de kar voor het paard gezet en in 2024 zouden we op zijn beurt weer het paard voor de kar moeten zetten? Die logica is voor mij onvoldoende argumentatie om verder te decentraliseren. Dan kan je evengoed zeggen: we zetten de kar weer achter het paard."

Volgens Jan De Maeseneer moet gezondheidszorg zo dicht mogelijk bij de mensen werken en op lokale noden afgestemd zijn.

"Dat argument houdt zeker steek. Op zich kan ik zijn voorstel dus volgen om alle zorg – curatief, preventief, ondersteunend – te verenigen binnen de eerstelijnszones en de financiering ervan federaal te houden. Maar je zet daarmee wel weer een volgende stap in de ontmanteling van het land. We moeten toch eens goed nadenken. Want stel dat we de gezondheidszorg decentraliseren en de financiering centraal houden. Wat als binnen tien jaar het gezondheidszorgbeleid in Vlaanderen en Wallonië uit elkaar begint te lopen? Dan komt die hele transferdiscussie weer naar boven. Het lost het hoofdprobleem van dit land niet op: de politieke incentieven zijn niet gericht op samenwerking, maar op conflict."

Het hoofdprobleem van dit land is dat de politieke incentieven niet zijn gericht op samenwerking, maar op conflict.

Elke staatshervorming maakt de structuur complexer en zet de deur open voor nieuwe conflicten.

"Precies. En dat is een politieke logica. Dat leeft niet bij de mensen. Meer zelfs, als we hen zouden uitleggen waarom we het politieke waanidee moeten loslaten dat er slechts twee gemeenschappen bestaan en hoe we een efficiënte federatie met vier deelstaten kunnen installeren die meer lijkt op Zwitserland, dan ben ik er zeker van dat daar veel steun voor zou bestaan. Welke politicus durft te pleiten voor efficiëntie en samenwerking? Helaas hoor ik enkel pleiten voor ofwel de status quo ofwel het confederalisme. Maar beiden werken niet."

Een België met vier deelstaten, dat klinkt inderdaad als politieke sciencefiction.

"Mijn frustratie is dat al die zaken worden weggewuifd als onrealistisch. België is uniek, zeker. Maar dat is een self fulfilling prophecy. Het communautaire debat is heel binair, met weinig ruimte voor nuance. Er zijn maar twee kampen. Maar België is niet zo simpel. Er is niet enkel wit of zwart. Er is vooral veel grijs in België, en dat moeten we erkennen.

N-VA dekt nu heel de communautaire flank af, want de status quo werkt ook niet meer. Niemand heeft een weerwoord. Daar zit nochtans electoraal potentieel. Ik wacht dus op een dynamisch politicus die komt met een nieuw institutioneel verhaal. Een verhaal dat kan wedijveren met het confederalisme. En dat hipper klinkt dan 'efficiënt, fiscaal federalisme' (lacht)."

Samenleving & Politiek, Jaargang 30, 2023, nr. 6 (juni), pagina 32 tot 37

• interview
• Willem Sas
• België
• federalisme
• confederalisme