Abonneer Log in

De vlucht van de Vlinder

De zesde staatshervorming

Samenleving & Politiek, Jaargang 20, 2013, nr. 3 (maart), pagina 68 tot 74

Het Vlinderakkoord mag dan al een mooie dichterlijke naam meegekregen hebben, zonder omzetting in droge wetteksten blijft het dode letter. Het Institutioneel akkoord voor de zesde staatshervorming werd gesloten op 11 september 2011 en bestaat intussen anderhalf jaar.1 Hoe staat het met de omzetting van dit politieke document in harde wetteksten? Hoe gaat men te werk? Hoever is het werk gevorderd? Wat moet er nog gebeuren? Wanneer zullen de bevoegdheidsoverdrachten effect krijgen? En zijn de deelstaten, met name Vlaanderen, er klaar voor?2

DE ZESDE STAATSHERVORMING

Welke sociale zekerheid voor Vlaanderen?
Françoise Vermeersch
De vlucht van de Vlinder
Dajo De Prins

Het antwoord op die vragen is van groot politiek belang. De regering-Di Rupo I kan het zich immers niet veroorloven om de staatshervorming, waarover zoveel commotie bestond, niet rond te hebben voor de verkiezingen van 2014. Zonder afgewerkte staatshervorming is die moeder aller verkiezingen bij voorbaat een verloren zaak voor CD&V, Open VLD, sp.a, PS, cdH en MR. Het lot van de zes regeringspartijen uit Di Rupo I is ten nauwste verbonden met de correcte uitvoering van het institutionele akkoord voor de zesde staatshervorming.3

VAN VLINDERAKKOORD TOT WETGEVING

Het Vlinderakkoord is een politiek document zonder juridisch bindende waarde. Het moet in wetteksten omgezet worden voor het enige rechtskracht heeft. Dat betekent concreet dat op basis van het Vlinderakkoord juridische bepalingen geschreven moeten worden, die na aanname in het Parlement de bijzondere wetten op de staatshervorming en de Grondwet wijzigen.

Omdat het kleinste woord een groot juridisch en praktisch verschil kan maken, staat er bij de omzetting heel wat op het spel. Zo laten talrijke passages uit het akkoord meer dan 65 bladzijden verschillende interpretaties toe: een interpretatie waarbij de overdracht van bevoegdheden ruimhartiger uitgelegd wordt of eerder beperkend. De keuze voor de ruime dan wel strikte interpretatie kan een groot verschil maken in de omvang van de overdracht.

Om de omzetting, en de mogelijke discussies daarover, zo goed mogelijk te laten verlopen, werd voor een uitgekiende methode gekozen. Het kabinet van de premier (Di Rupo, PS) en de kabinetten van de beide staatssecretarissen voor de staatshervorming (Verherstraeten, CD&V en Whatelet, cdH) openen de dans: zij werken gezamenlijk een eerste ontwerp van wettekst uit en verspreiden dit onder de onderhandelaars van de acht institutionele partijen. De federale vakminister die nu nog bevoegd is voor een materie die overgedragen wordt (bijvoorbeeld de federale Minister van Werk bij de overdrachten rond het arbeidsmarktbeleid), wordt betrokken bij de totstandkoming van de teksten.

De in eerste instantie voorgelegde teksten vormen dus al een compromis tussen de regeringspartij die zich doorgaans het meest Vlaams profileert (CD&V) en een partij die traditioneel sterk aan België hecht (cdH) en het kabinet van de premier, die een partijoverstijgende rol speelt. Het zijn dan ook meestal uitgebalanceerde teksten die kunstig een evenwicht zoeken tussen de verschillende belangen en opinies.

Deze teksten worden vervolgens besproken in de zogenaamde Werkgroep van de 8 (WG8).4 In die werkgroep heeft elke institutionele partij een vaste onderhandelaar afgevaardigd die per onderwerp bijgestaan wordt door een andere specialist (bijvoorbeeld, bij de overdracht over telecommunicatie een specialist in de telecommunicatiewetgeving).

Hoewel de bevoegdheid voor hervorming van de staat vooralsnog alleen aan het federale niveau toekomt, doen Vlaamse partijen graag een beroep op experts uit de Vlaamse kabinetten en administraties.5 Dat is vanuit een praktisch oogpunt zeer verdedigbaar, aangezien de Vlaamse overheid de bevoegdheden moet opvangen en dus best betrokken wordt bij de totstandkoming van de wetteksten. Juridisch is hier ook geen enkel bezwaar tegen in te brengen, de wetteksten worden immers uiteindelijk gestemd door het federale Parlement. Maar praktisch en politiek gesproken is dit een interessante vermenging van de bevoegdheidsniveaus bij de omzetting van de teksten.

De werkgroepen van de 8 (WG8) worden per thema georganiseerd. Zo waren er onder andere aparte werkgroepen voor de splitsing van BHV, de hervorming van de Senaat, de Brusselse instellingen, arbeidsmarkt, gezondheidszorg, gezinsbijslagen, justitie, mobiliteit, het Eerste Pakket (de zogenaamde borrelnootjes) en uiteraard voor de fiscale en financiële aspecten.

In elke WG8 wordt begonnen met een eerste lezing, waarbij alle partijen hun eventuele verbeteringen of bezwaren tegen de ontwerptekst kenbaar maken. Ten laatste na de eerste lezing wordt door de drie kabinetten een knelpunten- nota (‘Note Cnelle’) opgemaakt die in volgende lezingen besproken wordt. De thema’s waarover de onderhandelaars en hun specialisten geen overeenstemming bereiken, worden een ‘niveau hoger’ getild: de Comori, bestaande uit leidende figuren van de acht partijen die bevoegd zijn om politieke deals te sluiten over dit onderwerp. Zij trancheren de overblijvende geschilpunten in een politieke onderhandeling. De Comori komt pas op het einde van het proces in actie, en buigt zich op dit ogenblik over verschillende thema’s die door de technici voorbereid zijn.

Over het algemeen blijven de partijen in hun interpretaties dicht bij de tekst van het Vlinderakkoord. Vlaamse partijen zijn over het algemeen iets meer geneigd om het akkoord ruimhartig uit te leggen, vaak in naam van de coherentie of homogeniteit van de bevoegdheidspakketten, terwijl de Franstalige partijen eerder de tendens hebben om de ‘perimeter’ te bewaken. Dit is voor de hand liggend, aangezien de Vlaamse partijen veeleer vragende partij waren voor de zesde staatshervorming en de Franstalige partijen minder. Wat daar ook van zij, er wordt door alle partijen in een constructieve sfeer oplossingen gezocht en ook gevonden.

VOLGORDE EN TIMING

De onderhandelaars hebben de netelige institutionele dossiers eerst uit de weg geruimd. Afgelopen zomer werd BHV gesplitst, de Senaat hervormd tot een ontmoetingsplaats voor regionale parlementsleden en ook alle andere institutionele knopen doorgehakt. Na het zomerreces kwamen dan de inhoudelijke bevoegdheidsoverdrachten aan de beurt: arbeidsmarktbeleid, gezinsbijslagen, mobiliteit, enzovoort.

Belangrijk is dat alle fiscale en financiële aspecten die met deze bevoegdheidsoverdrachten verbonden waren, niet in de inhoudelijke werkgroepen behandeld werden, maar doorgeschoven zijn naar de werkgroep over de financieringswet. Omdat de geldelijke kwesties politiek het moeilijkst liggen, werd het sluiten van een deal daarover tot het einde bewaard. Tot er al zoveel akkoorden zijn dat het absurd zou zijn om nog terug te gaan: too much invested to quit.

Zoals in de Belgische politiek gebruikelijk is, is er pas een akkoord als er over alles een akkoord is. De wetteksten zullen met andere woorden pas ingediend worden in het parlement wanneer er een globaal akkoord is dat alle elementen van het Vlinderakkoord bestrijkt. Als het huidige tempo aangehouden wordt, is de kans groot dat Servais Verherstraeten zijn publieke engagement om klaar te zijn voor het zomerreces zal kunnen nakomen. Voor de zomer zullen de teksten in het parlement liggen, die ze dan voor het einde van het jaar zal kunnen bespreken en stemmen. De zesde staatshervorming zal dan zijn volledige wettelijke beslag gekregen hebben voor het grootse verkiezingsjaar van 2014. De partijen van de federale regering-Di Rupo I (aangevuld met Groen en Ecolo) zullen met een volledig gerealiseerde staatshervorming naar de kiezer kunnen stappen. En een aantal verkiezingsthema’s die voorheen exclusief Belgische waren, zullen nu voorwerp zijn van de deelstatelijke kiesstrijd: bijvoorbeeld het kindergeld en de woonbonus.

EFFECT BEVOEGDHEIDSOVERDRACHTEN

De staatshervorming mag dan al volledig omgezet zijn in wetteksten op bijvoorbeeld 1 januari 2014, dat betekent nog niet dat zij ook op die datum in werking treedt. De deelstatelijke regeringen en administraties lijken nog niet klaar om al meteen bijkomende bevoegdheden ter waarde van 16,898 miljard euro in hun beleid en begroting van 2014 op te nemen. Alleen al om die reden lijkt het wijzer om de datum van inwerkingtreding van de zesde staatshervorming op 1 januari 2015 te plaatsen. Dat heeft het bijkomende voordeel dat het kiespubliek van de deelstaten zich op voorhand kan uitspreken over het regionale beleid dat gevoerd moet worden met de nieuwe bevoegdheden.

Zo staat het in de sterren geschreven dat de Vlaamse verkiezingen zullen gaan over de toekomst van de gezinsbijslagen (Worden zij inkomensafhankelijk? Worden zij nog steeds uitgekeerd door private kinderbijslagfondsen?); over de toekomst van de woonbonus (Wordt zij alleen behouden voor mensen die gekocht hebben onder het oude regime? Of voor alle kopers? Of voor geen?) en over het arbeidsmarktbeleid (Hoe streng wordt de controle en opvolging van werkzoekenden gezien de overdracht van nieuwe instrumenten? Komt er een stelsel van geplande economische migratie?).

Als de bevoegdheidsoverdrachten uit de zesde staatshervorming pas op 1 januari 2015 in werking treden, betekent dit niet dat de deelstaten ook vanaf die datum een eigen en nieuw beleid hoeven te voeren op het gebied van die net verworven competenties. De bestaande federale wetgeving blijft immers van kracht tot deze door deelstatelijke wetgeving gewijzigd wordt. Zonder actief ingrijpen van de deelstatelijke wetgever, wordt het Belgische beleid dus automatisch gecontinueerd. Tenzij de regio’s anders beschikken, blijven trouwens ook de overgedragen ambtenaren zitten waar zij zitten: zij behouden hun gangen, kantoren en computers, maar zijn wel vanaf 1 januari 2015 geen federale ambtenaren meer.

In de praktijk van vorige staatshervormingen was het doorgaans zo dat het oude federale beleid aanvankelijk voortgezet werd door de deelstatelijke regeringen en administraties. Pas na een aantal jaren voelden de beleidsmakers en instellingen zich klaar om een specifiek deelstatelijk beleid te voeren. Niets doet vermoeden dat dit ditmaal anders zal zijn. Voor een eigen Vlaams beleid op het gebied van de kinderbijslagen en de woonbonus zal het dus allicht nog enkele jaren wachten zijn.

VOORBEREIDING ZESDE STAATSHERVORMING IN VLAANDEREN

De Vlaamse regering en haar administratie blijven intussen niet bij de pakken zitten. Zij is de overdracht van bevoegdheden, ter waarde van 10 miljard euro, grondig aan het voorbereiden. Dat proces van voorbereiding is al geruime tijd bezig. Nog geen maand na het sluiten van het Vlinderakkoord, gaf de Vlaamse Regering aan de Vlaamse administratie de opdracht om een inschatting te maken van de impact van de zesde staatshervorming op de Vlaamse overheid.6

Dat gebeurde in de volgende vorm: leidende Vlaamse ambtenaren die werken op de verschillende beleidsdomeinen waarop overdrachten plaatsvinden, stelden fiches op waarin zij op systematische wijze in kaart brachten om welke bevoegdheden het precies gaat, welke federale regelgeving op dat gebied nu geldt, onder de hoede van welke Vlaamse diensten de uitoefening daarvan zou komen en hoeveel middelen en personeel daarvoor nodig zouden zijn. Hoewel het slechts gaat om een eerste ruwe inschatting van het bestuur, is het toch een nuttig document dat in 82 fiches en 550 bladzijden een eerste oriëntatie geeft voor de implementering van de zesde staatshervorming langs Vlaamse zijde.7

De tweede fase in de voorbereiding van de zesde staatshervorming door de Vlaamse Regering is nu ingetreden: daarbij wordt een ‘groenboek implementatie zesde staatshervorming’ opgesteld. Dit groenboek gaat een stap verder dan de ‘Vlaamse fiches’. Het groenboek wil het nemen van concrete beleidsbeslissingen binnen de nieuwe bevoegdheidsdomeinen voorbereiden. Het doet dit door de inhoudelijke beleidsvragen te formuleren en de operationele beleidskeuzes voor te bereiden. De processen die de slagkrachtige invulling van de nieuwe bevoegdheden moet mogelijk maken, worden in het groenboek al opgezet

Thematisch is het groenboek opgedeeld in zeven beleidsdomeinen: (1) het sociaaleconomisch beleid, (2) het gezondheidsbeleid, (3) het gezinsbeleid, (4) het arbeidsmarktbeleid, (5) het woonbeleid, (6) het justitieel beleid, (7) de financiering en de ambtenarenzaken. Voor elk van die thema’s wordt een leidend ambtenaar aangeduid als ‘trekker’ of verantwoordelijke. Hij zorgt dat per domein de vraag beantwoord wordt welke inhoudelijke en strategische beleidsvragen zich aandienen, welke beleidsinstrumenten gebruikt kunnen worden en welke procesmatige en organisatorische wijzigingen aan de Vlaamse overheidsdiensten daartoe nodig zijn.

Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat in het groenboek vooruitgelopen wordt op de uiteindelijke beleidskeuzes. Het gaat slechts om een inventarisatie van de mogelijkheden en van de gevolgen hiervan. In die zin heeft het de ambitie een politiek neutraal document te zijn: een document waarin opgesomd wordt, niet getrancheerd. Om daarover te waken wordt het document gecoördineerd door de Secretatis-generaal van het departement Dienst Algemeen Regeringsbeleid (DAR) en uiteindelijk ter goedkeuring voorgelegd aan de partners in de Regering.

DE ZEVENDE STAATSHERVORMING?

De zesde staatshervorming is niet perfect. Vooral de overdrachten op het gebied van de gezondheidszorg baren zorgen, omdat de bevoegdheidspakketten niet altijd even homogeen zijn. Dit zou op beide niveaus - federaal en deelstatelijk - het beleid kunnen bemoeilijken. Maar ook op anderen gebieden, bijvoorbeeld mobiliteit, heeft de huidige situatie eerder het uitzicht van een voorlopige oplossing. Een zevende staatshervorming staat dan ook in de sterren geschreven. De vraag is alleen wanneer zij zal plaatsvinden en hoe groot en bruusk zij zal zijn.

Wat die volgende staatshervorming betreft, biedt de nieuwe Senaat interessante mogelijkheden. De nieuwe Senaat is niet langer een rechtstreeks gekozen federaal volksvertegenwoordigend orgaan, maar vooral een ontmoetingsplaats van gekozenen uit de deelstatelijke parlementen: het Vlaams parlement duidt 29 senatoren aan, de Franstalige deelstaatparlementen zijn goed voor 20 senatoren. Verder zijn er één Duitstalige en 10 gecoöpteerde senatoren. De nieuwe Senaat verliest weliswaar de meeste van zijn bevoegdheden, maar blijft ten volle competent voor de staatshervorming. Dat biedt de mogelijkheid aan de partijen die in 2014 bij de federale verkiezingen een meerderheid willen vormen om de zevende staatshervorming buiten de regeringsvorming te houden: zij kunnen deze toevertrouwen aan de nieuwe Senaat. Die werkwijze heeft het grote voordeel dat niet langer boven het hoofd van de deelstaten aan de hervorming van de staat gewerkt wordt, maar met medewerking van de gekozenen van de regio’s. Dit zou een heel andere politieke dynamiek kunnen meebrengen die voorkomt dat de Senaat de plaats is waar de zevende staatshervorming geparkeerd of begraven wordt.

BESLUIT

De zesde staatshervorming heeft een lange politieke aanloop gekend, maar is nu op kruissnelheid gekomen. Het Vlinderakkoord dat op 11 september 2011 tot stand kwam, wordt vandaag loyaal uitgevoerd door de acht institutionele partijen. Dit gaat langzaam maar gestaag, zoals typerend is voor het Belgische pacificatie- of consensusmodel.

Er zitten liefst acht partijen rond de tafel die verdeeld worden door verschillende, vaak diepe, breuklijnen. Zo staan zij allen anders op de rechts-links as (van blauw, over oranje en rood tot groen), worden zij verdeeld door een taalkundige breuklijn (Vlaamse versus Franstalige partijen) en door een institutionele kloof (zes regeringspartijen versus de federale oppositiepartijen Groen en Ecolo). Op papier lijkt het bijna onmogelijk om dit complexe kluwen van meningen en belangen te ontwarren en verzoenen. Is het werkelijk mogelijk om al die partijen te horen, te respecteren en invloed te geven zonder in ruzie en chaos te vervallen? Blijkbaar kan het wel. Het is een wonder van pacificatie, het is consensusdemocratie in zijn meest geperfectioneerde vorm. Cutting edge consociationalism.8

Het is onder andere die behoedzame en stapsgewijze politieke methode van het oude België, die in de verkiezingen van 2014 op het spel staat. In de verkiezingsstrijd zal de Vlaamse burger onder andere de keuze krijgen tussen de traditionele Belgische aanpak en een meer bruuske en resolute methode voor de hervorming van de Belgische staat.

Dajo De Prins
Doctor in de Rechten en medewerker studiedienst sp.a

Noten
1/ Voluit heet het akkoord ‘Institutioneel akkoord voor de zesde staatshervorming. Een efficiëntere federale staat en een grotere autonomie voor de deelstaten.’ Zie http://www.lachambre.be/kvvcr/pdf\_sections/home/NLdirupo.pdf. Voor documentatie over de zesde staatshervorming, zie http://www.law.kuleuven.be/icr/doc\_6e\_shv. Voor een mooie synthetische bespreking van de eerste fase van de staatshervorming, zie: J. Velaers, De zesde staatshervorming, eerste fase: BHV, de randgemeenten, Brussel en de democratie, Rechtskundig Weekblad, 2012-13, deel 1: afl. 26, pp. 1002-1030 , deel 2: afl. 27, pp. 1042-1061.
2/ Over het concept ‘deelstaten’ voor de Belgische context, zie J. Vande Lanotte, De Belgische Unie bestaat uit vier deelstaten, 2011.
3/ Dat geldt niet of in veel mindere mate voor de twee bijkomende institutionele partijen Groen en Ecolo.
4/ Of GT8 (Groupe de Travail des Huit).
5/ De Kompetenz Kompetenz, of het recht om de eigen bevoegdheid zelfstandig uit te breiden, berust in België exclusief bij het federale niveau.
6/ http://www.vlaanderen.be/nl/overheid/vlaamse-regering/beleidsdocumenten/administratie-brengt-rapport-uit-over-impact-zesde-staatshervorming.
7/ http://www.vlaanderen.be/sites/default/files/documents/staatshervorming\_inventarisatie\_impact.docx.
8/ In de gevleugelde woorden van Nederlands politicoloog Arend Lijphart: ‘Belgium is not just a complete example of consociational democracy: it is the most perfect, most convincing, and most impressive example of a consociation. Hence Belgium provides a highly valuable model that may be of great practical utility for other divided societies aspiring to democracy and peacefull coexistence.’ Kritiek op deze rooskleurige kijk op de Belgische consensusdemocratie in S. Sottiaux, De Verenigde Staten van België, Kluwer, 2011, p. 9 e.v.

staatshervorming - Vlinderakkoord - senaat

Samenleving & Politiek, Jaargang 20, 2013, nr. 3 (maart), pagina 68 tot 74