Naar goede gewoonte werden de resultaten van de provincieraadsverkiezingen doorgerekend naar het federale parlement. Hoe zou de Kamer samengesteld zijn indien er op 14 oktober 2018 federale verkiezingen geweest waren? Los van de grote versnippering en onderlinge machtsverhoudingen werd vastgesteld dat Vlaanderen nog steeds (centrum)rechts kleurt en Wallonië (centrum)links. Voor N-VA was dit opnieuw de aanleiding om te argumenteren dat België twee democratieën herbergt; voor ons de aanleiding om de staat van de democratie in België onder de loep te nemen. Wat is het effect van de wijze waarop de Belgische federale structuur georganiseerd is op de kwaliteit van het democratisch proces? En als de diagnose teleurstellend uitvalt, zijn er haalbare ingrepen?

De Belgische federatie wordt doorgaans beoordeeld door de efficiëntie of doeltreffendheid van de besluitvorming te analyseren. Weinig politici, journalisten of academici evalueren het Belgische meerlagige systeem op basis van de democratische werking (uitzonderingen zijn De Grauwe en Van Parijs 2009, 2014 en van Haute en Deschouwer 2018). Dit is opmerkelijk omdat het democratisch gehalte van het systeem net de kern van de discussie is wanneer zij de even complexe als meerlagige Europese Unie kritisch bekijken (Sinardet en Bursens 2014). Beide systemen hebben nochtans veel gemeenschappelijk, hun moeilijke verhouding met democratie inbegrepen. Hoe is het dus gesteld met de democratische staat van de Belgische federatie? En wat zijn haalbare mogelijke remedies?

CONSENSUSDEMOCRATIE

Dat de democratische werking van de Belgische federatie weinig aandacht krijgt, is opmerkelijk, maar tegelijk ook niet zo verwonderlijk.

De staatshervormingen hadden nooit het democratisch karakter van het systeem als expliciete doelstelling, laat staan dat er een blauwdruk was van hoe de democratische legitimiteit van de federatie zou kunnen worden gegarandeerd. De evolutie van een unitaire naar een federale staat beoogde uitsluitend het politieke systeem operationeel te houden door de pacificatie van de tegengestelde belangen. Oog voor de effecten van de hervormingen op de democratie leek ook overbodig: de federalisering kwam immers enkel bovenop de bestaande Belgische democratische instellingen, het resultaat zou dus even goed democratisch zijn. Wat evenwel niet op de radar zat van de staatshervormers, was dat België een bijzonder type van democratie was (en nog steeds is): namelijk een consensusdemocratie. Die wordt gekenmerkt door een centrale rol voor politieke elites en grote coalities. Met name politieke partijen hebben in zo'n systeem de taak om de tegenstellingen beheersbaar te houden en zo het systeem te laten functioneren. De organisatie van het partijsysteem, wanneer geconfronteerd met de federale structuur, is echter niet alleen functioneel om de federatie draaiende te houden, maar tegelijk ook een obstakel voor de kwaliteit van de democratie.

We definiëren democratie als government by the people door middel van parlementaire vertegenwoordiging (Benz en Sonnicksen 2017), zoals ook kan worden afgeleid uit de Belgische federale grondwet. Vanuit dit oogpunt schiet de Belgische federatie op twee domeinen te kort: (1) een te dominante positie van de uitvoerende macht (regeringen) tegenover de wetgevende macht (parlementen), zowel binnen elk van de bestuursniveaus als in de overkoepelende federatie en (2) een te dominante positie van de demoi (de politieke deelgemeenschappen) over de demos (de overkoepelende Belgische politieke gemeenschap). Beide dimensies zijn onlosmakelijk verbonden met de dominante rol van politieke partijen.

VERLIEZER 1: DE PARLEMENTEN

Alle Belgische bestuursniveaus worden gekenmerkt door coalitieregeringen. Respect voor de coalitieakkoorden door discipline in de parlementaire fracties is daarbij cruciaal. Belangrijk is dat deze discipline niet zozeer gehandhaafd wordt vanuit de fracties dan wel door de partijen die de meerderheid vormen. Dat is noodzakelijk omdat het vaak dezelfde partijen zijn die regeringen op meerdere niveaus in het zadel moeten houden. Denk aan N-VA, CD&V, Open VLD en MR in de huidige regionale en federale regeringen. Enkel de partijhoofdkwartieren en in het bijzonder de partijvoorzitters kunnen die coördinatierol over de bestuursniveaus vervullen. Op die manier verstevigt de federale staatstructuur de traditioneel centrale rol van politieke partijen (De Winter en Dumont 2006). De positie van partijen wordt nog meer verankerd omdat zij ook de dienst uitmaken in de relaties tussen de niveaus: de grote akkoorden worden gesloten tussen de regeringen (lees: de meerderheidspartijen), zonder noemenswaardige rol voor de parlementaire fracties. Denk aan de acht partijvoorzitters van CD&V,cdH, Open VLD, MR, PS, sp.a, Groen en Ecolo die in 2011 het Vlinderakkoord over de zesde staatshervorming sloten. Bovendien werd de Belgische Senaat, die in andere federaties vaak de brug tussen de deelstaten vormt, door de meest recente grondwetswijziging zo goed als helemaal buitenspel gezet.

Zoals in elke federatie zorgen vage bevoegdheidsverdelingen en uiteenlopende belangen ervoor dat beslissingen van één bepaald niveau (gepercipieerde) negatieve gevolgen hebben voor een of meer andere niveaus. Hiervoor hebben de Belgische staatshervormingen een aantal conflictbeheersingsmechanismen voorzien waarin opnieuw telkens de uitvoerende macht de hoofdrol speelt. Het zijn immers de regeringen die zaken voor het Grondwettelijk Hof brengen en regeringen die onderhandelen in de schoot van het Overlegcomité. En hoewel de alarmbelprocedure vanuit een parlement opgestart wordt, zijn het vervolgens opnieuw de regeringen die een oplossing moeten zoeken. Bovendien zijn enkel regeringen van de verschillende overheidsniveaus bevoegd om samenwerkingsakkoorden te sluiten. Parlementen liggen bijgevolg niet alleen binnen hun niveau onder bij hun regeringen, ze treden nauwelijks buiten de grenzen van hun eigen niveau. Interregionale relaties en relaties tussen de deelstaten en het federale niveau zijn in België letterlijk herleid tot intergouvernementele relaties. Kortom, één van de wezenskenmerken van de Belgische consensusdemocratie, namelijk regeringen op basis van grote coalities en de bijhorende macht van politieke partijen (en hun voorzitters), wordt nog verder bestendigd door de wijze waarop de Belgische federatie is vormgegeven. De verliezers in het Belgisch systeem van parlementaire vertegenwoordiging zijn… de parlementen.

VERLIEZER 2: DE DEMOS

Een tweede vorm van dominantie betreft de nadruk op de demoi (de politieke gemeenschappen van de deelgebieden) ten nadele van de demos (de overkoepelende Belgische politieke gemeenschap). Ook hier zijn meerdere dimensies met elkaar verweven. Doorgaans hebben federaties een sterke senaat van waaruit de demoi deelnemen aan het collectieve bestuur van de demos.

Niet zo in de Belgische federatie. Hoewel de meest recente grondwetswijziging zo'n rol ook voor de Belgische Senaat zag, werd dat in de praktijk onmogelijk gemaakt door haar zeer geringe wetgevende en controlerende bevoegdheden toe te bedelen. Het gevolg is dat in België niet zozeer de Senaat maar wel de Kamer van Volksvertegenwoordigers de arena is waar de demoi elkaar ontmoeten … en tegenover elkaar komen te staan. Dit uit zich in de instrumenten ter bescherming van de minderheid die de facto vetorechten heeft via de alarmbelprocedure en de soms noodzakelijke dubbele meerderheden. Maar vooral de samenstelling van de Kamer als resultaat van het kiessysteem is hier van belang. Leden van de Kamer worden verkozen binnen kiesomschrijvingen waarin de partijen slechts een van de demoi vertegenwoordigen. Kamerleden moeten zich ook tot een taalgroep bekennen. Het gevolg hiervan is dat de overkoepelende demos niet vertegenwoordigd is op het federale niveau. Dezelfde logica geldt overigens voor het parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest waar niet de Brusselse bevolking an sich vertegenwoordigd wordt, maar enkel de verschillende gemeenschappen in het Gewest.

Deze niet-vertegenwoordiging van de demos heeft gevolgen voor het democratisch gehalte van het federale bestuursniveau. Het maakt het vooreerst erg moeilijk voor kiezers om electorale opinies over een bepaald thema te verbinden met het correcte beleidsniveau. Maar belangrijker is dat het ontbreken van een federale kiesomschrijving en van federale partijen het federale niveau opzadelt met een probleem van verantwoording. Kiezers kunnen enkel een deel van de federale regering ter verantwoording roepen, namelijk de partijen die zich in hun kiesomschrijving aan hen presenteren. 'Belgische' politieke elites kunnen geen verantwoording afleggen aan de 'Belgische' bevolking. Omdat partijen enkel stemmen moeten halen bij hun eigen demos, richten zij zich tijdens campagnes ook enkel tot die eigen demos. Het gevolg hiervan is een opbod om de belangen van de eigen taalgroep te verdedigen, terwijl na de verkiezingen coalitiegesprekken moeten worden aangegaan met partijen uit de andere taalgroep die een gelijkaardige campagne hebben gevoerd ten aanzien van hun kiezers. Deschouwer en Reuchamps (2013) definiëren dit als 'Post-electoral obligation to cooperate without pre-electoral incentives to moderate'. Kiezers kunnen partijen slechts gedeeltelijk verantwoordelijk stellen, namelijk enkel die partijen uit de eigen demos. Sinds federale regeringen niet langer congruent samengesteld zijn, kan het ter verantwoording roepen via politieke families (liberalen, christendemocraten, sociaaldemocraten) over de taalgrenzen heen hier geen soelaas meer bieden. Met uitzondering van Groen en Ecolo vormen alle andere partijen trouwens hun eigen afzonderlijke fractie in het federale parlement. Opvallend is dat de dominantie van de demoi over de demos opnieuw nauw verbonden is met de rol van politieke partijen, namelijk het ontbreken van federale partijen en, door het ontbreken van een federale kiesomschrijving, het naast elkaar bestaan van twee afzonderlijke partijsystemen.

TUSSEN HAMER EN AAMBEELD

De twee vormen van dominantie leveren een niet zo positief beeld op over de democratische staat van de federatie.

Ten eerste zorgt de sterke positie van de uitvoerende macht binnen de respectieve bestuursniveaus voor een zwakke positie van de parlementaire vertegenwoordigingen. Daarbovenop komt nog eens het quasi monopolie van de regeringen in de relaties tussen de bestuursniveaus onderling. De federale structuur voorziet nauwelijks mogelijkheden voor parlementaire betrokkenheid bij het overleg tussen de regeringen van de deelstaten en het federale niveau.

Ten tweede is het federale systeem opgezet rond de verschillende demoi waardoor de vertegenwoordiging van de overkoepelende demos vrijwel onbestaande is. De rode draad is de macht van de politieke partijen die het spel op alle niveaus tegelijk spelen (zoals het onderhandelen tussen de overheidsniveaus en het sturen van het stemgedrag van hun parlementsleden). Cruciaal is dat er enkel regionale partijen zijn die werken in regionale kiesomschrijvingen met regionale media en een regionale publieke ruimte. Tenzij ze deel uitmaken van regeringen op regionaal en federaal niveau, hebben de regionaal georganiseerde partijen geen incentives om rekening te houden met de externaliteiten van het beleid dat ze op één niveau voeren. Voor een nationalistische partij als N-VA zijn de gevolgen van beleidsdaden voor de andere demos sowieso geen prioriteit, zelfs niet vanuit de federale regering. Het resultaat van dit alles is een gebrek aan legitimiteit van de overkoepelende demos en van de intergouvernementele relaties tussen de demoi.

In termen van democratische legitimiteit lijkt de Belgische federatie gevangen tussen hamer en aambeeld. Een structurele uitweg lijkt enkel mogelijk door stappen te zetten in de richting van een substantieel andere federatie of van een confederaal systeem (zie ook Sottiaux 2011). De eerste optie vergt minimaal het oprichten van een volwaardige senaat waarin de demoi kunnen deelnemen aan het beleid van de overkoepelende demos en waarin ze controle kunnen uitoefenen op de intergouvernementele relaties. Deze remedie vraagt ook om een (gedeeltelijke) federale kiesomschrijving zodat de federale regering (ten minste gedeeltelijk) ter verantwoording kan worden geroepen door de overkoepelende demos. Ze vraagt eveneens een vertegenwoordiging van de demos als demos. Dit impliceert echter ook federaal georganiseerde politieke partijen of minimaal afspraken tussen partijen bij deelname aan de federale kiesomschrijving. De tweede optie is radicaal tegenovergesteld hieraan en veronderstelt een evolutie naar een confederale staatsvorm. Deze oplossing vraagt geen vertegenwoordiging van de overkoepelende demos en ook geen gezamenlijke controle op de intergouvernementele relaties. Het gaat uit van autonome politieke systemen die elk op zichzelf democratisch georganiseerd zijn en daardoor ook de overkoepelende confederatie legitimeren. Geen van beide opties verzwakt op zich de positie van partijen, enkel het versterkend effect van de huidige structuur wordt tegengegaan omdat de verhoudingen tussen de niveaus substantieel anders zijn.

De hamvraag is uiteraard of dit meer dan theoretische opties zijn. De eerste optie impliceert een federatie die op andere uitgangspunten gestoeld is dan de huidige. Het invoeren van een (gedeeltelijke) federale kiesomschrijving, bijvoorbeeld, vindt slechts minimale steun bij de traditionele partijen. Door N-VA wordt deze piste uiteraard al helemaal gezien als het ongewenst terugdraaien van de autonomie van de deelstaten. De confederale weg heeft evenmin draagvlak omdat het de facto onafhankelijkheid van alle deelstaten betekent. Enkel N-VA is gewonnen voor een confederaal model. Het lijkt dat een sensibilisering van parlementsleden om hun vertegenwoordigende rol waar te maken en wat institutioneel gemorrel in de marge de enige realistische stappen zijn. Zolang het democratisch functioneren van de federatie geen issue is voor kiezers, hebben partijen geen incentives om het op de agenda te zetten. Een hervorming zou immers hun positie ondermijnen.

Het is Magritte op zijn best: de essentiële actoren van een vertegenwoordigende democratie die een democratisering van de vertegenwoordiging in de weg staan.

Referenties

Benz Arthur en Sonnicksen Jared (2017), 'Patterns of federal democracy: tensions, friction, or balance between two government dimensions'; European Political Science Review, 9 (1), pp. 3-25.

De Grauwe Paul en Van Parijs Philippe, ed. 2009. 'Electoral Engineering for a Stalled Federation. A country-wide electoral district for Belgium's federal Parliament'. Re-Bel E-book 4. Brussel: www.rethinkingbelgium.eu/rebel-initiative-files/ebooks/ebook-4/Re-Bel-e-book-4.pdf.

De Grauwe Paul en Van Parijs Philippe, ed. 2014. 'The Malaise of Electoral Democracy and What to Do About It.Re-Bel E-book 14'. Brussel: www.rethinkingbelgium.eu/rebel-initiative-files/ebooks/ebook-14/Re-Bel-e-book-14.pdf.

Deschouwer Kris, en Reuchamps Min, 2013. 'The Belgian Federation at a Crossroad', Regional and Federal Studies 23(3): pp. 261-270.

Sottiaux, Stefan, 2011. 'De Verenigde Staten van België'. Mechelen: Kluwer.

Sinardet Dave en Bursens Peter, 2014, 'Democratic legitimacy in multilevel political systems: The role of politicization at the polity-wide level in the EU and Belgium.' Acta Politica 49 (4): pp. 246-265.

De Winter Lieven en Dumont Patrick, 2006. 'Do Belgian parties undermine the democratic chain of delegation?', West European Politics29 (5): pp. 957-976.

Samenleving & Politiek, Jaargang 25, 2018, nr. 9 (november), pagina 45 tot 50

• democratie
• media
• politiek

DE WETSTRAAT

It's all about solidarity, stupid!

Pieter Verheyen en Peter Thijssen

De krant regeert het land

Julie Sevenans

Heeft België een democratisch probleem?

Petra Meier en Peter Bursens