Op het eerste zicht lijkt verkavelen voor armlastige gemeenten een goede deal, maar ruimtelijk wanordenen zorgt vele tientallen jaren voor een financiële slagschaduw.
25 jaar geleden werd het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) goedgekeurd. Het wekte de hoop dat er een einde zou komen aan de ruimtelijke verrommeling. Deze hoop bleek ijdel. Vlaanderen bleef ruimtelijk rommelen. Deels omdat het nog steeds vastzit aan de in de tweede helft van de jaren 1970 vastgestelde gewestplannen; immers 80% van de op het gewestplan ingekleurde bestemmingen bleef ongewijzigd.1 Als we vandaag de heftigheid van de discussie over potentiële planschade door een eventuele betonstop/bouwshift en de moeilijke realisatie van het bouwshiftakkoord2 aanschouwen, stelt zich bijgevolg de vraag naar de reden van het gewicht van het gewestplan. Het antwoord: er gaat vooral met de woonbestemmingen gigantisch veel geld om, voor meerdere actoren. De manier waarop er in de jaren 1970 vanuit het niets harde bestemmingen, en in het bijzonder woonbestemmingen, werden gecreëerd, staat immers gelijk met de creatie van geld, veel geld. Kortom, 'it's all 'bout the money'.34
RUIM BEMETEN WOONZONES
Men kan op twee manieren naar gewestplannen kijken. Een eerste ziet de vastlegging ervan als een ingreep met een immense impact: de beperking van de ruimte die nog voor wonen gebruikt zou mogen worden, daalde immers met meer dan 80%: van 'zowat alles', zijnde 1.359.500 ha, naar 227.500 ha. De tweede ziet de vastlegging als een ingreep met een al bij al beperkte impact omdat er toch te veel ruimte voor wonen werd bestemd, met als gevolg dat de verrommeling kon blijven doorgaan.
Dat de op het gewestplan voor wonen ingekleurde oppervlakte aan de ruime kant is, is tot in den treure herhaald.5 Vandaag is, na 50 jaar morsen met ruimte, nog steeds ongeveer meer dan 43.000 ha voor nieuwbouw op nieuwe sites over.6 Aan een bescheiden 25 wo/ha staat dit nog steeds voor meer dan 1 miljoen woongelegenheden. Dit komt er op neer dat binnen de juridische voorraad de huidige woningvoorraad nog met een vierde uitgebreid kan worden.
***
De gewestplanoppervlakte voor wonen heeft drie 'vaders'.
De eerste zijn de ruimtelijke planners. Ze werden door de Belgische overheid aangesteld om de voorontwerp-gewestplannen op te maken en hebben, gedreven door de vooruitgangsgedachte van hun tijd, de woonzones ruim ingekleurd.7
De tweede zijn de talrijke 'insprekers', zoals lobbyisten, gemeentebesturen en grondeigenaars, die er vanuit hun particuliere belangen in slaagden woonzones te laten bijkleuren.8
De derde zijn de beleidsverantwoordelijken. Zij gaven immers de opdracht om ruime woonzones te voorzien, met het oog op de vrijwaring van het Vlaamse woonmodel – de eigen gezinswoning met een tuin. Het Vlaamse woonmodel, met roots in de 19e eeuw9, staat of valt immers – ook vandaag nog – met betaalbare bouwgronden. Het Belgisch-Vlaamse woonmodel was (en is) een liberaal model. De overheid deed op het terrein nauwelijks iets. Grond is privaat bezit en niemand kan eigenaars dwingen er 'iets' mee te doen. De theorie zegt dan dat het van belang is om in het spel van vraag en aanbod zo weinig mogelijk in te grijpen, om prijsstijgingen te vermijden. Vóór de gewestplannen was er een quasi onbeperkt grondaanbod en was de prijs dus laag, met als gevolg dat woningeigendom zich kon verspreiden over brede lagen van de bevolking, ook onder diegenen met een lager inkomen.
Ruimtelijk plannen is echter altijd ingrijpen in de ruimtelijke organisatie van de samenleving. Het beperkt per definitie de grond waarop gebouwd kan worden. Door het spel van vraag en aanbod vreesde men dat ruimtelijk ordenen de grondprijs zou doen stijgen en derhalve het woonmodel – en de maatschappelijke orde die er mee gepaard gaat – onderuit zou kunnen halen. Of, de woongebieden zijn ten opzichte van de behoeften te groot getekend, onder meer om, binnen het kader van een streven naar minimalistisch grondbeleid, de stijging van de grondprijzen tegen te gaan. 'Het is toch duidelijk', aldus de verantwoordelijke staatssecretaris, 'dat indien men maar juist voldoende reserves zou voorzien om te bouwen, in functie van de behoeften die zich tijdens deze bepaalde periode (tot 1980) zouden stellen, dit ongetwijfeld een zeer ongunstige neerslag zou hebben op de prijsvorming tenzij men in staat zou zijn om daar op drastische wijze op in te grijpen'.10
SPAARPOT
Grond als bouwgrond bestemmen, is geld creëren. Bouwgrond herbestemmen, is geld afnemen. Daarom: eens bouwgrond, altijd bouwgrond. In Vlaanderen is immers een maatschappelijke consensus gevormd dat de bebouwbare bestemming van de gewestplannen voor eeuwig is. Deze consensus – ook al is deze onuitgesproken – impliceert dat herbestemmen politiek geen evidentie is. Te meer daar grondbezit in Vlaanderen zeer breed verspreid is. Veronderstelde grote spelers zoals lokale besturen, sociale huisvestingsmaatschappijen en projectontwikkelaars blijken immers veel minder grond te bezitten dan doorgaans verondersteld. 75% van de oppervlakte van de nog niet bebouwde woonbestemmingen is in handen van 'natuurlijke personen', van vele kleine eigenaars. Herbestemmen houdt dus in dat aan 'de grond' van heel veel kiezers wordt geraakt. Er wordt aan hun centen geraakt, hun spaargeld, hun appeltje voor de dorst, hun erfenis. In de wetenschap dat nu al voortdurend geopperd wordt dat ons woonmodel wankelt, dat 'onze kinderen' geen huis meer kunnen kopen, zal geen enkele politicus enthousiast zijn om aan de bouwgrond te raken. De vrede 'afkopen' ligt evenmin voor de hand omdat geen enkele overheid de waardevermindering zal willen/kunnen ophoesten. Aan een grondwaarde van gemiddeld 309 euro per m² (2021) staan de onbebouwde woonbestemmingen vandaag voor een theoretische (!) waarde van meer dan 130 miljard euro.
De onbebouwde woonbestemmingen staan vandaag voor een theoretische (!) waarde van meer dan 130 miljard euro.
GELDHONGER VAN DE GEMEENTEN
De combinatie van wijd verspreid grondbezit en de potentieel hoge kost van schade, is bijgevolg niet echt een goed vertrekpunt voor het drastisch omgooien van het ruimtelijk beleid. Komt daar nog eens boven op dat de gemeenten er evenmin baat bij hebben. Dat heeft met hun financiering te maken. Vlaamse gemeenten moeten immers zelf voor 40 à 50% van hun inkomsten zorgen.1112 Ze halen dat geld in hoofdzaak (85%) bij hun inwoners, met belastingen op hun inkomens en hun vastgoed. Om hun onvermijdbaar stijgende geldhonger als gevolg van (bijvoorbeeld) inflatie of de stijgende loonkosten van ambtenaren te blijven voeden, is blijven groeien de enige optie. Dit met zo welstellende mogelijke inwoners die in zo duur mogelijke huizen wonen, om hun belastingbasis zo hoog mogelijk te leggen. Gemeenten hebben met andere woorden geen belang bij een betonstop. Integendeel, zolang de huidige financiering blijft, zou voor velen onder hen 'de stop' een strop worden.
Het perpetuum mobile van de geldhonger van de gemeenten is ook een gevolg van de ruimtelijke verrommeling. Ruimtelijk verrommelen gebeurde (en gebeurt) in hoofdzaak door verkavelen. Maar eens begonnen, lijkt er geen weg terug.13 Voor gemeentebesturen heeft verkavelen een lage instapkost die op korte termijn behoorlijk rendabel is. De kosten voor de wegenis, riolering en andere nutsinfrastructuren zijn initieel laag omdat ze door de verkavelaar gedragen worden en pas na realisatie aan de gemeente overgedragen. De gemeente wordt zo spotgoedkoop verrijkt met nieuwe inwoners en bedrijven, waarop ze vrij snel belastingen kan innen. De gemeentekas wordt gespijsd onder andere via inkomensbelastingen en belastingen op vastgoed.
Op het eerste zicht lijkt 'verkavelen' (groeien) dus een goede 'deal'. Even verder kijken dan de neus lang is, leert dat op de middellange en lange termijn de gemeenten met hoge kosten voor het onderhoud van infrastructuur opgezadeld zitten. De redenering is dat de belastinginkomens de onderhoudskosten zullen financieren of dat de gemeente zal blijven groeien zodat er voldoende cash flow gegenereerd kan worden. Maar (vooral) in niet-dense omgevingen zijn de belastinginkomsten zelden hoog genoeg om de onderhoudskosten te dekken, laat staan wanneer na pakweg 20 tot 25 jaar modernisering of vervanging zich opdringt. De enige manier om te overleven, is dan blijven groeien of meer schulden aangaan, of een combinatie van beide. Het mechanisme werkt tot op het einde van een levenscyclus, wanneer groot onderhoud nodig is of vervanging zich opdringt. Op dat moment overschrijden de kosten doorgaans – wegens niet voorzien – de betalingsmogelijkheden.
Maar eigenlijk is de situatie vaak nog problematischer. De effecten van verkavelen betreffen meer dan de langetermijnkosten om infrastructuur en ook veiligheidsdiensten zoals politie en brandweer op peil te houden. Een leefbare gemeente vergt zoveel meer. Ze heeft voorzieningen nodig. Bijvoorbeeld crèches, want de starters op een verkaveling zijn doorgaans jonge gezinnen met twee werkenden, baby's en/of jonge kinderen. Na de crèche komt de kleuterschool, daarna de lagere en misschien zelfs een middelbare als de stad niet dichtbij is. Indien het succes aanhoudt, moet er misschien een muziekschool bij. Wil een gemeente meer dan een slaapgemeente zijn, dan moet er vrijetijdsinfrastructuur komen. Een sporthal. Een zwembad. Een cultureel centrum. En een ambtelijk apparaat moet dit alles draaiende houden.
De subsidies en de inkomsten uit groei, kunnen ook voor deze voorzieningen de initiële opstartkost laag houden, op termijn is de rekening wel hoog. De sporthal behoeft na 20 jaar een onderhoudsbeurt en nieuwe douches; het zwembad moet worden vervangen omwille van nieuwe gezondheidsregels. Er ontstaan nieuwe eisen, zoals de vraag voor verkeersremmende maatregelen. Bovendien zijn er mensen in het spel. Wil het bestuur haar lagere school open houden om de leraren aan de slag te houden, dan is er een constante lading nieuwe kinderen nodig. Idem dito voor zowat alle voorzieningen. Beenhouwers, bakkers, kruideniers; ze hebben klanten nodig.
Waar al helemaal geen rekening mee werd (en wordt) gehouden, is dat ruimtelijk wanordenen vele tientallen jaren voor een slagschaduw zorgt. Zijn de bewoners van de verkavelingswoningen late twintigers, jonge dertigers, ze worden ooit oud. Met aanzienlijke effecten. Bij pensionering – dus 35, 40 jaar later – daalt hun inkomen en, gezien gemeenten hun inkomen belasten, dalen dus ook de inkomsten voor de gemeenten. Ook het gemeentepersoneel gaat op pensioen en de gemeente moet hun pensioenen betalen. En er moet zorg worden voorzien. Ook dit komt deels op de rekening van de gemeente. Of, eens 'gekozen' voor verkavelen lijkt er geen weg terug. De geldhonger zal niet te stuiten vallen. De structurele onderfinanciering noopt de gemeenten dan ook om 'geld' te zoeken, om verder te verkavelen … laat staan dat ze ooit de kosten van planschade zullen kunnen betalen.
Zijn de bewoners van de verkavelingswoningen late twintigers, jonge dertigers, ze worden ooit oud. Met aanzienlijke effecten.
'KEEPING UP APPEARANCES'
Is, tegen de achtergrond van veel onbebouwde bouwgronden in bezit van zeer veel kiezers-grondbezitters en armlastige gemeenten, het bouwshiftakkoord dan te begrijpen als een politiek huzarenstuk? Of zitten er addertjes onder het gras? Het is dat laatste. Wel is het bouwshiftakkoord – dat overigens alleen de woonRESERVEgebieden betreft – een handig staaltje politiek vernuft. Het laat sterk beleid uitschijnen, maar finaal zal op het terrein weinig veranderen.
Er is een akkoord en een budget (1,6 miljard euro over vele jaren). Applaus. Echter, de voor de grondeigenaar genereuze vergoeding (marktwaarde) wordt doorgeschoven naar de gemeenten. Deze kunnen de rekening niet betalen.14 Bijgevolg zal er niet herbestemd worden, zal er niet moeten worden betaald en blijven de particulieren de eigenaar van virtuele bouwgrond. Virtueel? Ja, want het bouwoppervlakte-overschot is immens. Derhalve zullen vele gronden meer dan waarschijnlijk nooit bebouwd worden…
VOETNOTEN
- Taskforce Bouwshift, november 2021. file:///C:/Users/Pascal/OneDrive%20-%20ugentbe/Documenten/abTekstenAnderen/AcaNL/Taskforce%20Bouwshift%20einddocument%20pdd.pdf.↑
- Vlaamse regering (2022). Conceptnota Bouwshift. Plan van aanpak. file:///C:/Users/Pascal/AppData/Local/Microsoft/Windows/INetCache/Content.Outlook/Z28CY11C/VR%202022%202302%20MED.0069-2%20CN%20bouwshift%20-%20bijlage.pdf.↑
- Meja, https://en.wikipedia.org/wiki/All_%27Bout_the_Money.↑
- Met dank aan Anne Beeckman, Hans Leinfelder, Peter Lacoere en Isabelle Loris.↑
- Zie recent nog Loris I., Cockx K. and Brems W. (2022). Is er nog plaats voor woonuitbreidingen? Ruimte 13 (52), p. 52-55.↑
- Statistiek Vlaanderen (2020), https://www.vlaanderen.be/statistiek-vlaanderen/bouwen-en-wonen/beschikbare-woonpercelen.↑
- Lacoere, P. (2021). De gewestplannen, een collage van ruimtelijk overaanbod. Ruimte&Maatschappij 11(4).↑
- Cabus, P. (1983). Het gewestplan en de verstedelijking. GERV berichten, nr. 38.↑
- De Decker, P. (2018). Van huisje-tuintje-beestje-auto naar appartement-bakfiets-terras in de cappuccino-stad ? Vlaamse woonwensen in context. Ruimte&Maatschappij 10(1).↑
- Saey, P. (1988). De eerste generatie projecten van ruimtelijke ordening op macro-niveau in Vlaanderen. Rijksuniversiteit Gent, Gent.↑
- Zie diverse publicaties op de website van Belfius.↑
- In Nederland is dit slechts 9%. De rest komt van het Gemeentefonds en allerlei uitkeringen van het Rijk. Zie Van Nijendaal, G. (2014). Het belang van een groter eigen belastinggebied van de gemeente. Christen Democratische Verkening, Uitg. Boom. Met dank aan Edwin Buitelaar (Planbureau voor de Leefomgeving).↑
- De Decker, P. (2017). Ponzi in het buitengebied. Of waarom er niet snel een betonstop komt. Ruimte&Maatschappij 9 (1).↑
- Canfyn, F. (2022). Geldshift. Opinie op Architectura, 23 mei.↑
Samenleving & Politiek, Jaargang 29, 2022, nr. 7 (september), pagina 20 tot 24
RUIMTELIJKE ORDENING
Abonneer je op Samenleving & Politiek
Het magazine verschijnt 10 keer per jaar; niet in juli en augustus.
Proefnummer? Factuur? Contacteer ons via
info@sampol.be
of op 09 267 35 31.
Het abonnementsgeld gaat jaarlijks automatisch van je rekening. Het abonnement kan je op elk moment opzeggen. Lees de
Algemene voorwaarden.
Je betaalt liever via overschrijving?
Abonneren kan ook uit het buitenland.
*Ontdek onze SamPol draagtas.