Log in

De vergeten groep van langdurig werkzoekenden

Samenleving & Politiek, Jaargang 26, 2019, nr. 3 (maart), pagina 6 tot 10

Wie kijkt naar de huidige populatie van werkzoekenden kan niet anders dan concluderen dat Vlaanderen zijn nieuwe bevoegdheden, samen goed voor een slordige 2,4 miljard, nog niet optimaal heeft aangewend. Achteraan in de wachtrij: de vergeten groep van langdurig werkzoekenden.

WAT WE ZELF DOEN, DOEN WE BETER

De vergeten groep van langdurig werkzoekenden
Ludo Struyven
Vlaams gezondheidsbeleid lijdt aan conceptitis
Mathias Neelen
Winnaars en verliezers van de nieuwe kinderbijslag
Julie Vinck en Bea Cantillon
De heilige huisjes van Vlaanderen
Kristof Heylen en Diederik Vermeir
Wie kent het Vlaams buitenlands beleid?
David Criekemans

Laat mij beginnen met een persoonlijke anekdote. In 2014 kon niemand bevroeden dat de zesde staatshervorming de deus ex machina zou worden voor de doorstart van het Dynam-project, over Dynamiek van de arbeidsmarkt, in samenwerking met de RSZ. Dat ging zo. In 2011 waren we gestart met het ontwikkelen van jaarlijkse cijfers en duiding over de dynamiek van de Belgische arbeidsmarkt. In 2014 kwam daaraan vrij abrupt een einde. Het was te midden van de grote crisis op de arbeidsmarkt en een ingrijpende besparingsgolf bij onze overheden. De leerstoel, gefinancierd door Federgon, was uitgeput. Er was niet onmiddellijk een sponsor die overnam.

Maar toen kwam de zesde staatshervorming met de regionalisering van het doelgroepenbeleid, vooral bestaande uit RSZ-kortingen voor werkgevers bij de aanwerving van nieuwe werknemers. De drie gewesten, voortaan elk op zich bevoegd voor dat beleid, werden vragende partij voor volledige en correcte gegevens over de aanwervingen in de bedrijven actief in hun regionale arbeidsmarkt. Dat bood voor Dynam de mogelijkheid om op basis van de ruwe RSZ-gegevens per vestigingsplaats nieuwe data te produceren, nu onder de naam Dynam-Reg. De samenwerking met de RSZ werd opengetrokken naar de drie gewestelijke partners: BISA, IWEPS en het Vlaamse Departement Werk. Dat overleg in het kader van Dynam-Reg, zo leerden we, vormt één van de zeldzame plaatsen waar de drie gewesten samen met de betrokken federale operator elkaar geregeld ontmoeten. Met Dynam-Reg kwamen voor het eerst volledige regionale cijfers over aanwervingen beschikbaar.

ACTIEF IN MEER DAN ÉÉN REGIO

Wat geldt voor cijfers, geldt des te meer voor beleid. In het arbeidsmarktbeleid, hoe geregionaliseerd het beleid ook mag worden, zal er altijd nood blijven aan coördinatie en afstemming tussen de deelstaten. Bedrijven en organisaties in ons land kunnen immers actief zijn in meer dan één regio. Met Dynam-Reg konden we nagaan dat één op drie van alle werknemers in ons land werkt bij een bedrijf of organisatie met vestigingen in meer dan één gewest. Tussen de gewesten zijn er stromen van werknemers die van het ene naar het andere jaar in een ander gewest werken bij hetzelfde bedrijf. Werknemers kunnen vrij bewegen als zij op zoek gaan naar een andere baan. En last but not least, de moeilijke invulling van vacatures langs Vlaamse kant stemt wonderwel overeen met de grote reserve aan werkzoekenden net over de regiogrenzen, langs Brusselse of Waalse kant. Vanop enige afstand bekeken, is het onbegrijpelijk dat de drie gewesten niet meer samenwerken om het kernvraagstuk van hun arbeidsmarkt aan te pakken. Dat vergt natuurlijk onbevangen politiek en administratief initiatief.

De regionalisering van 2016 wordt wel eens de grootste hervorming ooit in het arbeidsmarktbeleid genoemd. Grote pakketten van maatregelen werden overgeheveld naar de regio's: de activering en controle van de werkloosheidsuitkeringen, het doelgroepenbeleid, de dienstencheques. Stuk voor stuk dossiers waarvoor Vlaanderen bevoegd werd en die enkel nog de RVA en RSZ impliceren als enige technische en administratieve operator voor de uitbetaling of het in aftrek brengen van de verschuldigde socialezekerheidsbijdragen. Ook een aantal resterende opleidingsinstrumenten kwamen onder de bevoegdheid van de deelstaten. De vraag die zich opdringt: heeft Vlaanderen die nieuwe instrumenten optimaal ingezet?

Voor één pakket van bevoegdheden en maatregelen -- dat van de activering en controle op de beschikbaarheid -- is er een vroegtijdig antwoord gegeven door Fons Leroy in dit tijdschrift (Leroy, maart 2017). Het is een antwoord in bestuurs- en staatsrechtelijke termen: geef de regio's meer bevoegdheden, want de zesde staatshervorming voldoet niet. Dat betoog verbaasde. Niet alleen omdat het gebeurde bij monde van één van de architecten van de zesde staatshervorming, maar ook omdat het uitgerekend de VDAB is die verantwoordelijk is geworden voor de extra taken die zij overgeheveld heeft, met dito personeel. Ligt de oplossing erin om te blijven schuiven met bevoegdheden? Of toch eerder om te blijven samenwerken, zoals in elke vorm van federalisme, in een permanent overleg tussen de federale staat en de deelstaten?

Samenwerkingsfederalisme lijkt ons eerder het juiste antwoord op een arbeidsmarkt die zich niet (volledig) laat vangen binnen de bestuurlijk-geografische grenzen van een gewest -- ook al heet dat Vlaanderen. Tegenover elke afbakening van bevoegdheden staat er wel een ander model van afbakening. Het argument dat de inspanningen van de regio's onvoldoende doorwerken in de baten voor de regio -- het zogenoemde 'wrong pocket problem' -- is niet eens het belangrijkste argument, want eigen aan elke vorm van federalisme. Belangrijker is het argument dat de arbeidsmarkt er moet mee gebaat zijn. En, nogmaals, die laat zich niet artificieel begrenzen als men van de Vlaamse rand het grondgebied van Brussel betreedt, van de regio Zuid-Limburg naar de streek van Luik pendelt, of van de Borinage naar Zuid-West-Vlaanderen.

LANGDURIG WERKZOEKENDEN IN DE WACHTRIJ

De voorbije jaren waren onmiskenbaar jaren van hoogconjunctuur. Dat komt tot uiting in de werkzaamheidsgraad, de eerste en belangrijkste parameter voor de arbeidsmarkt. In 2014 lag de werkzaamheidsgraad in Vlaanderen nog op 71,9%. Pas twee jaar later, vanaf 2016, is de trend opwaarts, met 73,8% in 2018 (Q2). Er is goede hoop dat met een gemiddelde groei van 0,6 procentpunt per jaar het Europese streefdoel voor 2020 van 76% binnen bereik komt. Voor personen geboren in de EU is het zelfs al zo ver. Het zijn vooral de migranten geboren buiten de EU waarvan de werkzaamheid fors is gestegen, van 53,0% in 2016 naar 59,1% in 2018, een sterkere stijging dan bij de migranten geboren in de EU. Ander positief nieuws is de sterk gestegen arbeidsparticipatie van 55-plussers, hoewel nog niet de 60-plussers. Een stijgende werkzaamheidsgraad gaat logisch samen met een dalende werkloosheidsgraad, maar niet één op één. De werkzaamheidsgraad wordt immers berekend ten opzichte van de bevolking op beroepsactieve leeftijd. De werkloosheid daalt moeizamer dan dat de werkzaamheid stijgt. Het is ook een misvatting dat vacatures enkel worden ingevuld met niet-werkende werkzoekenden. De meeste vacatures worden ingevuld met werkenden die van baan veranderen. Werkzoekenden staan in de wachtrij.

Dat geldt des te meer voor de langdurig werkzoekenden. De cijfers (bron: Arvastat, VDAB) spreken boekdelen: in 2014 bedroeg het aandeel langdurig werkzoekenden 43,9%, in 2018 is dat aandeel geklommen naar 48,8%. De stijging is volledig op rekening te schrijven van de zeer langdurig werkzoekenden (meer dan 2 jaar werkloos), van 25,9% in 2014 naar 31,8% in 2018. In absolute cijfers gaat het om een stijging met bijna 2.000 eenheden, van 60.523 in 2014 naar 62.293 in 2018. En dat ondanks de gunstige conjunctuur. Het Vlaamse beleid heeft het window of opportunity van de conjunctuur al te lang gesloten gehouden. Het was een uniek moment om ingrijpend in te zetten op activering en begeleiding van de langdurig werkzoekenden. Het is nog maar de vraag in hoeverre het versnellingsplan dat de VDAB eind 2017 lanceerde voor de screening en toeleiding van werkzoekenden, daaraan kan verhelpen. De nieuwe premie voor de aanwerving van een langdurig werkzoekende, een afgezwakte versie van de loonkosten- en loonsubsidies die voordien bestonden, schoot tekort. Wat men feitelijk heeft gedaan, is de langdurig werkzoekenden duurder maken door hen niet meer als een aparte doelgroep voor RSZ-kortingen op te nemen.

MISMATCH

Het dominante beeld in het huidige discours over de arbeidsmarkt is dat van krapte: de vele openstaande vacatures geraken maar moeilijk of helemaal niet ingevuld. Maar onder dat beeld van krapte schuilt een nog ingrijpender fenomeen, namelijk de mismatch. Een eerste vorm van mismatch is kwantitatief van aard: er zijn te weinig geschikte profielen in de huidige arbeidsreserve. Eigenlijk komt dat neer op een kwantitatieve reductie van een in essentie kwalitatief probleem: de huidige generaties werklozen komen niet in aanmerking, bij gebrek aan vaardigheden, of bij gebrek aan de juiste attitude en motivatie, om kans te maken op aanwerving.

Langdurige werkloosheid is een zichzelf voedend probleem van mismatch. In een recent rapport in het kader van het Viona-onderzoeksprogramma van de Vlaamse overheid, hebben we dat kunnen analyseren gebruik makend van de VDAB-dataset van 288.765 unieke werkzoekenden die instroomden bij de VDAB in 2016 (Desiere et al., 2019). Het gaat om een erg heterogene groep, zo blijkt. Naast de volledig uitkeringsgerechtigde werkzoekenden (59% van de populatie), bestaat de populatie voornamelijk uit werkzoekenden in wachttijd (18%) en de vrij-ingeschreven, niet-werkende werkzoekenden (19%). Ongeveer één derde is jonger dan 25 jaar, terwijl een kleine minderheid (5%) ouder is dan 55 jaar. Qua opleidingsniveau is 34% laaggeschoold, 38% middengeschoold en 28% hooggeschoold. Bijna drie op vier werkzoekenden geeft aan het Nederlands als moedertaal te hebben. Gemiddeld is 53% van de nieuw ingeschreven werkzoekenden binnen zes maanden aan het werk. Eens langdurig werkloos, nemen de kansen drastisch af om uit te stromen naar werk.

De meest opvallende bevinding in onze studie is dat niet minder dan 69.199 werkzoekenden, of 24% van deze populatie, in het eerste jaar van de werkloosheidsperiode niet heeft deelgenomen aan een actie, en ook niet is uitgestroomd naar werk binnen de 12 maanden volgend op de inschrijving bij de VDAB. Daarvan is er een grote groep van 27.840 werkzoekenden die niet deelnamen aan een actie, maar wel uitstroomden uit de werkloosheid zonder dat ze effectief aan het werk gingen. Dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat deze werkzoekenden geen enkele vorm van ondersteuning hebben gekregen, zoals een opvolgingsgesprek bij de bemiddelaar of een vorm van digitale dienstverlening. Wel betekent het dat zij niet hebben deelgenomen aan één van de maatregelen in het Vlaamse beleid, gaande van begeleiding en opleiding op de werkvloer tot tewerkstelling in de vorm van werkervaring, dienstencheques, individuele beroepsopleiding of een andere vorm van betaalde tewerkstelling. Voor 2016 kwamen we aan 35 verschillende maatregelen, hetzij onder beheer van VDAB hetzij onder beheer van het Departement Werk en Sociale Economie. Relatief ten aanzien van de totale populatie zijn deze werkzoekenden vaker laaggeschoold, 55-plus of hebben ze het Nederlands niet als moedertaal. Slechts een kwart van de werkzoekenden in deze groep is jonger dan 25 jaar.

Men kan zich de vraag stellen waarom een deel van de werkzoekenden niet deelneemt aan een actie. Het zou zowel kunnen te maken hebben met hiaten in het aanbod: een gebrek aan capaciteit, en dan in het bijzonder in acties die inzetten op meer kwetsbare werkzoekenden, of een aanbod dat niet is aangepast aan de noden van de werkzoekenden. Maar het is ook mogelijk dat VDAB en partners er onvoldoende in slagen om de werkzoekenden te bereiken of hen toe te leiden naar gepaste acties. Ons onderzoek waarschuwt overigens om het niet-bereik te framen als een probleem van laaggeschoolden. Zo stellen we vast dat de helft van de laaggeschoolden dichter bij de arbeidsmarkt staat dan een kwart van de middengeschoolden. We stellen met andere woorden vast dat -- gemiddeld genomen -- laaggeschoolden een grotere afstand tot de arbeidsmarkt hebben dan middengeschoolden, maar dat er desalniettemin veel laaggeschoolden zijn die het minstens even goed doen als een deel van de middengeschoolden.

CONCLUSIE

Het Vlaamse beleid is, op de keper beschouwd, een beleid van activering van doelgroepen. De rode draad doorheen de beleidsinstrumenten is om werkzoekenden beter te laten matchen met de gevraagde profielen voor tewerkstelling. Wie kijkt naar de huidige populatie van niet-werkende werkzoekenden kan niet anders dan concluderen dat Vlaanderen zijn nieuwe bevoegdheden, samen goed voor een slordige 2,4 miljard, nog niet optimaal heeft aangewend. De hefbomen voor het vergroten van de arbeidsreserve (zoals inactieven) of het vergroten van het werkaanbod (jobcreatie) liggen vooral op het federale niveau.

Waar het Vlaamse beleid op kan inzetten, is de kansen te vergroten voor de groepen die achter in de wachtrij staan. Dat kan door de beleidsinstrumenten die bestaan, open te stellen voor de meest kwetsbare groepen. Het louter verdubbelen van opleidings- of tewerkstellingsplaatsen zal niet volstaan. Het vergt een andere manier van toeleiden en benaderen van werkgevers. Het mag verbazing wekken hoe gemakkelijk het beleidsdiscours mee de weg opgaat van het activeren van nieuwe inactieve groepen, terwijl er nog een grote latente reserve is die bij VDAB staat ingeschreven. Dat vergt meer dan een beleid van evenredige vertegenwoordiging; nodig is een beleid van oververtegenwoordiging. Pas als dat gebeurt, zal de mist in het beleidsdiscours van individuele benadering, maatwerk en competentiegericht matchen opklaren.

Referenties

Desiere, S., Van Landeghem, B. & Struyven, L. (2019). 'Wat het beleid aanbiedt aan wie: een onderzoek bij Vlaamse werkzoekenden naar vraag en aanbod van activering' (Onderzoek in opdracht van Vlaams minister van Werk, Philippe Muyters, in het kader van het Viona-onderzoeksprogramma). Leuven: HIVA -- KU Leuven.

Leroy, F. (2017). 'Pleidooi voor een zevende staatshervorming' , Samenleving & Politiek, jg. 24/nr. 3, maart 2017, pp. 58-66, https://www.sampol.be/articles/2264.

Samenleving & Politiek, Jaargang 26, 2019, nr. 3 (maart), pagina 6 tot 10