Door een samenloop van omstandigheden maakt een vergroening van de fiscaliteit plots politiek een kans: de lage olieprijs biedt ruimte voor belastingverhogingen, een belastingverschuiving is de sleutel tot sociale vrede en milieufiscaliteit ligt in het midden van het bed, België blijft voor het aandeel milieufiscaliteit achter binnen de EU en de transitie naar een koolstofarme samenlevhttps://www.facebook.com/ing verdraagt niet langer uitstel. We overlopen die gunstige omstandigheden hier beknopt. Vervolgens weerleggen we de voornaamste bezwaren tegen fiscale vergroening: de vraag naar de stabiliteit van de opbrengsten, vragen bij de mogelijke omvang van die opbrengsten en het regressief karakter van de groene fiscaliteit. De tijd is rijp voor vergroening van de fiscaliteit als centraal element in de tax shift.
GUNSTIGE OMSTANDIGHEDEN
De lage olieprijs zorgt ervoor dat brandstoffen merkbaar goedkoper zijn dan een jaar geleden. Ze maakt een hogere taxatie tegelijk nodig en aanvaardbaar. Als de overheid de prijssturing richting energiebesparing en hernieuwbare energie wil behouden, dan zal ze de prijs van brandstoffen voor de eindverbruiker enigszins op peil moeten houden. Zulke ingreep is maatschappelijk meer aanvaardbaar als een deel van de prijsdaling op de internationale markten voelbaar blijft voor de consument. De meeropbrengsten uit milieufiscaliteit kunnen in het kader van een belastingverschuiving gebruikt worden voor een lastenverlaging op arbeid, wat het draagvlak voor de vergroening nog kan vergroten.
Door een onverwachte wending in het conflict tussen de vakbonden en de federale regering bleek die belastingverschuiving plots de sleutel tot sociale vrede. ACV-voorzitter Marc Leemans heeft de fiscale hervorming daarmee hoog op de politieke agenda geplaatst. Daarbij zullen de vakbonden erover waken dat het niet bij een operatie in de marge blijft. Om een ‘emmer vol absolute horror’ aan asociale maatregelen goed te maken, volstaan enkele cosmetische ingrepen in de fiscaliteit niet.
Voor die verschuiving liggen er drie mogelijke bronnen van nieuwe inkomsten op tafel. Belastingen op consumptie, vervuiling of kapitaal waaronder vastgoed. Volgens Minister van Financiën, Johan Van Overtveldt, moet België ze in die volgorde van belang aansnijden. Dat zou conform de aanbevelingen van internationale instellingen zoals de OESO zijn. De vakbonden, en in haar verlengde CD&V, schuiven hogere lasten op kapitaal als prioriteit naar voren. Ze moeten de sociaal moeilijk verteerbare elementen van het regeerakkoord compenseren door hogere bijdragen van de vermogenden. N-VA ziet meer heil in belastingen op consumptie. Door hun potentieel regressief karakter stuiten lasten op verbruik echter op heel wat weerstand aan vakbondszijde. Dat maakt dat milieufiscaliteit overblijft met weinig vrienden, maar ook met weinig uitgesproken vijanden. De weerstand tegenover milieufiscaliteit berust in het politieke debat vooral op praktische bewaren. Zijn de inkomsten wel stabiel en voldoende groot? (ja, zo betogen we verderop in de tekst)
De Europese Commissie en de OESO schuiven de vergroening van de fiscaliteit naar voren. ‘Groeiverstorende lasten’, zoals die op arbeid, moeten wijken voor minder economisch schadelijke belastingen. België blijft in Europa achter voor milieufiscaliteit. Het op zichzelf weinig zeggend criterium - ‘naar het EU-gemiddelde’ evolueren - geeft zo extra zeggingskracht aan het pleidooi voor vergroening van de fiscaliteit vanuit de internationale instellingen.
Onderliggend speelt er ten slotte een nieuw gegeven. Eén voor één zien de internationale instellingen de ernst van de klimaatproblematiek in. ‘Als we geen actie ondernemen tegen de klimaatverandering worden toekomstige generaties gebraden, gebakken, geroosterd en gegrild’, zegt Christiane Lagarde, voorzitter van het IMF. De transitie naar een koolstofarme maatschappij wordt een nieuw dominant verhaal bij die internationale, bestuurlijke elite. Het beleidsinstrument dat het best past bij het economisch liberalisme van die instellingen en bevredigt als een one size fits all, is de invoering van een koolstofheffing. De Wereldbank lanceerde eind 2014 een oproep voor het wereldwijd invoeren van een prijs op CO2, die door 73 landen en meer dan 1000 ondernemingen is onderschreven.1 Die steeds luidere roep voor een sterke koolstofprijs mondt vanzelf uit in een vraag voor de vergroening van de fiscaliteit op nationaal niveau.
DE VOORNAAMSTE BEZWAREN TEGEN FISCALE VERGROENING WEERLEGD
Maar de milieufiscaliteit stuit ook op enkele bezwaren. Het voornaamste is de vraag naar de stabiliteit van de opbrengsten. Daarnaast hebben beleidsmakers ook vragen bij de mogelijke omvang van die opbrengsten en het regressief karakter van de groene fiscaliteit. Die drie bezwaren behandelen we hier. We gaan niet in op de discussies over het ideale tarief voor een groene belasting en de doeltreffendheid van het beleidsinstrument, omdat die zaken momenteel minder in de politieke discussie aan bod komen.
Minder vervuiling, stabiele opbrengsten
Het meest voorkomende bezwaar berust op een intuïtieve logica. Als de belasting mikt op minder vervuiling, nemen tegelijk de belastingopbrengsten af. Deze bedenking maakte Minister van Financiën, Johan Van Overtveldt, ook in het recente debat over de tax shift. Hij zei: ‘Je mag er gif op innemen dat die (lasten op milieuvervuiling) leiden tot een wijziging van het gedrag, waardoor de ecologische doelstellingen worden gehaald, maar er op termijn geen inkomsten meer zijn.’ Dit bezwaar weegt ook zwaar door bij de vakbonden en een deel van de linkerzijde. We gaan belangrijke publieke diensten of de sociale zekerheid toch niet financieren met een onzekere opbrengstenbron?
Hoewel de stabiliteit van de belastingopbrengsten uit vervuiling ongetwijfeld een aandachtspunt is, blijkt het geen onoverkomelijk euvel.2 De meeste milieubelastingen viseren rechtstreeks of onrechtstreeks de vervuiling door fossiele brandstoffen. Rechtstreeks zoals bij energiebelastingen op diesel of stookolie. Onrechtstreeks via bijvoorbeeld de taxatie van voertuigbezit of -gebruik. Energie- en vervoerbelastingen tekenen voor meer dan 90% van de groene belastingopbrengsten in België. Daarbij komt het gros van de energiebelastingen uit accijnzen op motorbrandstoffen zoals diesel en benzine.3 Wie bezorgd is over het snel dalen van belastingopbrengsten, gelooft blijkbaar dat het verbruik van fossiele brandstoffen in enkele jaren naar nul kan gaan. Dat is spijtig genoeg niet het geval. Volgens het Federaal Planbureau neemt het energieverbruik tot 2050 bij ongewijzigd beleid nauwelijks af.4 Tot 2050 neemt de netto-invoer van olie met slechts 13% af en stijgt die van aardgas zelfs met 12%. Als alles bij het oude blijft, zijn de groene belastingopbrengsten voor decennia verzekerd.
Maar hopelijk blijft niet alles bij het oude. Wat betekent het behalen van milieudoelstellingen voor de groene belastingopbrengsten? Wanneer het overheidsbeleid met een doeltreffende instrumentenmix bijvoorbeeld voldoende emissiereducties van broeikasgassen bereikt, dit is meer dan 80% tegen 2050, krijgen we een ander beeld. Het finaal energieverbruik zou dan tegen 2050 afnemen met iets meer dan één derde en het fossiel brandstofverbruik met meer dan twee derde. Maar in alle koolstofarme beleidsscenario’s neemt het elektriciteitsverbruik nog toe. Dat blijkt uit een studie van VITO en Climact in opdracht van de federale overheid.5 Kortom, de dalingen van het gebruik van fossiele brandstoffen klimmen bij een doorgedreven en doeltreffend klimaatbeleid in het beste geval tot 4% à 5% per jaar.
Bij de vormgeving van de belastingen moeten sturing en stabiliteit van de opbrengsten zoveel mogelijk worden verzoend. Zo heeft de Vlaamse Belasting op In Verkeerstelling (BIV) een factor die rekening houdt met het jaarlijks zuiniger worden van wagens en bijgevolg de dalende CO2-uitstoot. Een nieuwe wagen met eenzelfde CO2-uitstoot betaalt ieder jaar dus wat meer belasting bij inschrijving. Wie als consument niet meer wil betalen, moet de technologische trend naar minder verbruikende wagens volgen.
Daarnaast kan de milieufiscaliteit dalende opbrengsten opvangen door andere externe kosten te belasten zoals ruimtegebruik of filevorming door voertuigen. Een pakket dat verschillende bronnen van vervuiling viseert, met verschillende prijselasticiteit van de vraag, kan ertoe leiden dat de inkomsten uit de milieufiscaliteit voldoende gegarandeerd zijn. Voor alle duidelijkheid: waarbij de vervuiling tegelijk voldoende afneemt!
Sommige landen slagen er al meer dan 15 jaar in om hun inkomsten uit milieubelastingen als aandeel van de totale belastinginkomsten op peil te houden. Dat blijk uit de data van Eurostat. Hoewel het EU-gemiddelde voor groene belastingopbrengsten een dalende trend vertoont na 2000, en slechts de laatste jaren opnieuw stabiliseert, zijn er lidstaten die over de hele periode de opbrengsten stabiel houden of zelfs laten stijgen.6
Recyclage van opbrengsten bepaalt sociale effecten
Een tweede, vaak gehoord, bezwaar is dat milieubelastingen inherent regressief zijn. Hoewel ze bij een goede doorsluis van de middelen alle inkomens doen stijgen, winnen de hogere inkomensgroepen meer dan de lagere. Dit is een risico maar geen kenmerk van de milieufiscaliteit. Alles hangt af van de te belasten grondslag en de doorsluis of recyclage van de gegenereerde middelen.7 Hierboven kwam aan bod dat het gros van de groene belastingen in België bestaat uit lasten op voertuigbezit en -gebruik en motorbrandstoffen zoals diesel en benzine. Omdat de lagere inkomensklassen niet over een wagen beschikken, blijken lasten op motorbrandstoffen (licht) progressief.8 Ze leggen de zwaarste last bij de middeninkomens, niet bij de lage inkomens. Als de overheid eerder huisbrandstoffen zoals stookolie of aardgas viseert of waterverbruik, is het risico op regressieve effecten een stuk groter. Lage inkomensgroepen betalen een relatief groter deel aan die producten dan midden- en hoge inkomens.
Om zulke regressieve effecten tegen te gaan, telt ook de recyclage van de belastingopbrengsten. Als de opbrengsten van de milieufiscaliteit dienen voor een (gerichte) verlaging van de lasten op arbeid en het verhogen van de uitkeringen, dan kan een groene fiscale hervorming in haar geheel een progressief karakter krijgen. Maar dan moet de overheid zich bewust zijn van de risico’s en mogelijkheden zodat ze de belastingverschuiving voldoende zorgvuldig vorm geeft. Zo niet ondermijnt ze al van bij de start het draagvlak voor een vergroening van de fiscaliteit.
Voldoende opbrengsten uit fiscale vergroening
Een laatste bezwaar bij milieufiscaliteit is dat het nauwelijks wat zou opleveren. Ook dat klopt niet. Als België evenveel int uit ecofiscaliteit als Denemarken, de koploper in Europa, komt er jaarlijks 6 miljard euro extra vrij voor een lastenverlaging op arbeid. Simpelweg evolueren naar het Europees gemiddelde zou al bijna 1 miljard euro opleveren.
EEN BELASTINGVERSCHUIVING VAN 8 MILJARD EURO?
Voor een aanzienlijke verlaging van de lasten op arbeid zal een verschuiving naar milieubelastingen alleen niet volstaan. Ze moet er wel een centraal deel van uitmaken. Als ze gecombineerd wordt met lasten op vermogens(winsten) en vastgoed kan het progressief karakter van de belastingverschuiving nog toenemen. Als het gelijktrekken van de btw-tarieven in de eerste plaats betrekking heeft op milieuschadelijke producten en diensten, kan het positieve milieueffect ervan nog toenemen.
Professor Wim Moesen stelde op basis van OESO-cijfers een lastenverschuiving van 8 miljard euro voor. Als we voor btw, milieu en opbrengsten uit vermogen naar het EU-gemiddelde evolueren, zou de staatskas dat bedrag winnen. Het zou volgens Moesen volledig ingezet moeten worden voor lagere werkgeversbijdragen als lagere werknemersbelastingen.9
Die 8 miljard euro is een goede maatstaf om de ambitie van de federale regering aan af te meten. Als ze met een voorstel voor belastingverschuiving komt dat daar ver onder blijft, blijkt dat ze weinig goesting heeft in de toekomst. Als ze werk maakt van een tax shift van die ordegrootte, met een aandeel vergroening van 2 à 3 miljard euro, dan zal het milieuvoordeel niet uitblijven.
Mathias Bienstman
Beleidscoördinator Bond Beter Leefmilieu (BBL)
Noot
1/ Zie http://www.worldbank.org/en/news/feature/2014/09/22/governments-businesses-support-carbon-pricing.
2/ De goede afstelling tussen stabiele inkomsten en maximale doel treffen in het reduceren van vervuiling, is wel een stevige uitdaging. Zie ook http://www.pbl.nl/publicaties/fiscale-vergroening-uitdagingen-voor-de-belastingen-op-energie.
3/ Zie http://ec.europa.eu/taxation\_customs/resources/documents/taxation/gen\_info/economic\_analysis/tax\_structures/2014/report.pdf p. 43.
4/ Zie http://www.plan.be/admin/uploaded/201410171035480.For\_Energy\_2014\_10736\_N.pdf p. 4.
5/ http://www.klimaat.be/2050/files/2513/8625/2687/Low\_Carbon\_Scenarios\_for\_BE\_2050\_-\_Final\_Report.pdf pp. 84-85.
6/ Zie http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3433488/5585532/KS-SF-12-053-EN.PDF/829d40d8-5c3f-4ebd-8859-c424fdb946e8?version=1.0 p. 5.
7/ Zie http://www.eea.europa.eu/publications/environmental-tax-reform-in-europe.
8/ Niet gepubliceerde presentatie ‘Work of the OECD in the field of environmental taxation’, Jacques Baveye, FPS Finance, Workshop on Environmental Fiscal Reform, 8 July 2014.
9/ http://www.standaard.be/cnt/dmf20141116\_01379311.
tax shift - fiscaliteit - ecofiscaliteit
Samenleving & Politiek, Jaargang 22, 2015, nr. 3 (maart), pagina 33 tot 37
WELKE TAX SHIFT?
Abonneer je op Samenleving & Politiek
Het magazine verschijnt 10 keer per jaar; niet in juli en augustus.
Proefnummer? Factuur? Contacteer ons via
info@sampol.be
of op 09 267 35 31.
Het abonnementsgeld gaat jaarlijks automatisch van je rekening. Het abonnement kan je op elk moment opzeggen. Lees de
Algemene voorwaarden.
Je betaalt liever via overschrijving?
Abonneren kan ook uit het buitenland.
*Ontdek onze SamPol draagtas.