Zowel de federale als de Vlaamse regering hebben zich als doel gesteld om de werkzaamheidsgraad tot 80% op te krikken. Meer mensen aan de slag, dat zijn heel wat vliegen in één klap. Activering kan de nodige werkkrachten aanleveren om de openstaande vacatures bij bedrijven in te vullen. Een stijgende werkzaamheidsgraad is uiteraard ook erg welkom om de donkere begrotingswolken te verdrijven die boven België hangen.

Al geruime tijd zien we diverse beleidsinitiatieven om de inactieven naar de arbeidsmarkt toe te leiden – soms met de wortel, maar vaker met de stok. Sinds 2004 heeft de RVA de controles op en sancties voor werklozen geïntensiveerd, en zijn de criteria om in aanmerking te komen voor een werkloosheidsuitkering aangescherpt. Sinds begin 2023 voorziet de Vlaamse regering de mogelijkheid om langdurig werklozen verplichte gemeenschapsdienst te laten uitvoeren, hoewel er weinig animo lijkt te bestaan onder Vlaamse gemeenten om dit ook daadwerkelijk te implementeren.

Deze activeringstrend is geen stille revolutie, maar wordt met grote trom aangekondigd in de politieke arena (Van Lancker, 2023). Zowel Open VLD, CD&V als N-VA bepleiten met regelmaat van de klok en groot enthousiasme een beperking van werkloosheidsuitkeringen in de tijd. Eerder dit jaar stelde Vooruit-voorzitter Rousseau voor om een basisbaan in te voeren, waarbij mensen die twee jaar werkloos zijn een baan aangeboden krijgen en hun uitkering verliezen als ze dit aanbod weigeren (Horemans & Van Hassel, 2023). Ook de uitlatingen van Van Quickenborne en Rousseau dat huisvrouwen en -mannen – al dan niet met migratieachtergrond – meer beschikbaar zouden moeten zijn voor de arbeidsmarkt, horen in dit rijtje van aankondigingspolitiek thuis.

Het valt op dat vooral de harde, disciplinerende kant van activering in de verf wordt gezet om kiezers te overtuigen, terwijl het feitelijke beleid vaak een stuk genuanceerder is. Die nadruk op activering komt niet uit de lucht vallen, maar is ingebed in een ruimere ideologische verschuiving die sociale risico's individualiseert en werklozen persoonlijk verantwoordelijk stelt voor hun situatie (Giddens, 1999; Dwyer 2000). De 'passieven' worden hierbij verbeeld als een onwillige, niet-productieve klasse die de welvaart bedreigt. Deze produceristische visie (Abts et al., 2021) ziet (formele) arbeid als een morele plicht naar de samenleving toe. Ze pleit voor disciplinering en sanctionering van 'onproductieve' groepen.

Is deze focus van politici op activering een winnende electorale strategie naar 2024 toe? Vindt het activeringsdiscours aansluiting bij de ideologische onderstroom in België? En bij welke sociologische en ideologische groepen in de samenleving vinden we steun voor activerend beleid terug? In deze bijdrage proberen we deze vragen te beantwoorden aan de hand van surveygegevens van het Belgisch Nationaal Verkiezingsonderzoek 2019. Maar voor we inzoomen op publieke opinies, bieden we eerst een inkijk in de verschillende types activeringsbeleid.

TWEE GEZICHTEN VAN ACTIVERING: DE WORTEL EN DE STOK

Activering is geen recent, en al zeker geen specifiek Belgisch, fenomeen. Integendeel, het Belgische arbeidsmarktbeleid is een nakomertje wat activering betreft. Sinds de jaren 1990 nemen Europese verzorgingsstaten steeds meer maatregelen om inactieven richting arbeidsmarkt te begeleiden (Bonoli, 2010). Deze verschuiving van welfare naar workfare ziet tewerkstelling als middel om burgers maatschappelijk te integreren en het begrotingstekort in te perken. In die zin kan activering gezien worden als vorm van re-commodificatie: burgers worden opnieuw meer afhankelijk van de verkoop van hun arbeidskracht om in hun levensonderhoud te voorzien.

Achter de term activering gaat een breed scala aan concrete maatregelen schuil. De literatuur onderscheidt doorgaans twee benaderingen (Eichhorst et al. 2008).

Begeleidende activering is erop gericht de vaardigheden en hulpbronnen van werklozen te ontwikkelen om zo hun kansen op tewerkstelling te verbeteren. Vanuit een logica van sociale investering zet deze benadering in op opleidingen en coaching bij de zoektocht naar werk. Begeleidende activering werkt ook drempels weg die toetreding tot de arbeidsmarkt bemoeilijken. Denk bijvoorbeeld aan het aanbieden van kinderopvang of het voorzien van vervoer naar de werkplek. Ook fiscale prikkels en in-work benefits behoren tot het arsenaal van de begeleidende activering.

Naast de wortel van de begeleidende activering bestaat er ook een stok om werklozen te activeren, namelijk disciplinerende activering. Deze work first benadering is ingebed in een neoliberale visie die voorwaardelijkheid en sancties centraal stelt. Werklozen worden met harde hand richting arbeidsmarkt geleid door de toegang tot uitkeringen terug te schroeven. Voorbeelden van deze aanpak zijn het beperken van werkloosheidsuitkeringen in de tijd of het koppelen van uitkeringen aan strikte eisen wat betreft inspanningen om een job te vinden. Ook de verplichte gemeenschapsdienst voor werklozen past in dit kader. De grootste gemeenschappelijke deler van deze maatregelen is: wie niet aan de gestelde criteria voldoet, wordt gesanctioneerd door het (gedeeltelijk) schrappen van de uitkering.

Vooral de disciplinerende aanpak heeft sterk aan populariteit gewonnen onder Europese beleidsmakers.

Vooral de disciplinerende aanpak heeft sterk aan populariteit gewonnen onder Europese beleidsmakers. Uit gegevens van de OESO (2019) blijkt dat de uitgaven voor 'passieve' werkloosheidsuitkeringen stelselmatig gedaald zijn, deels als gevolg van de verlaging van de uitkeringen en strengere toegangscriteria. Tegelijkertijd zijn de uitgaven voor opleidingsinitiatieven voor werklozen (die kaderen binnen het begeleidende paradigma) de afgelopen 15 jaar niet noemenswaardig gestegen in de OESO-landen. Internationaal gezien loopt België achterop in de trend naar activering. Activeringsmaatregelen zijn pas later ingevoerd en zijn nog steeds minder strikt dan in veel andere Europese landen. Deels kan dit worden verklaard door de politieke en communautaire tegenstellingen die ons land rijk is (Hemerijck & Kersbergen, 2019).

HET DRAAGVLAK VOOR ACTIVERINGSMAATREGELEN

Voor het Belgisch Nationaal Verkiezingsonderzoek 2019¹ (Swyngedouw et al., 2021) ontwikkelden we een meetinstrument dat peilt naar publieke steun voor activering. Respondenten werden gevraagd in welke mate ze instemmen met zes stellingen die elk een concrete activeringsmaatregel inhouden. FIGUUR 1 visualiseert de antwoordpatronen op de zes items.

Eerst en vooral valt op dat Belgische burgers in vrij sterke mate voorstander zijn van een disciplinerend activeringsbeleid. Bijna 6 op 10 Belgen is het eens met de stelling dat langdurig werklozen verplicht moeten worden om werkaanbiedingen te aanvaarden, zelfs als dit een loonsverlaging inhoudt in vergelijking met de vorige job. Het idee dat de overheid sollicitatie-inspanningen streng moet controleren en werklozen die verplichtingen niet nakomen moet bestraffen, vindt steun bij 72% respectievelijk 66% van de bevolking. De tegenstand tegen deze disciplinerende activeringsmaatregelen is eerder zwak (respectievelijk 21%, 10% en 9%).

Maar de steun voor begeleidende activeringsmaatregelen is minstens zo sterk als de steun voor sanctionerend beleid. Meer dan 70% van de respondenten is voorstander van meer investeringen in omscholing of persoonlijke begeleiding voor werklozen. Het idee van een tijdelijke financiële stimulans voor werklozen die een laagbetaalde job aannemen is het minst populair van alle maatregelen, maar wordt nog steeds gesteund door 55% van de Belgen.

Dat beide types van activering ongeveer even populair zijn, betekent echter niet dat het dezelfde mensen zijn die de verschillende maatregelen steunen. De zes items uit FIGUUR 1 meten eigenlijk twee achterliggende attitude-dimensies (zo toont Confirmatorische Factor Analyse aan), namelijk steun voor disciplinerende en steun voor activerende activering. Deze twee attitude-dimensies staan volledig los van elkaar.² Het standpunt van respondenten over disciplinerende activering is dus niet gerelateerd aan hun standpunt over begeleidende activering en vice versa. De twee gezichten van activering – de wortel en de stok – zijn in de attitudes van de Belgische bevolking duidelijk onderscheiden beleidslijnen.

ACTIVERING ALS IDEOLOGISCH EN POLITIEK STRIJDVELD

Steun voor activering is niet gelijkmatig gespreid over de bevolking, maar sterk gestructureerd volgens ideologische en politieke lijnen. Meer diepgaande analyses tonen aan dat ideologische drijfveren in sterke mate vormgeven welk type activering burgers prefereren.

Een eerste doorslaggevende ideologische factor zijn opvattingen over sociale rechtvaardigheid. Vaak worden drie grote principes van sociale rechtvaardigheid onderscheiden, namelijk gelijkheid, wederkerigheid en behoefte (Deutsch, 1975). Steun voor een disciplinerende aanpak van werklozen vinden we voornamelijk terug bij personen die een logica van wederkerigheid benadrukken. Disciplinerende activering steunt namelijk op een 'voor-wat-hoort-wat' opvatting over sociale rechten. Wie daarentegen veel belang hecht aan het behoefte-principe is doorgaans net minder enthousiast over disciplinerende activering. Behoefte als principe voor herverdeling impliceert een bekommernis voor de zwaksten in de samenleving, wat de neiging om te sanctioneren en disciplineren tempert. Publieke steun voor begeleidende activering is niet zozeer gelinkt met voorkeuren voor wederkerigheid of behoefte, maar is wel geënt op het principe van gelijkheid. Personen die gelijkheid als principe onderschrijven zijn vaker voorstander van begeleidende activering. Vanuit een logica van sociale investering is begeleidende activering immers een middel om, via publieke investeringen in menselijk kapitaal, gelijkheid van kansen te realiseren.

Burgers die negatieve stereotypes over werklozen onderschrijven, zijn vaak voorstander van disciplinerende activering.

Naast opvattingen over sociale rechtvaardigheid zijn ook stereotypes over werklozen nauw verbonden met steun voor activering verbonden. In de surveygegevens zien we duidelijk dat burgers die negatieve stereotypes over werklozen onderschrijven vaak voorstander zijn van disciplinerende activering. Burgers die ervan overtuigd zijn dat werklozen werkonwillig zijn, zien in strenge controles en sancties een middel om de 'niet-productieven' op de arbeidsmarkt te krijgen. Steun voor begeleidende activering is daarentegen ingebed in positieve beeldvorming over werklozen. Deze analyse toont aan dat publieke steun voor de twee vormen van activering zowaar elkaars ideologisch spiegelbeeld vormen, zowel wat sociale rechtvaardigheid als stereotypering van de doelgroep. Hierbij dient opgemerkt dat vooral voor disciplinerende activering de ideologische structurering sterk is.

Terwijl steun voor activering duidelijke ideologische verschillen vertoont, is de invloed van sociaal-structurele variabelen (zoals opleiding, klasse of inkomen) relatief beperkt. Werklozen en mensen met een laag inkomen zijn iets minder vaak gewonnen voor disciplinerende activering, en ook onder de hoger opgeleiden is de bereidheid om werklozen te controleren en disciplineren minder groot. In Vlaanderen is de steun voor disciplinerende activering wat sterker, terwijl Franstalige Belgen iets meer gewonnen zijn voor begeleidende activering. Echter, achter deze structurele verschillen gaan ideologische effecten schuil. Het is juist omdat deze groepen een specifiek ideologisch profiel hebben (in termen van sociale rechtvaardigheid en stereotiep denken) dat hun steun voor activering hoger of lager ligt.

Wanneer we kijken naar steun voor activering per electoraat (TABEL 1), krijgen we een beeld dat consistent is met bovenstaande bevindingen. Wat disciplinerende activering betreft zijn de verschillen erg uitgesproken. Bij kiezers van N-VA en Vlaams Belang is de gemiddelde steun voor dit type activering het hoogst, met een gemiddelde score hoger dan 4 (op een schaal van 1 tot 5). Net daaronder vinden we de electoraten van Open VLD, CD&V en MR. De laagste gemiddelde steun voor disciplinerende activering vinden we aan de andere kant van het politieke spectrum terug, bij Groen en PVDA-PTB. Maar ook ter linkerzijde ligt de gemiddelde score boven het middelpunt van de schaal (3), wat erop wijst dat linkse kiezers disciplineren eerder steunen dan afwijzen. PS, Ecolo, cdH (nu Les Engagés) en sp.a (nu Vooruit) nemen een tussenpositie in. Steun voor disciplinerende activering vertoont dus een duidelijke links-rechts gradiënt. In Vlaanderen is deze gradiënt een stuk steiler dan in Franstalig België. Dit wijst erop dat de harde aanpak van werklozen in Vlaanderen een meer gepolitiseerd thema is.

De kiezers van N-VA, Open VLD en Vlaams Belang zijn het minst gewonnen voor begeleidende activering.

In het geval van begeleidende activering vormt de ranking bijna een perfect spiegelbeeld. De sterkste steun voor opleiding en coaching van werklozen vinden we aan de linkerzijde, namelijk bij PS, PVDA-PTB en Ecolo. De kiezers van N-VA, Open VLD en Vlaams Belang zijn het minst gewonnen voor begeleidende activering. Het is wel opvallend dat de verschillen tussen de electoraten hier een stuk kleiner zijn – vaak zijn ze dan ook statistisch insignificant. Begeleidende activering is in heel wat mindere mate een politiek issue waarop politici zich profileren.

ENKELE CONCLUSIES

Samenvattend kunnen we stellen dat zowel disciplinerende als begeleidende activering op veel bijval kunnen rekenen. Maar beide types activering spreken een erg verschillend ideologisch profiel aan. Steun voor een disciplinerende aanpak vinden we voornamelijk terug bij personen die de logica van wederkerigheid benadrukken en negatieve stereotypes over werklozen onderschrijven. De steun voor disciplinerend beleid is bovendien meer uitgesproken bij de electoraten van rechtse partijen en is iets sterker in Vlaanderen. Positieve houdingen tegenover werklozen en een voorkeur voor gelijkheid als rechtvaardigheidsprincipe versterken daarentegen de steun voor een begeleidend beleid dat gericht is op het ontwikkelen het menselijk kapitaal van werklozen. Het draagvlak voor begeleidende activering zit eerder bij de linkse electoraten en is iets sterker in Franstalig België.

Deze bevindingen werpen vragen op betreft de electorale strategie van links.

Deze bevindingen werpen licht op de ideologische onderbouw van een vaak verwarrend debat over wat activering precies inhoudt. Ze bieden handvaten om het politieke steekspel rond activering beter te begrijpen, en roepen tegelijkertijd ook nieuwe vragen op. Eén van die vragen betreft de electorale strategie van links. Is het verstandig voor linkse politici om de trom van disciplinerende activering te roeren? Enerzijds zien we dat een harde aanpak van werklozen breed gedragen wordt bij de bevolking, en zelfs bij de meest linkse electoraten niet volledig wordt verworpen. In die zin kan deze strategie gezien worden als een poging om te verruimen op de rechterzijde. Maar anderzijds is evenzeer duidelijk dat het disciplinerend discours inspeelt op een conditionele notie van solidariteit en negatieve stereotypes over werklozen. Het is nog maar de vraag of het aanwakkeren van dergelijke sentimenten, die haaks staan op het traditionele linkse gedachtengoed, politiek links op termijn kunnen versterken. Een geïnspireerd politiek project kan niet zomaar op de golven van de publieke opinie meesurfen, maar creëert een draagvlak en bepaalt zo mee de agenda.

REFERENTIES

Abts, K., Dalle Mulle, E., Van Kessel, S. & Michel, E. (2021). The welfare agenda of the populist radical right in Western Europe: Combining welfare chauvinism, producerism and populism. Swiss Political Science Review 27(1), pp. 21-40.

Bonoli, G. (2010). The Political Economy of Active Labor-Market Policy. Politics & Society, 38(4), pp. 435–457.

Deutsch, M. (1975). Equity, equality, and need: What determines which value will be used as the basis of distributive justice? Journal of Social Issues, 31(3), pp. 137–149.

Dwyer, P. (2000). Welfare rights and responsibilities: Contesting social citizenship. Bristol: The Policy Press.

Eichhorst, W., Kaufmann, O., Konle-Seidle, R., & Reinhard, H.-J. (2008). Bringing the jobless into work? An introduction to activation policies. In W. Eichhorst, O. Kaufmann, & R. Konle-Seidle (Eds.), Bringing the jobless into work? (pp. 1–16). Heidelberg: Springer.

Giddens, A. (1999). Risk and responsibility. The Modern Law Review, 62(1), pp. 1–10.

Hemerijck, A., & van Kersbergen, K. (2019). Transformative welfare reform in consensus democracies. Politics Low Countries, 1, 44.

Horemans, J. & Van Hassel, W. (2023). De basisbaan: an offer they can't refuse. De koers van Conner. Samenleving & Politiek (30)5.

Swyngedouw, M. et al. (2021). Belgian National Elections Study 2019. Codebook: Questions and Frequency Tables. ISPO-KU Leuven

Van Lancker, A. (2023). 'Voor wat hoort wat' op steroïden. Samenleving & Politiek (30)5, pp. 6-10.

VOETNOTEN

1. Deze survey is gebaseerd op een toevalssteekproef getrokken in twee stappen (eerst gemeenten, dan individuen) van volwassen personen die stemgerechtigd waren bij de federale Verkiezingen van 2019. Het veldwerk vond plaats tussen december 2019 en oktober 2020, met een onderbreking in het voorjaar van 2020 ten gevolge van de coronapandemie. In totaal namen 1.659 personen deel aan de bevraging. De responsgraad bedroeg 32,8%. Na de initiële survey werden respondenten uitgenodigd om nog een bijkomende, kortere drop-off vragenlijst in te vullen, wat 68,1% ook effectief deed. De items rond activering zijn opgenomen in de drop-off, en onze analyse is dan ook beperkt tot de respondenten die deze tweede survey invulden.↑
2. Tussen de twee dimensies vinden we een bijzonder kleine, negatieve correlatie terug (-0.063, niet significant).↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 30, 2023, nr. 7 (september), pagina 6 tot 12

• activering
• sociale zekerheid
• arbeidsmarkt

ACTIVERING

Wie wordt warm van activering?

Bart Meuleman, Arno Van Hootegem, Federica Rossetti en Koen Abts

Naar een humaan activeringsbeleid

Caro Van der Schueren en Stefanie Ruymen

Proeftuinen voor een arbeidsmarkt op mensenmaat

Ides Nicaise