In antwoord op de gruwelen van de Tweede Wereldoorlog, en aansluitend bij een traditie van grondrechten die wortels heeft tot diep in de Nieuwe Tijd, werd in 1948 resoluut gekozen voor een model van op mensenrechten gestoelde rechtsstaten. Mensenrechten vormen sindsdien een fundamentele clausule in ons sociaal contract: ons samen leven is gebaseerd op de premisse dat er een beperkte set is van ultieme, fundamentele rechten, die eenieder geniet, en die de overheid niet kan beknotten. Mensenrechten beperken met andere woorden op belangrijke wijze de macht van de staat, die zich net als de burger aan de spelregels moet houden. In het Engels spreekt men niet toevallig over 'the rule of law, not man'.

In die geest werden op internationaal niveau naast de Universele Verklaring ook nog het Genocideverdrag (1948), het Vluchtelingenverdrag (1951), het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (1966) en het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (1966) aangenomen. In Europa zag het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM, 1950) het licht, dat middels controle door een eigen Hof internationaal afdwingbaar is. De mensenrechten hebben dankzij deze instrumenten op heel wat fronten stevig de wind in de zeilen gekregen. Ze legden mee de basis voor meer vrijheid en veiligheid voor miljoenen mensen wereldwijd, en blijven tot op de dag van vandaag vooruitgang stimuleren. Een recent voorbeeld is de evolutie van LGBTI-rechten, die sinds ze internationaal op de mensenrechtelijke agenda zijn geplaatst in een behoorlijke stroomversnelling zijn terechtgekomen. Andere voorbeelden: het recht op privacy is een belangrijk middel geworden om de (betere) bescherming van persoonsgegevens af te dwingen, en er is een groeiend bewustzijn omtrent het recht op (en het belang van) een gezond leefmilieu.

Een kritische blik op 'de stand van de mensenrechten', naar aanleiding van de zeventigste verjaardag van de Universele Verklaring, leidt evenwel niet enkel tot vreugde en gejuich. De mensenrechten staan ontegensprekelijk onder druk, ook in Europa. Gewezen Hoge Commissaris voor de Mensenrechten, Zeid Ra'ad Al Hussein, stelde eind 2016 zelfs dat 'unprecedented pressure on international human rights standards risks unravelling the unique set of protections set in place after the end of World War II'.

Die tendens manifesteert zich op vele manieren. We konden de afgelopen jaren vaststellen dat Europese overheden bereid zijn heel ver te gaan in het afbouwen van beschermingsstandaarden in hun asiel- en migratiebeleid. De directe gevolgen van die keuzes zijn zichtbaar op de Griekse eilanden, op de Middellandse Zee, in de Saharawoestijn, en in de misbruiken die mensen op de vlucht ondergaan in Libië. In Hongarije zijn de vrije pers, de oppositie en het middenveld inmiddels stevig gevloerd door het regime van Orbán. Na de poging tot staatsgreep in Turkije werden onder het bewind van president Erdoğan vele duizenden rechters, academici, journalisten en activisten geschorst, ontslagen en/of zelfs opgesloten. Het Russisch Grondwettelijk Hof oordeelde in 2015 dat het arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) aan de kant mag schuiven – een regel die later wettelijk verankerd werd door het Russische parlement en president Poetin. De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Polen is danig aangetast, en dat het Verenigd Koninkrijk zich moe debatteert over de Brexit uit de EU is voor de mensenrechten mogelijk nog het minste kwaad: zonder twijfel stond anders ook de exit uit het Straatsburgse Mensenrechtenhof opnieuw op de agenda.

Die beleidstrend gaat intussen zo ver dat de werking van het EHRM op reële wijze is aangetast. Rusland houdt sinds 2017 zijn financiering voor de Raad van Europa in, uit protest tegen de sancties die werden opgelegd naar aanleiding van de annexatie van de Krim. Ook Turkije besliste om zijn bijdrage drastisch te verminderen. Beide beslissingen hebben vanzelfsprekend een zeer ernstig effect op de werking van het Hof.

AANTASTING VAN DE RECHTEN

Ook in België worden steeds vaker en steeds luider vraagtekens geplaatst bij mensenrechten, en bij het juridisch systeem waarin ze zijn ingebed. Dat impliceert niet alleen een aantasting van de rechten van de in concrete debatten betrokken groepen of individuen; het zijn de poten van ons samenlevingsmodel waaraan gezaagd wordt.

Bedreiging 1. Beschermingen worden afgebouwd

We zien in eerste instantie dat bepaalde beschermingsstandaarden systematisch verlaagd worden. Zo moet bijvoorbeeld de bescherming van de privacy het steeds vaker afleggen tegen maatregelen die een veiligheidscultuur zouden moeten promoten. Het gaat bovendien niet enkel over materiële standaarden: ook procedurele rechten worden teruggeschroefd, door bijvoorbeeld het recht op beroep aan striktere voorwaarden te onderwerpen.

Dat de standaard in sommige gevallen verlaagd wordt, hoeft op zichzelf echter noch een juridisch noch een maatschappelijk probleem te zijn. Geloven in een democratische rechtsstaat impliceert ook geloven in democratie. Verkozen politici moeten beleid kunnen maken, en mensenrechten zijn als grens niet absoluut. In bepaalde situaties is een inperking mogelijk, mits die een legitiem doel dient en in verhouding staat tot het nagestreefde doel. Hoe zo'n belangafweging gebeurt, kan een kwestie van voortschrijdend inzicht zijn, en in het juridisch kader is uitdrukkelijk voorzien dat rekening gehouden moet worden met de maatschappelijke context. Het mensenrechtenrecht is hoofdzakelijk een systeem van minimumstandaarden, en zolang die gerespecteerd worden, is er (juridisch) in de regel geen probleem.

Alles bij elkaar beschouwd, is die tendens om standaarden te verlagen echter wél tekenend. Ze wijst namelijk op een evolutie in het denken over de rol van mensenrechten, en in het bijzonder de verhouding tussen mensenrechten en beleid. In de logica van ons sociaal contract vormt het mensenrechtenrecht de juridische begrenzing van de politieke beleidsvrijheid, die niet met een gewone politieke keuze overruled kan worden. Wat we steeds vaker zien in het politiek discours is evenwel dat mensenrechten één overweging worden binnen de beleidsafweging, en dus een factor als een andere. In bepaalde gevallen worden mensenrechten zelfs uitdrukkelijk als een aan de kant te schuiven obstakel voor de politieke agenda geframed, waarmee de fundamenten van het systeem als het ware worden omgedraaid.

Bedreiging 2. De rechterlijke macht wordt in vraag gesteld

Die verschuiving in het denken over mensenrechten verklaart meteen ook (voor een stuk) een tweede fenomeen. We stellen vast dat de rechterlijke macht stelselmatig bevraagd wordt, ook door leden van andere staatsmachten. Zoals gezegd bakenen mensenrechten het speelveld van de politieke besluitvorming af, en het bewaken van die grenzen is toevertrouwd aan de rechterlijke macht (zowel de nationale rechter als, ultiem, het Mensenrechtenhof). De rechterlijke macht evalueert van buitenaf en op onafhankelijke wijze hoe de wetgever en de regering de beleidsruimte inkleuren, en of ze dat al dan niet binnen de lijntjes doen. In een liberale rechtsstaat vormt de rechterlijke macht op die manier een belangrijk tegengewicht voor de uitvoerende macht, en speelt ze een cruciale rol in de bescherming van individuele rechten.

Rechters die de grenzen afbakenen als 'wereldvreemd' labelen, voedt een klimaat waarin mensenrechten enkel tellen voor zover ze in de politieke agenda passen. Die opvatting manifesteert zich vervolgens ook in de weigering – door wetgevende en uitvoerende macht – de rol van de rechterlijke macht te eerbiedigen. Zo worden een aantal rechterlijke uitspraken (bewust) niet, slechts gedeeltelijk, of heel langzaam uitgevoerd. Dat is bijzonder zorgwekkend.

Zo is België al veelvuldig terechtgewezen door zowel het Comité voor de Preventie van Foltering als door het EHRM voor het gebrek aan gepaste behandeling voor geïnterneerden. Het remediëren van dit probleem verliep echter zo traag dat het EHRM zich in 2016 genoodzaakt zag om een zogenaamd 'pilootarrest' uit te spreken. Volgens het Hof was het probleem zo omvangrijk en zo ernstig, dat zelfs een beroep in rechte zinloos werd: de Belgische overheid zou er namelijk toch niet in slagen gevolg te geven aan een rechterlijk bevel tot behandeling van een geïnterneerde. Om die reden besliste het Hof om alle gelijkaardige zaken te schorsen, en België twee jaar de tijd te geven om het probleem op te lossen – een bedroevende schandvlek. Inmiddels lijkt er verbetering te komen in deze kwestie, maar het blijft afwachten of de praktijk aan de standaarden van de mensenrechtenverdragen zal voldoen.

Een voorbeeld uit het onderwijs zijn de arresten van de Raad van State waarin het algemene hoofddoekenverbod voor leerlingen van het Gemeenschapsonderwijs naar de prullenmand wordt verwezen. Ondanks de duidelijke motivering weigert het GO! daarbij, als overheid, zijn beleid bij te sturen. Het EVRM laat hier vermoedelijk meer ruimte dan de Belgische Grondwet zoals geïnterpreteerd door de Raad van State. Het GO! opereert evenwel binnen de Belgische context en heeft zich naar de uitspraken van de Raad van State te voegen. Hoe geloofwaardig is het project van een onderwijsverstrekker die burgerschap stelt te willen bijbrengen aan haar leerlingen wanneer het erg duidelijke rechtspraak weigert ter harte te nemen?

En dan is er nog het migratiedebat. Aan de bron van de veelbesproken 'visumzaak' uit 2017 lag in essentie een aanhoudend weigeren van de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) om de visumweigeringen van een behoorlijke motivering te voorzien. De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen oordeelde tot drie keer toe dat de beslissing van de DVZ onvoldoende gemotiveerd was, en dat er daarom een nieuwe, correct gemotiveerde beslissing moest komen. In weerwil van die arresten bleef de DVZ zijn beslissingen echter op exact dezelfde, te summiere manier motiveren. Toen de zaak voor de derde keer voorkwam, voelde de Raad zich daarom genoodzaakt om zélf op te leggen dat het visum afgeleverd moest worden – zoniet zou het recht op toegang tot de rechter volledig uitgehold worden. Ook die beslissing werd echter niet uitgevoerd, zelfs niet toen op een bepaald moment een dwangsom werd opgelegd, en lag zoals gekend aan de basis van de beruchte campagne over 'wereldvreemde rechters'.

Bedreiging 3. Kritische stemmen worden verdacht gemaakt

De discussie die op die actie volgde, legt meteen ook een derde fenomeen – en het sluitstuk van de hier beschreven evoluties – bloot. Met toenemende regelmaat worden zij die mensenrechtenstandaarden trachten te bewaken verguisd, alsof zij niet de beschermers van ons sociaal contract maar net de ondergravers ervan zouden zijn. Juridische en in het bijzonder mensenrechtelijke kritiek wordt al snel weggezet als politieke kritiek, wat het gevolg is van de framing dat mensenrechten déél van de beleidsdiscussie zijn. Ngo's wordt in de mond gelegd dat zij voor levensgevaarlijke mensensmokkel over zee zouden zijn (quod non); de Orde van Vlaamse Balies wordt verweten een 'links-activistische opengrenzen-ngo' te zijn, en er is in Europa zelfs een groeiende trend om particulieren die migranten helpen te vervolgen voor mensensmokkel.

MENSENRECHTENHOF IN EEN IVOREN TOREN?

Daarmee is niet gezegd dat er geen discussie kan of mag zijn over de inhoudelijke legitimiteit van een bepaalde rechterlijke beslissing. Op basis van juridische principes nadenken over de correcte interpretatie van de Grondwet of het EVRM kan enkel gezond zijn voor de mensenrechtelijke discipline. Dat is echter fundamenteel verschillend van het ter discussie stellen van de legitimiteit van de instelling. Zeker voor het EHRM wordt dat laatste evenwel meer mainstream dan het lange tijd geweest is. Het Mensenrechtenhof wordt met name verweten zich 'activistisch' op te stellen door een te expansieve interpretatie te geven aan sommige Verdragsbepalingen, en dat te doen op een manier die ver van de realiteit verwijderd is (het 'ivoren toren'-argument).

Voor zover dat laatste punt van kritiek betekent dat het Hof niet aan zelfreflectie doet, klopt het in elk geval niet. Europese rechters zijn zich zeer bewust van het feit dat ze in vraag gesteld worden. Over de rol van de rechter, en in het bijzonder de vraag hoe 'activistisch' of hoe 'terughoudend' rechterlijke instanties zich mogen of moeten opstellen, kan in redelijkheid gedebatteerd worden. Ook binnen de juridische wereld bestaat daar geen eensgezindheid over. Maar precies daarom wordt de vraag over de (grenzen van de) bevoegdheid van het EHRM ernstig genomen, ook binnen het Hof zelf.

Het maakt om te beginnen uitdrukkelijk deel uit van de methodologie van het Hof om rekening te houden met de maatschappelijke realiteit. In zaken die politiek en/of moreel gevoelig liggen, houdt het EHRM in de regel rekening met de staat van 'consensus' tussen de 47 lidstaten van de Raad van Europa. Als er geen eensgezindheid bestaat over de manier waarop een bepaald mensenrechtelijk vraagstuk best beantwoord wordt, zal het Hof zich doorgaans terughoudend opstellen, en een ruime appreciatiemarge geven aan nationale overheden. Pas als er een (groeiende) consensus bestaat, zal het Hof zich op zijn 'living instrument' doctrine beroepen, en het Verdrag interpreteren in het licht van hedendaagse omstandigheden.

Ook buiten de context van die consensusanalyse is het EHRM niet blind voor de actualiteit. Zo oordeelde de Grote Kamer in 2016 dat de gebrekkige opvangvoorzieningen op Lampedusa niet in strijd waren met het EVRM, onder meer gelet op de extreme druk die op de Italiaanse overheid lag om bij zeer hoge aankomstcijfers degelijke opvang te voorzien. In zijn rechtspraak over austerity measures is het Hof van mening dat, in het licht van de ernst van de financiële moeilijkheden waarin de verwerende overheden zich bevonden, staten een ruime appreciatiemarge moeten hebben om sociale voordelen te beperken.

Sinds 2010 hebben nationale overheden bovendien vijf High Level Conferences georganiseerd om het functioneren en de toekomst van het EVRM-systeem te bespreken. Veel van de voorstellen die daaruit zijn voortgekomen, hebben ondertussen ingang gevonden in de werking van het EHRM, en hebben een drastische invloed gehad op de manier van werken én het aantal hangende zaken voor het Hof. Ze hebben bovendien geleid tot de aanname van twee Aanvullende Protocollen bij het Verdrag. Eén daarvan zal, wanneer het in werking treedt, de Preambule van het Verdrag amenderen zodat die expliciet verwijst naar de appreciatiemarge van nationale overheden en het subsidiariteitsbeginsel (dat wil zeggen: de idee dat een hogere instantie zich niet inlaat met zaken die aan een lagere instantie toebehoren). Hoewel de procedure daarvoor rigoureus is, en in tegenstelling tot wat kwatongen beweren, kan het EVRM dus wel degelijk gewijzigd worden: er zijn intussen zeventien (1 tot 16 en 14bis) Protocollen die het Verdrag aanvullen en wijzigen. Dat de procedure daartoe star is, is een vereiste in een rechtsstaat: het instrument dat de uitoefening van de staatsmacht regelt, zou zijn waarde verliezen als het door diezelfde staatsmachten al te makkelijk gewijzigd kan worden.

Dit alles toont aan dat het EHRM er uitdrukkelijk naar streeft om zijn rechtspraak te verankeren in de maatschappelijke realiteit, en – gezien de impact van de High Level Conferences – zelfs in politieke reflectie over de rol van het Hof. De meningen over de mate waarin dat moet gebeuren kunnen redelijkerwijs uiteenlopen, maar in abstracto argumenteren dat het EHRM zich onaantastbaar waant en aan de realiteit onttrekt, is geen faire kritiek.

MENSENRECHTEN ZIJN DE ESSENTIE

Het mag duidelijk zijn dat de Universele Verklaring bij haar 70e verjaardag even relevant is als bij haar geboorte, dat we
mensenrechten ook vandaag niet als vanzelfsprekend mogen beschouwen en dat we het principiële belang van een op mensenrechten gebaseerd systeem niet uit het oog mogen verliezen. De bescherming van mensenrechten is geen Europese verwezenlijking, maar een blijvende opdracht. Het engagement om die opdracht aan te gaan, staat in 2018 onder grote druk.

We staan voor een aantal belangrijke, niet eenvoudige maatschappelijke uitdagingen. Net in die context is het respect voor rechtsstatelijke beginselen belangrijk. Mensenrechtenrecht is precies gecreëerd om, wanneer overheden (al te) gemakkelijk naar vrijheidsbeperkende maatregelen grijpen, de grenzen van die machtsuitoefening te bewaken. Het beschermen van een als superieur bejubeld maatschappijmodel, gebaseerd op democratie en individuele vrijheden, vereist immers precies dat: het beschermen van de op mensenrechten gebaseerde democratische rechtsstaat.

Samenleving & Politiek, Jaargang 25, 2018, nr. 10 (december), pagina 55 tot 60

• migratie
• Europa
• mensenrechten

JARIG EN NODIG, OF VERJAARD EN OVERBODIG?

70 jaar mensenrechten: weinig reden tot vreugde

Nele Verbrugghe en Johan Lievens

50 jaar reproductieve rechten: opnieuw onder druk

Sietske Steneker