Minister van Klimaat, Zakia Khattabi, stelde op 24 mei 2022 het Hoog Comité voor een Rechtvaardige Transitie in.¹ Deze onafhankelijke commissie van academici kreeg de opdracht om na te denken over de vraag 'hoe de rechtvaardige transitie in België kan worden georganiseerd en geïnstitutionaliseerd'. Deze tekst is gebaseerd op een jaar van consultaties en studies binnen het Hoog Comité, op het wetenschappelijk rapport 'Just Transition in Belgium: Concepts, Issues at state and policy levers' geredigeerd onder de coördinatie van Aurore Fransolet en Josefine Vanhille, en op het beleidsmemorandum van het co-voorzitterschap van het Hoog Comité.²

Een rechtvaardige transitie omvat drie dimensies:

1. Het versterken en behalen van ecologische doelstellingen van lokaal tot mondiaal niveau om de huidige generaties, toekomstige generaties en de natuur te beschermen.
2. Het versterken van sociale rechten, vooral voor de meest kwetsbaren; de sociaal rechtvaardige verdeling van de lasten en voordelen van de ecologische transitie, en de adequate bescherming van degenen die slachtoffer zullen worden van klimaatrampen .
3. Het versterken van mechanismen voor democratische participatie in de besluitvorming op deze gebieden.

Deze opvatting van rechtvaardige transitie omvat niet alleen distributieve rechtvaardigheid (een eerlijke verdeling van lasten en voordelen van de transitie), maar ook erkenningsrechtvaardigheid (door de verscheidenheid aan behoeften, waarden en perspectieven te erkennen en speciale aandacht te schenken aan kwetsbare groepen), procedurele rechtvaardigheid (door toegang te waarborgen tot informatie, besluitvorming en rechtbanken) en internationale rechtvaardigheid (door rechtvaardigheid te waarborgen voorbij onze nationale grenzen).

Om de transitie rechtvaardig te laten verlopen en de ecologische en sociale doelstellingen tijdig te halen, moeten we het bestaande instrumentarium significant aanvullen en uitbreiden. Beleidsingrediënten laten zich echter niet samenvatten in een blauwdruk of een eenduidige lijst van concrete beleidsaanbevelingen. De rechtvaardige transitie gaat over een radicale transformatie van de economie, de sociale verzorgingsstaat en de samenleving als geheel, in een tijdperk van vergrijzing, digitalisering en veranderende geopolitieke verhoudingen. Het vergt zeer grote inspanningen en dus een helder en gedeeld beleidskader, coördinatie in besluitvormingsprocessen en gevalideerde monitoringstrategieën. De sociale verzorgingsstaat is van onschatbare waarde om de nieuwe uitdagingen aan te kunnen, maar verbouwing is nodig. Om de ecologische en sociale agenda's te integreren en te evolueren naar een sociaal ecologische verzorgingsstaat heeft het Hoge Comité voor een Rechtvaardige Transitie acht richtsnoeren aangereikt (de bijhorende beleidsmaatregelen worden enkel als illustratie meegegeven).

1. GEEF VOORRANG AAN INSTRUMENTEN DIE SAMEN MILIEU- EN SOCIALE DOELSTELLINGEN DIENEN

Hybride beleidsmaatregelen die tegelijkertijd ecologische en sociale doelstellingen dienen, verdienen prioriteit. Denk aan:

• Het uitbreiden en vergroenen van de sociale huisvesting. Dit richt zich op het klimaatprobleem, op het waarborgen van betaalbare huisvesting en op energiearmoede.

• Het investeren in opleiding, bijscholing en het bevorderen – en waar nodig subsidiëren – van kwalitatief hoogwaardige werkgelegenheid in sectoren die de ecologische transitie ondersteunen, zoals de bouw- en circulaire economie.

• Het creëren van kwaliteitsvolle jobs waar de ecologische transitie nood aan heeft (aanleg
en onderhoud van groene zones in stedelijke gebieden, openbaar vervoersinfrastructuur,
hernieuwbare energiebronnen, herbebossing, recycling, enzovoort). Dit verhoogt de arbeidsmarktintegratie van langdurig werklozen, vooral van hen die hun baan verliezen door de transitie.

• Het investeren in betere mobiliteit: adequaat en betaalbaar openbaar vervoer, andere vormen
van collectief transport (zoals deelwagens), fiets- en voetgangersinfrastructuur. Betere mobiliteit voor iedereen kan ook zorgen voor sociale verbeteringen, vooral op het vlak van gezondheid door een betere luchtkwaliteit en meer beweging.

• Het versterken van de preventie in de gezondheidszorgen: betere voeding kan, in
combinatie met geleidelijke veranderingen in het landbouwmodel, zorgen voor aanzienlijke
emissiereducties, betere gezondheid en grotere weerbaarheid tegen de negatieve effecten van
de klimaatverandering.

2. MAAK HET MILIEUBELEID SOCIAAL

Sociale verdelings- en erkenningsvraagstukken moeten worden opgenomen in het ontwerp van
milieubeleid. Dat is vandaag niet altijd het geval. Maatregelen voor minder fossiel en meer natuur zijn vaak, onbedoeld, sociaal regressief: kwetsbare groepen maken minder gebruik van subsidies, dragen relatief de zwaarste lasten van milieuheffingen en worden meer bedreigd door dwingende reguleringen.

Kwetsbare groepen maken minder gebruik van subsidies, dragen relatief de zwaarste lasten van milieuheffingen en worden meer bedreigd door dwingende reguleringen.

Op zulke averechtse effecten moet worden geanticipeerd. Dat kan door:

• Het rekening houden met de verdelende impact van beleidsinstrumenten. Reguleringen
(zoals verplicht langere garantietermijnen voor consumentengoederen, energienormen voor
huishoudelijke apparaten, emissienormen voor auto's of regelgeving rond gevaarlijke stoffen)
kunnen producten duurzamer maar ook duurder maken. Lagere inkomens voelen dat meer,
terwijl het verbieden van privéjets net de hoogste inkomens treft. Openbare diensten en
infrastructuur kunnen de ecologische transitie faciliteren, maar het verdelingseffect hangt ook
hier sterk af van de doelgroepen (denk aan oplaadstations voor elektrische voertuigen versus
energie-efficiënte sociale woningen).

• Het herverdelen van de inkomsten uit CO₂-belastingen, het financieren van het milieubeleid
door meer progressieve belastingen en het uitbreiden van programma's die getroffen groepen
helpen om te schakelen naar een duurzamer consumptiemodel (actieve ondersteuning van de toegang tot duurzaam vervoer, renovatie van de woning, enzovoort).

• Het gedetailleerd ontwerpen van milieubelastingen. Deze belastingen kunnen regressief zijn (dat is geval voor heffingen op basisgoederen zoals water of huishoudverwarming) of progressief (dat is het geval voor heffingen op luchtverkeer). De averechts herverdelende werking van een CO₂-taks kan worden gereduceerd door de inkomsten onder de vorm van een dividend terug te geven aan de gezinnen. Door milieubelastingen kunnen prijzen prohibitief worden voor sommigen, minder of niet voor anderen. Als vliegtuigtickets duur worden zal dat de hogere inkomens niet verhinderen om verre vakanties te plannen, voor arme gezinnen kan dat betekenen dat vliegen geen optie meer is. Om aan dit probleem tegemoet te komen, pleiten sommigen voor individuele koolstofrekeningen of individuele vliegtuigquota.

• Het ondersteunen van lokale gemeenschappen die in het bijzonder getroffen worden door
milieumaatregelen (zoals het effect van een CO₂-heffing op de mobiliteit in afgelegen gebieden
die moeilijk bediend worden met het openbaar vervoer).

• Het ter beschikking stellen van (elektrische) deelwagens en (elektrische) fietsen, het (re)
collectiviseren van zonnepanelen, warmtenetten en districtsverwarming.

• Het erkennen en ondersteunen van een veelheid aan milieuvriendelijke gedragingen in plaats
van uit te gaan van één soort 'standaardmodel'. Het beleid moet rekening houden met hoe
mensen uit verschillende groepen in de samenleving hun ontplooiingskansen zien.

• Het verlies van jobs in bepaalde sectoren te anticiperen. Overheden moeten niet alleen de
economische innovatie aansturen, maar ook de 'exnovatie' begeleiden. Dat zal actieve
begeleiding vergen van mensen die hun job verliezen. De stopzetting van milieuonvriendelijke
productie- en consumptiewijzen vraagt om een gecontroleerde uitfasering, anders dreigen
ecologische innovaties enkel pioniers en vroege adoptanten te bereiken. Die moeten ook de
lagere inkomensgroepen ten goede komen.

De stopzetting van milieuonvriendelijke productie- en consumptiewijzen vraagt om een gecontroleerde uitfasering.

Bij het bepalen van hoe het Europese sociaal klimaatfonds (SKF) zal worden aangewend, zal België de alternatieven nauwkeurig moeten bestuderen, rekening houdend met het samenspel met bestaande instrumenten (zoals het sociaal energietarief).

3. MAAK HET SOCIAAL BELEID ECOLOGISCHER

De bestaande sociale instrumenten en infrastructuur moeten versneld 'vergroend' worden. Dat
bestaat onder meer uit:

• Het versneld vergroenen van ziekenhuizen, woon- en zorgcentra, kinderdagverblijven, administraties, enzovoort.

• Het heroverwegen van sociale maatregelen die fossiele brandstoffen subsidiëren (BTW-tarieven, het sociaal energietarief). Hoewel energiesubsidies noodzakelijk zullen blijven om sociale bescherming te bieden, moet hun ecologische impact grondig worden bekeken.

Om averechtse verdelingseffecten te milderen, moeten flankerende compensatiemaatregelen worden genomen. Denk aan de sociale tarieven voor gas, elektriciteit of water, en de stookolievergoedingen. Maar selectieve correcties creëren ook averechtse effecten. De uitbreiding van het sociaal energietarief bracht niet alleen aanzienlijke budgettaire kosten met zich mee, het zorgde ook voor promotievallen hogerop in de inkomensverdeling (voor diegenen met een inkomen dicht tegen de grens werd het minder aantrekkelijk om meer uren te werken of om een hoger loon na te streven) en er was non-take up. Selectief compensatiebeleid stoot dus op grenzen. Het is te gemakkelijk te denken dat alles kan worden opgelost door selectieve maatregelen om de lagere inkomens te ontzien. Daarom is het voor een rechtvaardige transitie belangrijk om aandacht te hebben voor de onderliggende verdeling, het terugdringen van de armoede en van sociale ongelijkheden.

De digitalisering van veel subsidieaanvragen, in combinatie met het verdwijnen van bepaalde publieke diensten, heeft nadelige sociale gevolgen. Het kan leiden tot het non-take up van subsidies of rechten. De situatie is vooral problematisch voor de meest achtergestelde groepen, die vaak minder toegang hebben tot digitale diensten of er minder kennis over hebben. In gevallen waarin problemen met niet-gebruik zijn vastgesteld of waarschijnlijk zijn, moet technologie gecombineerd worden met persoonlijke dienstverlening.

4. OPTIMALISEER DE SOCIALE BESCHERMING EN DE SOCIALE INVESTERING

Om maatschappelijke stabiliteit te waarborgen in turbulente tijden en om de versnelling van de
klimaattransitie effectief mogelijk te maken, moeten de sociale rechten worden versterkt. Daarvoor moet de kwaliteit van de sociale verzorgingsstaat als geheel verbeteren. Dat kan onder meer door:

• Het versterken van de minimumlonen, activering, betere sociale zekerheid en hogere sociale
minima, onderwijs en levenslang leren, betaalbare huisvesting en sociale diensten.

• Het ingrijpen in domeinen die niet onder het traditionele instrumentarium van de
verzorgingsstaat behoren, zoals ruimtelijke ordening en mobiliteit.

• Het versterken van de gezondheidszorgpreventie. Hittegolven, luchtvervuiling, overstromingen en zoönosen treffen vooral zij die al fysiek of mentaal kwetsbaar zijn. Een groeiend deel van de bevolking loopt gevaar op chronische ziekten, psychische problemen en multimorbiditeit. Investeren in de fysieke en mentale volksgezondheid is daarom een zeer relevante strategie om de sociale kwetsbaarheid voor milieurisico's te verminderen.

Investeren in de fysieke en mentale volksgezondheid is een zeer relevante strategie om de sociale kwetsbaarheid voor milieurisico's te verminderen.

Om dit alles te kunnen verwezenlijken, is een efficiëntere inzet van middelen nodig. De sociale
overheidsuitgaven zijn vandaag zeer breed uitgesmeerd over de inkomensverdeling. Het
herverdelend vermogen van de sociale overheidsuitgaven is dus beperkt. Als die stijgen (bovenop de vergrijzingskost), zal het nodig zijn om herverdeling centraal te stellen en voorrang te verlenen aan de meest kwetsbaren, zonder het universele karakter van onze verzorgingsstaat los te laten.

5. VERBREED DE FINANCIERINGSBASIS

De ecologische transitie zal een belangrijke impact hebben op de overheidsuitgaven. Naast de
preventieve investeringen, de directe schade aan infrastructuur door overstromingen en bosbranden, de schadeloosstelling van slachtoffers, het verlies aan economische activiteit en de impact op sterfte, ziekte en welzijn, zal ook het ecologisch beleid zelf aanzienlijke publieke middelen vereisen.

Precieze bedragen zijn moeilijk te bepalen. Het IPCC schat dat de geïndustrialiseerde landen
tussen 2017 en 2050 2 tot 4% van hun gemiddelde bbp moeten investeren in de matiging van de klimaatverandering. Voor België resulteert dat in een geschatte jaarlijkse investeringsbehoefte van ongeveer 11 tot 22 miljard euro (huidige prijzen). Subsidies voor fossiele brandstoffen, die vandaag worden verstrekt via begrotingsuitgaven of via belastingvrijstellingen, worden door de FOD Financiën en de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu geraamd op 13 miljard euro per jaar in 2020 (of 2,8% van het Belgische bbp). De uitfasering van fossiele brandstoffen kan dus interessante marge voor nieuwe investering brengen. Maar we moeten rekening houden met aanzienlijke meeruitgaven (die bovenop de vergrijzingskost komen).

Het uitstellen van de investeringen voor de ecologische transitie zal de overheidsinspanningen alleen maar verhogen.

Het uitstellen van de investeringen zal de overheidsinspanningen alleen maar verhogen. Dat
zou betekenen dat toekomstige generaties zullen moeten overinvesteren om de opgelopen
vertraging goed te maken. Hun budgettaire manoeuvreerruimte wordt dan kleiner. Daarnaast kan het uitstellen van noodzakelijke investeringen ook de geloofwaardigheid en aantrekkelijkheid van ons land aantasten, waardoor het moeilijker wordt om private investeringen te mobiliseren of de overheidsschuld te financieren.

Het is dus noodzakelijk om publieke uitgaven te heroriënteren naar sociaal-ecologische doelstellingen en de financieringsbasis te verruimen. Dit omhelst onder meer:

• Het evenredig belasten van inkomsten uit vermogen en arbeid, de uitfasering van de fossiele
brandstofsubsidies, het verlagen van de lasten op arbeid (om tegemoet te komen aan de
verwachte groeiende vraag van de arbeidsmarkt), het verhogen van de lasten op vervuiling, het
diversifiëren van de BTW-tarieven en het verhogen van de progressiviteit van de belastingen.

• Het bepalen van welke actoren en sectoren welk types van steun en stimulansen nodig hebben om over te schakelen naar productie- en consumptiewijzen binnen planetaire grenzen. Deze oefening zou een recurrent onderdeel moeten worden van de budgetcyclus. (De Europese
Commissie heeft daartoe 'groene begroting'-instrumenten ontwikkeld.)

De Belgische overheid beschikt over meerdere instrumenten om financiële instellingen te laten
anticiperen op en bijdragen aan de overgang naar een economie binnen planetaire grenzen: normen en regelgeving, monitoring en rapportering, maar ook het bieden van garanties op financiële return of het aanwenden van middelen in publieke investeringsmaatschappijen of -banken. Daarnaast is nodig:

• Een jaarlijks geactualiseerd beeld van de financieringsbehoeften van de overheid.

• Een nationale duurzame financieringsstrategie die toelaat prioriteiten te stellen en instrumenten te coördineren (het Nationaal Energie- en Klimaatplan, het Territoriaal Just Transition-plan en het Nationaal Sociaal Klimaatplan, allen in het kader van de Green Deal van de EU).

• Een integratie van maatschappelijke doelen. Omdat een substantieel aandeel van de vereiste
investeringen rechtstreekse impact heeft op huishoudens (bijvoorbeeld in domeinen als huisvesting en energie), is het essentieel oog te hebben voor de sociale doelstellingen en verdelingseffecten.

Hoewel de hefbomen van het monetaire beleid zich op Europees niveau bevinden, kan België – zeker tijdens het voorzitterschap van de Europese Raad in de eerste helft van 2024 – internationaal mee het belang benadrukken van de regels waarbinnen de Europese Centrale Bank haar beleid uitzet. De ontwikkeling van zowel een 'groene' als een 'sociale' taxonomie van investeringen die momenteel plaatsvindt op Europees niveau, moet in dit licht worden bekeken. Ze vergt een blijvende politieke aandacht.

Het is cruciaal om ook privékapitaal te heroriënteren naar de transitie.

Ten slotte is het cruciaal om ook privékapitaal te heroriënteren naar de transitie. Volgens het Climate Finance Report 2021 (preciezere cijfers voor België zijn niet beschikbaar) zijn overheidsinvesteringen momenteel goed voor ongeveer 40% van de klimaatfinanciering in Europa, terwijl privéactoren 60% an de investeringen dragen. Een klein deel (1 tot 2,5%) van het totale vermogen onder beheer van beleggingsfondsen bevindt zich in de niche van de 'impactfinanciering', die expliciet tot doel heeft om naast rentabiliteitsdoelen ook sociale, milieu- of bestuursdoelen te dienen (Instituut Impact Finance Belgium, 2022). Dit is onvoldoende.

Een succesvolle financiering van de verschillende behoeften vereist een nauwkeurige monitoring. Deze monitoring moet ook een analyse van de verdeling van de financiering tussen private en publieke actoren omvatten en zou ook aanbevelingen moeten geven over de beste financiële strategie.

6. VERSTERK DE BESCHERMINGSMECHANISMEN IN GEVAL VAN CALAMITEITEN

De mechanismen die we momenteel gebruiken voor de schadeloosstelling van slachtoffers van
natuurrampen zijn deels verplichte particuliere verzekeringen en natuurrampenfondsen. Met het toenemende aantal natuurrisico's zullen deze twee mechanismen onder druk komen te staan. Overheden zullen meer moeten tussenkomen. Op Europees niveau zal het ook nodig zijn om de zwaarst getroffen armere landen te 'herverzekeren'. Een evaluatie van de werking van de rampenfondsen is ook noodzakelijk, evenals het identificeren van gebieden die versterking behoeven.

7. VERSTERK DE LOKALE WERKING

Klimaatopwarming is een globaal fenomeen met grote lokale verschillen. Achterstandswijken hebben te maken met hitte-eilanden, sommige streken zijn gevoeliger voor overstromingen of bosbranden. Sociaal beleid kan daarom niet nationaal of regionaal homogeen zijn. Lokale interventies zullen een grotere rol moeten spelen. Of het nu gaat om mitigatie, adaptatie, participatie of versterking van weerbaarheid, oplossingen zullen op maat gesneden moeten zijn. Dit brengt de uitdaging met zich mee van de financiering van lokale overheden, van het middenveld en van lokale initiatieven en de uitdaging om werkzame coördinatieorganen en bestuursvormen te creëren.

8. VERSTERK DE INTERNATIONALE SOLIDARITEIT

Internationale en Europese solidariteit zijn essentiële voorwaarden voor een rechtvaardige transitie. De klimaatverandering heeft een grotere impact op de armere landen in het zuiden, wereldwijd en ook binnen Europa. De rijke landen dragen meer bij (en hebben historisch meer bijgedragen) aan de uitstoot van broeikasgassen en milieuschade. Ze hebben ook meer financiële en technologische mogelijkheden om de transitie te financieren. België zal binnen de Europese Unie solidair moeten zijn met de armere, meer getroffen landen. Dat kan door:

• Het Europese beleidskader te omarmen dat de prille band tussen ecologisch en sociaal beleid
heeft gelegd. Met de invoering van het Just Transition Fund and het Social Climate Fund heeft
de Europese Commissie eerste belangrijke stappen gezet. België moet opkomen voor een
versterking van de solidariteit binnen deze en andere Europese beleidsinstrumenten zoals de
Sociale Fondsen (ESF+).

• Een internationale voortrekkersrol te spelen. Het beginsel van 'gemeenschappelijke maar
gedifferentieerde verantwoordelijkheden en respectieve capaciteiten', dat is vastgelegd
in het Akkoord van Parijs, moet volledig worden nageleefd en uitgebreid naar alle andere
milieuproblemen.

• Solidariteit met het globale zuiden te versterken. Dit omvat het ondersteunen van minder
ontwikkelde landen in hun transitie-inspanningen, het delen van kennis en technologieën, en het bevorderen van internationale samenwerking om de ontwrichting van de mondiale ecosystemen, zoals door klimaatverandering, tegen te gaan.

• De mechanismen te verdedigen waaraan België steun verleent zoals het 'Global Accelerator'
van de VN en de ILO met het voorstel om een nieuw financieringsmechanisme op te zetten
ter ondersteuning van de uitbouw van de sociale bescherming in ontwikkelingslanden. We
vermelden ook het door België gesteunde VN-initiatief voor een Global Fund for Social Protection.

EINDNOTEN

1. De leden van het Hoog Comité voor een Rechtvaardige Transitie waren Thierry Amougou, Chiara Armeni, Kris Bachus, Tom Bauler, Elise Dermine, Olivier De Schutter, Joost Dessein, Isabelle Ferreras, Tim Goedemé, Joannes Laveyne, Cathy Macharis, Soumaya Majdoub, Delphine Misonne, Stijn Oosterlynck, Adeline Otto, Charlotte Scheerens, Géraldine Thiry, David Van Reybrouck, Jean-Pascal van Ypersele, Pascale Vielle, onder co-voorzitterschap van Bea Cantillon en Marek Hudon. We danken allen voor de rijke gedachtewisselingen en geschreven input. We zijn in het bijzonder ook dank verschuldigd aan Thierry Amougou, Olivier De Schutter, Isabelle Ferreras, Eloi Laurent, Adeline Otto en Jean-Pascal van Ypersele voor commentaren op een eerdere versie van dit memorandum.↑
2. Zie https://www.justtransition.be/nl.↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 31, 2024, nr. 1 (januari), pagina 4 tot 11

• transitie
• klimaat
• welvaartsstaat