In de aanloop naar een zevende staatshervorming staat het debat over het Belgisch federalisme bol van de tegenstellingen. Volgens sommigen is België de onwerkbare optelsom van twee onverzoenbare communautaire blokken. Een verregaande opdeling van het land is vanuit die optiek de enige weg naar structurele stabiliteit. De roep om (zogenaamd) confederalisme of zelfs een splitsing berust vaak op die analyse. Volgens anderen is niet België het probleem, maar de decennialange uitholling ervan. De oprichting van sterke deelstaten met steeds meer bevoegdheden en fiscale autonomie (ten koste van het federale niveau) zou de kloven hebben verdiept en de spanningen hebben opgepookt. De incentieven zouden zijn gericht op conflict in plaats van samenwerking, waardoor politici zich steeds meer zouden profileren als onwrikbare vertegenwoordiger van de eigen deelstaat.¹² Zeker in een land zonder federale partijen en federale kieskring. Academici spreken in dit verband over de ‘paradox van het federalisme’: staatshervormingen waren bedoeld om te pacificeren, maar brachten vooral escalatie.³ Die analyse gaat vaak schuil achter pleidooien voor herfederalisering, die ook onder politici aan populariteit winnen.⁴⁵

NIET ‘ALLES’ IS COMMUNAUTAIR, WEL VEEL

Wat te maken van deze uiteenlopende visies? Bij gebrek aan harde data werd het debat vooral gevoerd met theoretische, ideologische of partijpolitieke argumenten. Zoals voormalig premier Mark Eyskens vaak stelde: ‘In België vloeit het bloed nooit, de zever des te meer.’

Nieuwe analyses van conflicten binnen de 21 federale regeringen die België bestuurden tussen januari 1979 en december 2018 laten ons toe de speculatie te overstijgen en de verschillende stellingen effectief tegen het licht te houden. Mijn doctoraatsonderzoek biedt zicht op ruim 1.000 regeringsconflicten, opgedeeld in twee datasets: één die loopt van 1979-2006 en één die de periode 1995-2018 afdekt. Methodologische duiding en alle resultaten zijn te vinden in de gepubliceerde versie.⁶ De data bevatten zowel de talloze kleinschalige aanvaringen die tussen de plooien van de geschiedenis verdwenen als de grote crisissen die het land op zijn grondvesten deden daveren. Denk aan de spanningen rond Voeren, de faciliteitengemeente die tot Limburg werd gerekend en premier Wilfried Martens jarenlang hoofdpijn bezorgde, de verlieslatende Waalse staalindustrie waar Vlaamse politici ‘geen Vlaamse cent’ meer voor wensten op te hoesten en de jarenlange strijd over de splitsing van de kieskring Brussel-Halle-Vilvoorde, waarover Leterme II spectaculair viel.

De meeste regeringsconflicten (zo’n 60%) worden uitgevochten tussen taalkundig gemengde zijden of binnen taalgroepen.

Dergelijke communautaire spanningen zijn een gigantisch blok aan het been van Belgische politici. In totaal zijn 17% tot 29% van alle regeringsconflicten communautair van aard (afhankelijk van de dataset). Gemiddeld geraken coalitiepartners om de twee à drieënhalve maand verzeild in een nieuw communautair conflict. De meeste spanningen zijn evenwel op andere breuklijnen te vinden – denk aan onenigheden over de sanering van de overheidsfinanciën, clashes over ons buitenlands beleid of gevoelige conflicten over levensbeschouwelijke kwesties zoals abortus of euthanasie. Niet ‘alles’ is communautair, maar wel veel. De meeste regeringsconflicten (zo’n 60%) worden bovendien uitgevochten tussen taalkundig gemengde zijden of binnen taalgroepen (bijvoorbeeld onder Vlamingen) (FIGUUR 1). Van de communautaire demarches die de Volksunie lanceerde ten aanzien van de ‘slabakkende’ CVP (Martens VIII) tot de bijna dagelijkse boksmatches tussen de Franstalige liberalen en sociaaldemocraten: de Belgische politiek is geen constante loopgravenoorlog tussen een Vlaams en Franstalig bok. Ook in België is er veel ruimte voor wisselende allianties: de medestander in het ene dossier is de tegenstander in het andere. Die ‘tension-reducing coalitions’ verzachten het communautair vijandsbeeld en werken volgens de literatuur stabiliserend. Conflicten waarbij alle Vlamingen en Franstaligen lijnrecht tegenover elkaar staan, zoals bij BHV, zijn eerder zeldzaam (<10%). Ze springen echter sterk in het oog, waardoor we hun aanwezigheid dreigen te overschatten.

VROEGER WAS HET NIET BETER (INTEGENDEEL)

Het aantal communautaire conflicten nam duidelijk af doorheen de tijd. Liefst 21 indicatoren werden onderzocht, maar geen enkele indicator wijst op een duidelijke aanwezigheid van communautaire escalatie. Tegen de achtergrond van de opeenvolgende staatshervormingen tekent zich een gestage afname af van zowel het absoluut conflictaantal als het percentage regeringsconflicten dat communautair is (FIGUUR 2). Terwijl in het verleden soms meer dan de helft van alle conflicten in een regeringsjaar communautair was (vraag het maar aan Martens), blijft dat percentage sinds het einde van de jaren 1990 (dus na vier staatshervormingen) netjes onder de 30%. Sinds het akkoord over de zesde staatshervorming (2011), die ondanks haar gebreken een ongeziene periode van stabiliteit inluidde, gaat het zelfs om amper 10 à 15%.

Regeringsconflicten zijn van alle tijden, maar communautaire conflicten worden zeldzamer.

Op diezelfde manier werden ook opeenvolgende regeringen vergeleken, net als subtypes van communautaire conflicten en de aantallen intense conflicten, waarbij bijvoorbeeld het voortbestaan van de regering in het gedrang komt (FIGUUR 3). De indicatoren wijzen op dezelfde conclusie: regeringsconflicten zijn van alle tijden, maar communautaire conflicten worden zeldzamer. Staatshervormingen pookten de spanningen niet op en zorgden er niet voor dat politici conflict steeds vaker verkiezen boven samenwerking. Vroeger was het niet beter.

DEELSTAATAUTONOMIE ALS COMMUNAUTAIRE BRANDBLUSSER

Ooit was het communautaire het zwaarste blok aan het regeringsbeen. Nu is het slechts een kiezel in de schoen. Zaten de staatshervormingen daar voor iets tussen? Een uitgebreide reeks statistische regressieanalyses toont aan dat decentralisatie effectief gelinkt is aan communautaire pacificatie in de federale regeringen (TABEL 1). Decentralisatie, de toename van deelstaatautonomie, is niet enkel significant gelinkt aan een afname van het maandelijks aantal communautaire conflicten, maar ook aan lagere kansen dat conflicten die nog opduiken communautair van aard zijn, over communautaire thema’s gaan en worden uitgevochten langs communautaire lijnen. Deze bevindingen houden stand na controle op derde factoren. Het institutionaliseren van verschillen weerhoudt politici er dus niet van de kloven te overstijgen – integendeel.

Enkele concrete voorbeelden van geslaagde decentralisaties maken die resultaten meer tastbaar. Zo zorgde de overheveling van zowat alle onderwijsbevoegdheden bij de derde staatshervorming (1988-89) voor een drooglegging van de talloze communautaire twisten onder federale coalitiepartners (bijvoorbeeld over de verdeling van fondsen en de vermeende besparingsonwilligheid aan Franstalige zijde). Enkele jaren later wist ook de vierde staatshervorming (1993) een cruciaal aantal dossiers te beslechten die reeds jaren de politieke debatten beheersten en spanningen opwekten – de ‘derde fase’ van de staatshervorming die Martens grijze(re) haren bezorgde: de kwestie van de residuaire bevoegdheden (art. 35 van de Grondwet), de introductie van rechtstreeks verkozen Vlaamse en Waalse deelstaatparlementen, het verdragsrecht voor deelstaten, … Op diezelfde manier werden federale regeringen jarenlang verlamd door conflicten over de benoeming van Franstalige burgemeesters die het Nederlands weigerden te leren of gebruiken conform de taalwetgeving die geldt voor Vlaamse faciliteitengemeenten zoals Voeren of Linkebeek. Over die kwesties, zoals de benoeming van José Happart in Voeren, braken politieke grootmachten zoals Dehaene en Martens jarenlang het hoofd. Dankzij de overheveling van de Gemeente- en Provinciewet bij de vijfde staatshervorming (2001) ligt de benoemingsbevoegdheid nu bij de Vlaamse overheid. Terwijl de consternatie over de benoeming van bepaalde Franstaligen sindsdien nog dikwijls oplaait (denk aan de carrousel rond Damien Thiéry in Linkebeek), bereikt de kwestie de federale regeringstafel niet langer. Niet elke decentralisatie werkt helend, maar gericht decentraliseren kan wel degelijk pacificeren.

Uiteraard is decentralisatie geen wondermiddel. Talloze andere factoren spelen een rol. Zo ook de aanwezigheid van regionalistische partijen zoals de Volksunie, Rassemblement Wallon of het FDF. Interessant genoeg is het niet zozeer hun electorale sterkte die het communautaire vuur aanwakkert, maar hun regeringsdeelname. Zowel Vanden Boeynants (1978) als Martens (1979-1980 en 1988-1991) leidden coalities waarbij regionalistische zweeppartijen werden meegenomen in het regeringsbad (ook later zou dat gebeuren, maar deze specifieke analyse gebeurde met data tot en met 2006). Die regeringsdeelname is gelinkt aan een toename van het maandelijks aantal communautaire conflicten met liefst 70% en drie keer meer kans op communautaire frontvorming. Vanuit de banken van de oppositie blazen regionalisten het communautaire vuur in de regering dus minder sterk aan.

Interessant genoeg neemt het aantal communautaire conflicten niet toe naarmate verkiezingen dichterbij komen.

Interessant genoeg neemt het aantal communautaire conflicten niet toe naarmate verkiezingen dichterbij komen en naarmate partijen meer aandacht besteden aan staatshervorming in hun partijprogramma. Dat politici in de aanloop naar de verkiezingen vaker over elkaar zouden struikelen in een communautair opbod, lijkt dus niet te kloppen.

FEDERALE BESLUITELOOSHEID NAM NIET TOE

Misschien slaagden staatshervormingen erin rust te brengen op korte termijn, maar maakten ze het moeilijker om op lange termijn conflicten die nog opduiken op te lossen en beslissingen te nemen. Ging pacificatie ten koste van de federale slagkracht? Kunnen Belgische regeringen steeds minder, of zelfs nog ‘amper’ beslissingen nemen?

Neen. Analyses van de uitkomsten van conflicten tonen aan dat Belgische regeringen effectief vaak blijven steken in besluiteloosheid (FIGUUR 4). Terwijl zo’n 40% van alle communautaire conflicten zonder enig tastbaar gevolg overwaait, wordt een klein vijfde beslecht via een procedurele ‘beslissing om niet te beslissen’, zoals de keuze om een commissie op te richten, de deadline op te schuiven of de hete aardappel te laten afkoelen door een uitgebreid expertenadvies te vragen. Terwijl onze politieke geschiedenis bol staat van zo’n voorbeelden, eindigt slechts een kwart van alle communautaire conflicten in een echt compromis (inhoudelijk akkoord, door alle partners onderschreven). In dit opzicht doet de federale politiek denken aan een driepotige race waarbij kinderen aan elkaar worden vastgebonden bij hun benen. Vlaamse en Franstalige politici worden via een hele reeks procedures verplicht om samen te werken (alarmbelprocedure, pariteit in de ministerraad, bijzondere meerderheden, enzovoort). Zodra spanningen opduiken wordt het in zo’n systeem lastig om de eindmeet te bereiken. De verplichte samenwerking wordt dan een smerig moddergevecht. Dat gevecht werd echter niet smeriger doorheen de tijd. Staatshervormingen maakten het dus niet gemakkelijker, maar ook niet moeilijker om de resterende conflicten op te lossen. De federale besluiteloosheid (na conflicten) is eerder consistent hoog.

DE MYTHE VAN HET UITGEHOLDE, VERKETTERDE FEDERALE NIVEAU

Algemeen gezien is de link tussen deelstaatautonomie en pacificatie erg duidelijk. Er zijn minder communautaire conflicten doorheen de decennia, de resterende conflicten zijn minder disruptief, deelstaatautonomie is statistisch gelinkt aan die pacificatie en het ‘uitkleden’ van het federale niveau maakte het niet moeilijker om de conflicten die nog opduiken op te lossen. Communautaire pacificatie was een cruciale doelstelling van de staatshervormingen. Minstens op dat vlak zijn die hervormingen geslaagd in hun opzet.

Deze bevindingen wijzen erop dat Belgische politici wel degelijk incentieven hebben om zich communautair constructief te gedragen.

Deze bevindingen wijzen erop dat Belgische politici wel degelijk incentieven hebben om zich communautair constructief te gedragen. Dat mag niet verbazen. Wie wil besturen en zijn programma wil doorvoeren (in jargon: wie office- en policy-seeking is), weet dat hij ‘de overkant’ nodig heeft. Ook vanuit electoraal (vote-seeking) perspectief is confrontatiepolitiek niet per se aantrekkelijk. Opeenvolgende onderzoeken tonen aan dat kiezers amper wakker liggen van het communautaire.⁷ Bovendien kunnen partijen zichzelf strategisch afzetten van ‘destructieve’ concurrenten door zichzelf te profileren als constructieve ‘bruggenbouwers’ die een dam vormen tegen ‘de wolven in schaapsvacht die maar één agenda hebben: ons land platleggen en het splitsen’, zoals premier De Croo recent stelde.⁸ Federale politici zitten vandaag absoluut niet gevangen in een spiraal van communautair opbod. Ingrepen zoals de introductie van een federale kieskring kunnen om vele redenen boeiend zijn, maar zijn dus niet nodig om de conflictspiraal te doorbreken en politici tot constructief gedrag aan te zetten. Die spiraal is immers vooral ingebeeld en politici zijn, althans op communautair vlak, constructiever dan vroeger. De groeiende roep om zo’n kieskring is daarvan  trouwens zélf een bewijs (net zoals de pleidooien voor een normenhiërarchie of herfederalisering). Met dergelijke herfederaliseringen kan men bovendien maar beter voorzichtig omspringen. Als ze ondoordacht gebeuren, dreigen ze immers niet alleen de bevoegdheden te herfederaliseren maar ook de conflicten.

Op diezelfde manier klopt het niet dat het Belgische niveau zozeer zou zijn uitgekleed dat het zijn relevantie zou zijn verloren. De politieke druk om federale impasses te vermijden zou zo zijn weggenomen. Die these is fel overdreven. Ook na zes staatshervormingen is het federale niveau immers ‘too big to fail’. Het staat niet enkel in voor een significant aandeel van de publieke inkomsten en uitgaven.⁹ Het heeft ook nog cruciale bevoegdheden zoals defensie, justitie, zowat alle elementen van de sociale zekerheid, kernaspecten van arbeidsmarktbeleid, zwaar doorwegende belastingbevoegdheden (zoals de personenbelasting) en de residuaire bevoegdheid (art. 35 Grondwet). Dankzij die residuaire bevoegdheid komen talloze nieuwe fenomenen en uitdagingen haast automatisch bij de federale overheid terecht (cyberveiligheid, drones, artificiële intelligentie, medisch-ethische kwesties).¹⁰¹¹ Het federale niveau is na zes staatshervormingen geen problematisch lege doos, maar wel bevrijd van veel communautaire broeihaarden die het regeringswerk jarenlang verlamden. L’autonomie fait la force.

VOETNOTEN

1. Vermeersch, W. (2023). Interview met Willem Sas: 'België heeft nood aan efficiënt federalisme'. Samenleving & Politiek, 30(6), pp. 32-37.↑
2. Caluwaerts, D., & Reuchamps, M. (2015). Combining Federalism with Consociationalism: Is Belgian Consociational Federalism Digging its Own Grave? Ethnopolitics, 14(3), pp. 277-295.↑
3. Erk, J., & Anderson, L. M. (Eds.). (2010). The Paradox of Federalism: Does self-rule accommodate or exacerbate ethnic divisions? New York: Routledge.↑
4. Dodeigne, J., Niessen, C., Reuchamps, M., & Sinardet, D. (2022). Identités et préférences des parlementaires envers le fédéralisme belge à l’aube d’une septième réforme de l’État. Courrier hebdomadaire du CRISP, 2532-2533(7-8), pp. 5-62.↑
5. Sinardet, D., Reuchamps, M., Niessen, C. & Dodeigne, J. (2022). Kering richting herfederalisering zet zich door. Samenleving & Politiek, 29(10), pp. 4-17.↑
6. Vandenberghe, M. (2023). Power-sharing and the paradox of federalism: Decentralization and ethno-territorial conflict in Belgian cabinets (1979-2018). Ghent: Ghent University. Faculty of Political and Social Sciences. https://www.researchgate.net/publication/373581106_Power-sharing_and_the_paradox_of_federalism_Decentralization_and_ethno-territorial_conflict_in_Belgian_cabinets_1979-2018.↑
7. Swyngedouw, M., Abts, K., Baute, S., Galle, J., & Meuleman, B. (2015). Het communautaire in de verkiezingen van 25 mei 2014: analyse op basis van de postelectorale verkiezingsonderzoeken 1991-2014. Onderzoeksverslag CeSO/ISPO. Leuven: Centrum voor Sociologisch Onderzoek (CeSo)/Instituut voor Sociaal en Politiek Opinieonderzoek (ISPO).↑
8. De Croo, A. (2023). Toespraak Alexander De Croo - Groot Liberaal Congres. https://www.openvld.be/toespraak_alexander_de_croo_groot_liberaal_congres↑
9. Decoster, A., & Sas, W. (2013). De nieuwe bijzondere financieringswet van de 6de staatshervorming: werden de beloften ingelost? FLEMOSI discussion paper 28.↑
10. De Standaard (2019). Stefan Sottiaux (KU Leuven) over de (herziening van de) grondwet: ‘Eén minister van Klimaat? Een absurd idee’. https://www.standaard.be/cnt/dmf20190324_04277945  ↑
11. Reybrouck, K., & Sottiaux, S. (2019). De federale bevoegdheden. Antwerpen: Intersentia.↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 30, 2023, nr. 8 (oktober), pagina 68 tot 75

• staatshervorming
• communautaire conflicten
• regering

POLITICOLOGISCH ONDERZOEK

Kandidatenverloop en gender: de vrouwelijke aanhouder wint?

Bart Maddens en Gertjan Muyters

Politieke communicatie 2.0: voor elk wat wils?

Pauline Claessens en Lucas Kins

Staatshervorming: L'autonomie fait la force

Maxime Vandenberghe