Log in

Kan meer prikkelen ons nog helpen?

Samenleving & Politiek, Jaargang 25, 2018, nr. 8 (oktober), pagina 58 tot 63

De 'vette vis' in de pan van de arbeidsdeal van de regering-Michel is de versnelde degressiviteit van de werkloosheidsuitkeringen. Het moet werklozen verder activeren. Maar hoe werkprikkels een rol spelen in een activeringsbeleid is een erg genuanceerd verhaal, waar de arbeidsdeal helaas met de grove borstel doorgaat.

DE ARBEIDSDEAL

RIP de actieve welvaartsstaat
Herman Loos
Kan meer prikkelen ons nog helpen?
Wim Van Lancker
Ons loonstelsel: tussen fictie en feiten
Erwin De Deyn

Op 24 juli 2018 sloten de coalitiepartners in de federale regering de zogenaamde 'arbeidsdeal'. Minister van Werk, Kris Peeters (CD&V), noemde het een 'echte activeringsdeal' om de groep werklozen verder te activeren. Om dat te bereiken worden hervormingen van de werkloosheidsverzekeringen vooropgesteld, naast het aanwenden van fiscale stimuli, het aanmoedigen van opleidingen met in het bijzonder een focus op knelpuntberoepen, een hervorming van de anciënniteitsverloning, en nog wat kleinere ingrepen.1 De hervorming zou tegen eind 2019 zo'n 12.500 jobs creëren en een besparing van 505 miljoen euro realiseren.

De overeenkomst kreeg bemoedigende schouderklopjes van werkgevers en een aantal academici. Recent stelden een rits economen echter grote vragen bij één van de belangrijkste elementen van de hervorming: de versnelde degressiviteit van de werkloosheidsuitkeringen.2 Hoe zit dat nu? Wat kunnen we verwachten? In deze bijdrage wil ik een aantal van de speerpunten van de arbeidsdeal op een rijtje zetten en op hun waarde taxeren, met bijzondere aandacht voor de complexiteit van de beleidspraktijk.

VERSNELDE DEGRESSIVITEIT VAN DE WERKLOOSHEID

Eén van de meest gemediatiseerde maatregelen in de arbeidsdeal is de versnelde degressiviteit van de werkloosheidsuitkeringen. Het gaat om 'versnelde' degressiviteit, want sinds 2012 (en eigenlijk ook al daarvoor) zijn de bedragen al degressief voor alle gezinstypes. Dat betekent dat de bedragen zakken naarmate men langer werkloos is. De versnelde degressiviteit betekent dat de werkloosheidsuitkeringen in eerste zes maanden van de werkloosheidsperiode verhoogd zullen worden waarna ze nog sneller dan vandaag zullen dalen. De voorgestelde hervorming vertrekt van het idee dat de werkloosheidsuitkeringen stelselmatig moeten dalen om een prikkel te geven aan de werkzoekende.

Dat uitgangspunt is op zich correct: er is heel wat evidentie uit verschillende landen dat (de dreiging van) lagere uitkeringen of sancties de uitstroom uit werkloosheid doet vergroten.3 Hier moeten echter vier kanttekeningen bij worden geplaatst: (1) dit geldt in algemene termen, maar zegt weinig over de degressiviteit binnen de Belgische werkloosheidsverzekering; (2) er is een verschil tussen het moduleren van de hoogte van uitkeringen en het bestraffen van werkonwilligen; (3) de context is van groot belang; en (4) de werkprikkels hebben soms een andere impact op verschillende groepen van mensen.

Het is belangrijk in het achterhoofd te houden dat de Belgische werkloosheidsuitkeringen laag zijn in vergelijkend perspectief. Figuur 1 toont de gemiddelde netto vervangingsgraad (dat is het bedrag dat men werkelijk te besteden heeft in een situatie van werkloosheid uitgedrukt als een percentage van het inkomen voor de start van de werkloosheid) in België, Denemarken, Nederland en Duitsland in 2015.

Figuur 1. De gemiddelde netto vervangingsgraad in België, Denemarken, Nederland en Duitsland.

Met een netto vervangingsgraad van 64% bij de start van de werkloosheid is België niet genereus. Nederland, Duitsland en zeker ook Denemarken kennen hogere uitkeringen in de initiële fase van de werkloosheid. De daling van de vervangingsgraad voor langdurig werklozen is in het Belgische stelsel wel minder sterk dan in veel andere landen. De spanning tussen de bedragen voor kortdurende en langdurige werkloosheid is klein. In de andere landen zijn de uitkeringen beperkt in de tijd. Mensen moeten er na verloop van tijd beroep doen op de sociale bijstand (wat bij ons het leefloon is). In Denemarken is dat bijvoorbeeld na 2 jaar. Opvallend genoeg is de netto vervangingsgraad van de sociale bijstand in deze landen nog steeds hoger dan de werkloosheidsuitkeringen bij ons.

Bovendien speelt het verzekeringsaspect in België niet heel sterk. De spanning tussen de maximale uitkeringen en de minimale uitkeringen is niet zo groot. Voor wie meer dan een jaar werkloos is, bijvoorbeeld, bedraagt het verschil tussen de minima en de maxima minder dan 20%.4 Na 4 jaar werkloosheid valt iedereen terug op forfaitaire uitkeringen. Tot slot, de minimumbedragen na zes maanden werkloosheid liggen voor alle gezinstypes onder de armoededrempel. Zelfs de maximumbedragen liggen na een jaar werkloosheid onder de armoedegrens voor alle gezinstypes. De Centrale Raad voor het Bedrijfsleven berekende in 2014 dat de invoering van de versnelde degressiviteit in 2012 het armoederisico bij langdurig werklozen zou doen toenemen met bijna 7 procentpunt.5 Het gevolg laat zich raden: het armoederisico voor werklozen ligt nu al om en bij de 50%, en voor gezinnen waar de volwassenen nauwelijks werken (en dus uitkeringen worden gecombineerd) bijna 80%.

Dat is de context waarin de versnelde degressiviteit moet worden uitgevoerd, in werking te treden vanaf 1 januari 2019. De conclusie is dat er heel weinig speelruimte is om de bestaande degressiviteit sneller te laten verlopen, en het is onduidelijk hoe dat budgetneutraal kan zonder het armoederisico te vergroten. Want een verhoging van de bedragen in de eerste zes maanden zal geld kosten, en dat moet worden gecompenseerd door lagere bedragen te geven in de latere periodes. En dat terwijl de spanning tussen minima en maxima klein is en de bedragen al snel onder de armoedegrens liggen.

Stijn Baert (UGent) stelde voor om de huidige forfaitaire minima in de werkloosheidsverzekering te vervangen door het bedrag van het leefloon plus 15%. Zijn voorstel illustreert mooi de complexiteit van deze discussie. Om de forfaits op het niveau van het leefloon plus 15% te krijgen zou het bedrag voor een alleenstaande licht moeten dalen met 5 euro, maar voor samenwonenden en gezinshoofden zouden de bedragen moeten stijgen met respectievelijk 145 euro (+27%) en 144 euro (+11%). Als zowel de minima en de maxima moeten stijgen, dan is het uiteraard moeilijk om budgetneutraliteit te verzekeren. Tenzij er na 6 maanden meteen een scherpe daling van het bedrag komt tot op het niveau van de forfaits. Maar dan lijkt het onvermijdelijk dat het armoederisico zal stijgen bij kortdurende werkloosheid.

WERKEN MOET LONEN

Bovendien is het onduidelijk in hoeverre dit zal helpen om de uitstroom uit werkloosheid te vergroten aangezien er alleen parametrische veranderingen kunnen worden doorgevoerd in een systeem dat al sterke prikkels geeft om te werken. De Centrale Raad voor het Bedrijfsleven berekende dat werken gemiddeld een 60% hoger gezinsinkomen oplevert dan werkloosheid.6 Dit is het gevolg van de combinatie van lage nettobedragen, beperkte spanning tussen minima en maxima, en de reeds bestaande degressiviteit van de uitkeringen.

Eigenlijk is de strijd tegen de werkloosheidsval, het gevaar dat werken niet langer loont en er dus geen prikkel meer is om werk te zoeken, niet het grootste probleem in België. Er zijn in de voorbije decennia herhaaldelijk hervormingen geweest om de netto inkomens van werkenden te verhogen (denk aan de werkbonus), of om de prikkels in de werkloosheid te laten toenemen (de degressiviteit). De kloof tussen het minimumloon en sociale bijstand is bijvoorbeeld een stuk groter in België dan in Denemarken of Nederland. Als er in België nog een probleem is van werkloosheidsvallen situeert zich dat bij heel specifieke groepen, met name mensen die parttime werk combineren met een uitkering.7

Bovendien hangt de mate waarin financiële prikkels helpen om mensen te activeren samen met de context van de arbeidsmarkt, de beschikbaarheid van geschikte jobs en de interactie-effecten met andere uitkeringsstelsels. In landen waar minder mensen een beroep doen op werkloosheidsuitkeringen stromen mensen vaker door naar andere uitkeringsstelsels zoals de ziekte- en invaliditeit. Wie de werkloosheidsuitkeringen activerend(er) wil maken, moet dus ook aandacht hebben voor de andere uitkeringsstelsels binnen de sociale zekerheid, en hoe activering daar een plaats in kan krijgen. Daarover valt niets te lezen in de arbeidsdeal.

Een ander probleem met de focus op werkprikkels in de arbeidsdeal is dat ze blind is voor de context waarin mensen hun beslissingen moeten nemen. Een alleenstaande moeder, bijvoorbeeld, zal andere prikkels nodig hebben dan een vijftiger op brugpensioen. Voor de alleenstaande moeder zal de beschikbaarheid en betaalbaarheid van kinderopvang en de afstand waarin binnen ze een jobaanbod moet aanvaarden belangrijker zijn dan een extra euro netto bij de overgang naar werk.

Ten slotte ontbreekt nog een belangrijk element in de discussie: niet elke werkloze heeft recht op een werkloosheidsuitkering. In België kunnen ongeveer 60% van de werklozen beroep doen op een uitkering in de werkloosheidsverzekering.8 Dat wil zeggen dat als de versnelde degressiviteit daadwerkelijk voor een snellere transitie naar werk zou zorgen, het geaggregeerde effect op werkloosheid en de totale gerealiseerde besparing kleiner zal zijn dan geanticipeerd.

VRAAG EN AANBOD

Wat opvalt in het volledige plaatje van de arbeidsdeal is dat er voornamelijk aandacht wordt besteed aan de aanbodzijde van de arbeidsmarkt, in casu de werkzoekenden, en minder aan de vraagzijde, de beschikbare jobs.

Schoolvoorbeeld is de passus in de arbeidsdeal dat 'het werkloosheidsbesluit wordt aangepast om een gemeenschapsdienst voor langdurig werkzoekenden mogelijk te maken.' Dit lijkt echter nu al een doodgeboren kind. Nadat de verplichte gemeenschapsdienst voor leefloners al door het Grondwettelijk Hof werd vernietigd, lieten de gewesten weten geen interesse te hebben. Ook de andere maatregelen zijn voornamelijk gericht op de aanbodzijde, al is het niet altijd duidelijk in welke mate we hier van nieuwe maatregelen kunnen spreken. Zo stipuleert de arbeidsdeal dat de leeftijd om toegang te krijgen tot het SWT in geval van herstructurering wordt opgetrokken met ingang van 1 januari 2019 tot 59 jaar, en tot 60 jaar in 2020. Deze verstrenging werd echter al beslist in 2015, en zou sowieso gebeuren.9

Overzichtsstudies tonen dat een activeringsbeleid best zo kort mogelijk op de bal speelt.10 Dat inzicht is doorgesijpeld in de arbeidsdeal. Wie ontslagen wordt, zal zich binnen de maand moeten aanmelden bij de VDAB, nog voor het contract beëindigd is. Vandaag moet iemand die ontslagen is zich binnen de 8 dagen na de beëindiging van het contract inschrijven bij de VDAB om recht te hebben op een werkloosheidsuitkering. Er wordt dus sneller ingegrepen. Uiteraard staat of valt de impact van deze maatregelen met de effectiviteit van de regionale begeleiding. Enige coördinatie tussen de verschillende beleidsniveaus zal hier noodzakelijk zijn. Een analyse van de RVA toont bijvoorbeeld dat Activa, een maatregel die gericht is op de doorstroom van langdurig werklozen naar de reguliere arbeidsmarkt, zeer effectief is.11 Activa bestaat uit een doelgroepenkorting van de RSZ-bijdragen enerzijds, en een activerende uitkering anderzijds, waarbij een deel van het nettoloon eigenlijk door de RVA wordt gedragen. Bij de zesde staatshervorming werd de bevoegdheid voor dergelijke activeringsmaatregelen overgeheveld naar de Gewesten. In Vlaanderen werd Activa prompt afgeschaft.

CONCLUSIE

De arbeidsdeal bevat een aantal elementen die positief zijn en kunnen leiden tot een betere doorstroom naar werk, zoals de aandacht voor opleidingen in knelpuntberoepen en het korter op de bal spelen door de arbeidsbemiddelingsdiensten na ontslag. De concrete uitwerking hiervan moet echter nog in samenspraak met de gewesten worden vastgelegd. Er is echter veel meer twijfel over de 'vette vis' in de pan: de versnelde degressiviteit van de werkloosheidsuitkeringen. Er zijn vandaag al veel werkprikkels, de spanning tussen minima en maxima is klein, er is al degressiviteit voor alle gezinstypes, het armoederisico is groot, en de bedragen van de uitkeringen zijn niet erg hoog. In die context is het volstrekt onduidelijk hoe er een versnelde degressiviteit kan worden doorgevoerd zonder het armoederisico te vergroten op een budgetneutrale manier, en bovendien is er geen enkele zekerheid over het mogelijke effect op de doorstroom naar tewerkstelling. Hoe werkprikkels een rol spelen in een activeringsbeleid is een erg genuanceerd verhaal, waar de arbeidsdeal met de grove borstel doorgaat.

Laat mij eindigen met een pleidooi voor een beleid dat gevoerd wordt op basis van gedegen analyses, zowel ex ante, om geïnformeerd hervormingen op poten te zetten, als ex post, om bij te sturen waar nodig. Helaas, en dat wordt ook in deze arbeidsdeal bevestigd, is er geen traditie in België om dat te doen. Al te vaak leidt dat tot ineffectieve beleidsmaatregelen of een loze aankondigingspolitiek. Het valt te betwijfelen of de arbeidsdeal een ander lot beschoren zal zijn.

Voetnoten

  1. Kris Peeters: 'Hervorming werkloosheidsuitkeringen en arbeidsdeal geven boost aan activering', http://www.rva.be/sites/default/files/assets/presse/20180724_PB_Arbeidsdeal.pdf.
  2. 'Economen kritisch voor hervorming uitkering werklozen', http://www.standaard.be/cnt/dmf20180923_03779247.
  3. Overzicht in Moffitt, R. (2014). 'Unemployment benefits and unemployment'. IZA World of Labor.
  4. Zie Cantillon, B. (2015). 'De staat van de welvaartsstaat', Acco.
  5. Centrale Raad voor het Bedrijfsleven, Secretariaat. (2014). 'De versterkte degressiviteit van de Belgische werkloosheidsuitkeringen. Effecten op de financiële vallen in de werkloosheid en op de inkomenspositie van werklozen'. Documentatienota, CRB 2014-0264, Brussel.
  6. Centrale Raad voor het Bedrijfsleven, ibidem.
  7. Bogaerts, K. (2008), 'Bestaan er nog financiële vallen in de werkloosheid en in de bijstand in België?', Berichten/UA, Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck.
  8. Maquet, I. (2015), 'The majority of the unemployed in the EU do not receive unemployment benefits'. http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=89&furtherNews=yes&langId=en&newsId=2318.
  9. 'Werkloosheid met bedrijfstoeslag (SWT): strengere regels vanaf 1 januari 2015', https://www.sdworx.be/nl-be/sd-worx-r-d/publicaties/nieuws/2014-12-31-brugpensioen.
  10. Brown, A. J., & Koettl, J. (2015). 'Active labor market programs-employment gain or fiscal drain?'. IZA Journal of Labor Economics, 4(1), 12.
  11. RVA (2013), 'Activering en opleiding van werklozen. Elementen van evaluatie van een aantal RVA-maatregelen'. https://www.rva.be/sites/default/files/assets/publications/Etudes/2013/Activation_Formation_Chomeurs/NL.pdf.

Samenleving & Politiek, Jaargang 25, 2018, nr. 8 (oktober), pagina 58 tot 63