Absoluut goed bestuur is een mythe, dus moeten we ons dat ook niet laten wijsmaken.
In de komende verkiezingscampagne zullen zowat alle politici ons de hemel op aarde beloven, en ons een programma voorleggen waarmee volgens hen de meeste, zo niet alle, samenlevingsproblemen op te lossen zijn. De kritische en realistische burger weet wel beter: absoluut goed bestuur is onhaalbaar, de perfecte overheid bestaat niet.
Hoog tijd om dat nog eens klaar en duidelijk te stellen. Al was het maar om ontgoocheling, en vervolgens wantrouwen in de politiek geen al te hoge vlucht te laten nemen. Want wanneer verkozen politici aan de slag moeten om het land te besturen, wordt het heel snel duidelijk dat de overheid niet kan toveren, en dat de overheid niet voor elk samenlevingsprobleem een pasklare oplossing uit de mouw kan schudden.
MYTHE 1. ‘ABSOLUUT GOED BESTUUR IS HAALBAAR’
In grote lijnen onderscheiden we drie invullingen van goed bestuur: de overheid moet luisteren, uitleggen en oplossen. Burgers willen inspraak in het beleid, zodat de overheid rekening houdt met hun bekommernissen. Burgers willen ook uitleg waarom de overheid bepaalde (soms ingrijpende) beslissingen neemt. En burgers willen dat de overheid oplossingen aandraagt voor de problemen waarmee ze geconfronteerd worden. Het is een ganse boterham voor onze bestuurders, die om het vertrouwen van de burger te behouden, verschillende balletjes omhoog moeten houden. De verschillende invullingen van ‘goed bestuur’ zijn immers zelden compatibel.
Neem de veelbesproken Ventilus-case, één van de grote projecten in het kader van de energietransitie. De op de Noordzee opgewekte windenergie moet ook aan land gebracht worden. Daar zijn grote infrastructuurwerken voor nodig: het bouwen van hoogspanningsstations en de aanleg van onder- en bovengrondse kabelverbindingen. Het is een schoolvoorbeeld van botsende invullingen van goed bestuur. Ten eerste verwachten burgers duurzame en efficiënte oplossingen voor het energievraagstuk. In dit geval is dat, een beetje kort door de bocht: energiezekerheid, en betaalbare en duurzame energie. En dat vraagt van de overheid investeringen om het aandeel groene energie in de totale energiemix op te drijven. Het vraagt ook een zekere efficiëntie in het gebruik van de middelen: de keuze voor een bovengrondse luchtlijn is mee geïnspireerd door het feit dat de aanleg veel goedkoper is dan ondergrondse landlijnen. De realisatie van dit alles gebeurt ook het best zo snel mogelijk. Met andere woorden: de samenleving verwacht resultaten en de legitimiteit van de overheid hangt samen met de mate waarin de overheid erin slaagt om snel en efficiënt antwoorden te bieden op het maatschappelijk probleem dat voorligt.
Maar de burgers vragen ook inspraak, zeker als zij rechtstreeks betrokken zijn als buurtbewoners. De overheid voorziet in het kader van het zogenaamde openbaar onderzoek heel wat procedures om inspraak van de betrokkenen mogelijk te maken. Dat vertraagt de realisatie van projecten, zeker wanneer het om complexe projecten gaat met heel wat maatschappelijke deining. Zeker wanneer er ook, zoals in deze case, allerhande actiecomités tegen de aanleg van de bovengrondse hoogspanningskabels als paddenstoelen uit de grond schieten. Met andere woorden: de samenleving vraagt inspraak, en de legitimiteit van de overheid hangt dan samen met de mate waarin burgers zich gehoord voelen en de mate waarin er met hun bekommernissen en belangen rekening wordt gehouden.
En dat brengt ons bij een derde invulling van goed bestuur: transparantie. Burgers zijn wellicht makkelijker bereid om beleidsbeslissingen te aanvaarden als ze zicht hebben op hoe die beslissingen tot stand zijn gekomen, en als ze aanvoelen dat alle beleidsopties goed tegenover elkaar zijn afgewogen. Vandaar ook het belang van een goed onderbouwd dossier dat op zoveel mogelijk feitelijke informatie is gebaseerd. Dat vraagt tijd omdat er bij complexe dossiers wel wat studiewerk komt kijken. En dat vergt ook openheid omdat het duidelijk moet zijn wie er op de proppen komt met welk soort informatie, en op basis van welke gegevens.
Een zekere mate van falen is inherent aan het concept overheid. En dus gaan burgers altijd redenen kunnen vinden om ontevreden te zijn.
Wat de Ventilus-case dus mooi aantoont: snelle resultaten verdragen niet al te veel inspraakprocedures, en wie inspraakprocedures organiseert weet dat dit de resultaten vertraagt. Dit inzicht dwingt ons om beleidsmakers een stuk te verschonen: ze kunnen nooit honderd procent goed doen voor iedereen tegelijk. Wie inspraak en transparantie belangrijk vindt, zal zich in snelheid gepakt voelen door een snel handelende overheid die resultaten wil. Wie snel resultaten wil, zal zich ergeren aan procedures en bureaucratie. Wie wil schieten op de overheid, zal dus altijd munitie vinden. Een zekere mate van falen is inherent aan het concept overheid. En dus gaan burgers altijd redenen kunnen vinden om ontevreden te zijn.
MYTHE 2. ‘GOED BESTUUR EN VERTROUWEN GAAN HAND IN HAND’
Het utopia van absoluut goed bestuur is dus onbereikbaar, wat politici in campagnetijden (en daarbuiten) ons ook mogen proberen te doen geloven. Bovendien moeten we ook erkennen dat er niet altijd een lineair verband is tussen de kwaliteit van het bestuur en het vertrouwen van de burger in de overheid. Hoe beter een overheid presteert, hoe hoger het vertrouwen van de burger? Niet altijd. Want soms overschatten burgers de (prestaties van de) overheid, en hebben ze er meer vertrouwen in dan eigenlijk gerechtvaardigd is. Neem het voorbeeld van de PFOS-vervuiling in de wijde omgeving van de Antwerpse haven (en ook elders). Jarenlang hebben de burgers er op vertrouwd dat ze veilig groenten uit de tuin en eieren van eigen kippen konden eten. De overheid zorgt er namelijk voor dat ze de regels rond vervuiling door industrie kunnen handhaven. Tot, onder impuls van een spraakmakende Pano-reportage, bekend werd dat de overheid al jaren op de hoogte was van een probleem met te hoge PFOS-concentraties. Op het moment dat dat bekend wordt, voelt de burger zich bekocht: ze hebben de overheid te lang en te veel vertrouwd.
Waar we geen of amper zicht op hebben, is hoe door de inzet van veiligheids- en inlichtingendiensten veel meer aanslagen zijn voorkomen.
Het omgekeerde is ook mogelijk: dat burgers de overheid onderschatten en de prestaties onterecht als ondermaats bestempelen. Neem het voorbeeld van terrorisme: elke aanslag – zoals die in Zaventem in 2016 – is er uiteraard één te veel. Maar waar we geen of amper zicht op hebben, is hoe door de inzet van veiligheids- en inlichtingendiensten veel meer aanslagen zijn voorkomen. Er is altijd ruimte tot verbetering bij overheidsdiensten, maar er wordt ook gepresteerd. Alleen zijn successen (het voorkomen van een aanslag) minder zichtbaar dan falen (een gepleegde aanslag). Dat levert dan een vertekend beeld op van overheidsprestaties, en burgers die kritisch zijn over die prestaties. En als burgers overdreven kritisch zijn, bestaat het risico dat het zelfvertrouwen van de overheid daalt. Wie voortdurend bekritiseerd wordt, begint op den duur zelf te geloven dat hij niks goed kan doen, en probeert dan op alle mogelijke manieren bij te sturen om toch maar weer in de gunst van de criticasters te komen. Zo werden in de nasleep van de aanslag in Zaventem een reeks terrorismebestrijdingswetten uitgevaardigd die, volgens organisaties als Human Rights Watch, een aantal fundamentele burgerrechten dreigen uit te hollen.
MYTHE 3. ‘BELGIË IS EEN FAILED STATE’
We mogen ook niet in de val trappen van de mythe van de ‘failed state’. Laat ons die kwalificatie maar voorbehouden voor landen als Congo, Syrië of Venezuela. Daar slaagt de overheid zelfs niet in het minimum minimorum: veiligheid voorzien, of een functionerende economie mee in stand houden. Er wordt op vele vlakken wel degelijk goed bestuurd in ons land, objectief bekeken.
Neem de vaccinatiecampagne tijdens de covidpandemie: dat was een succes. De overheid slaagde er in om op zeer korte termijn een grote meerderheid van de bevolking in te enten. Het werd niet alleen zeer efficiënt georganiseerd (een relatief korte doorlooptijd, van de aankoop van vaccins over het versturen van uitnodigingen tot het inenten zelf), het was ook een effectieve campagne (de overheid bereikte op overtuigende wijze haar doel van een hoge vaccinatiegraad). In de pers verschenen artikels dat ‘België de gouden medaille verdient voor vaccinatie’.
Een ander voorbeeld van goed bestuur is het subsidieregister van de Vlaamse overheid, waarin alle uitgaven van de overheid in detail staan beschreven. Het subsidieregister is vrij toegankelijk, en iedere burger kan het eenvoudig raadplegen. Voortaan is het dus voor iedere burger mogelijk om zelf na te gaan waar de Vlaamse overheid haar middelen in investeert. Of met andere woorden: wat de overheid belangrijk genoeg vindt om in te investeren. Met het subsidieregister wil de overheid openheid en transparantie brengen over keuzes die men maakt. Het register biedt inkijk in de besluitvorming: wat vinden onze beleidsmakers belangrijk, en hoeveel subsidies geven ze daaraan?
Dit is een oproep aan iedereen met een luide stem in de samenleving: misschien moet er iets vaker een positief verhaal over de overheid gebracht worden.
Er zijn wel meerdere voorbeelden te vinden van objectief goed bestuur, hoewel er natuurlijk evenzeer voorbeelden te vinden zijn van slecht bestuur. De overheid zal immers ook altijd een stuk ‘falen’, zoals ik hierboven reeds stelde. Maar we moeten er de aandacht voor wat er wel goed loopt niet door laten ondersneeuwen. Dit is ook een oproep aan iedereen met een luide stem in de samenleving – opiniemakers, journalisten, academici, maar ook politici: misschien moet er iets vaker een positief verhaal over de overheid gebracht worden. Dat is geen kwestie van naïef zijn over wat er verkeerd loopt of beter kan, maar wel van het vermijden van nodeloos masochisme.
STREVEN NAAR DE ‘BEST MOGELIJKE’ OVERHEID
Mijn pleidooi is er dus één van bestuurlijk realisme: hoogstens kunnen we streven naar een soort evenwichtspunt waarop de overheid voldoende goed bestuurt zodat een zo groot mogelijke groep burgers voldoende vertrouwen blijft hebben. Hoe bereiken we dat punt? Er zijn geen pasklare antwoorden.
In mijn zopas verschenen boek – Politiek in tijden van wantrouwen. Een nieuwe aanpak voor een falend beleid – werk ik een aantal pistes uit die kunnen bijdragen om het evenwichtspunt te bereiken. Er is helaas geen sluitende wetenschappelijke analyse die de richting naar absoluut goed bestuur helder vastlegt, voor iedereen en in alle omstandigheden. Dus moeten we het doen met enkele richtingaanwijzers die ons de weg naar de best mogelijke overheid tonen.
1. ‘Onderbeloven’: kerntaken afbakenen
Ten eerste moet de overheid ‘onderbeloven’. Dat betekent dat de overheid haar kerntaken moet afbakenen. Een kerntakendebat is nooit neutraal, iedereen stelt andere verwachtingen: moeten we in Vlaanderen drie regionale luchthavens onderhouden? Moeten we een Vlaams Culinair Centrum subsidiëren? Daar verschillen de meningen over. Over andere zaken – het zorgen voor kwetsbaren in onze samenleving, het voorzien van een goed onderwijssysteem – is er meer consensus. We hebben met andere woorden nood aan een rijk democratisch debat om te bepalen wat we van de overheid (kunnen) verwachten. Hier kom ik verder nog op terug. Een voortdurend democratisch debat ook, omdat wat een kerntaak is nooit tot in de eeuwigheid vaststaat: dominante meningen en standpunten kunnen ook wijzigen.
2. ‘Overpresteren’: beloftes ook realiseren
Ten tweede moeten we, eenmaal we democratisch de kerntaken van de overheid hebben afgebakend, de overheid zo organiseren dat we ‘overpresteren’: de beloftes die aan de samenleving worden gedaan, moeten ook gerealiseerd worden.
Dat vergt in de eerste plaats enige eerlijkheid over de nodige capaciteit en middelen. Koken kost geld. Rond de kerntaak hebben we een sterke overheidsorganisatie nodig met capabele medewerkers die het beleid mee vormgeven. Het zijn de ‘hersenen’ van de overheid en die besteed je niet zomaar uit aan een tijdelijke dure consultant of aan een kabinet dat vooral met een partijpolitieke bril kijkt. We hebben een stevige administratie nodig die de permanente capaciteit opbouwt om de complexiteit van vele beleidsdomeinen te beheersen. Een competente administratie is onmisbaar voor een goed presterende overheid. Het beeld van de vastbenoemde ambtenaar die er de kantjes van afloopt in stand houden, is dan ook nefast: het klopt niet meer en de beeldvorming dreigt capabele mensen af te schrikken om een carrière in de overheid uit te bouwen.
We moeten een zeker overheidsbeslag aanvaarden: de overheid die via belastingen middelen uit de samenleving haalt om te kunnen doen wat ze moet doen.
Daarnaast moeten we het debat over de inkomsten van de overheid ook correct voeren. Als we zaken verwachten van de overheid, dan moeten we erkennen dat die zaken ook betaald moeten worden. En dat we dus een zeker overheidsbeslag moeten aanvaarden: de overheid die via belastingen middelen uit de samenleving haalt om te kunnen doen wat ze moet doen. En we moeten ook beter uitleggen wat er dan met dat overheidsbeslag gebeurt. Het gaat niet enkel om het in stand houden van een grote overheidsbureaucratie, maar evenzeer om middelen die direct terug naar de samenleving vloeien, denk aan: zorg, onderwijs, bedrijfssubsidies. Dit alles neemt niet weg dat we grondig moeten nadenken over welke fiscaliteit we willen. En is de mislukte fiscale hervorming van minister Van Peteghem een gemiste kans om de inkomstenzijde van de overheid wat beter op orde te zetten. En dit alles neemt ook niet weg dat er nog winsten te halen zijn in het vereenvoudigen van het ganse overheidsbestel met de vele bestuursniveaus en allerlei bevoegdheidsverdelingen die veel bestuurlijke energie vreten.
3. Democratie versterken
Een derde richtingaanwijzer is sterk burgerschap in een sterke democratie. Er is enorm veel kennis en kunde in de samenleving, buiten de bubbel van politiek en overheid. Het zogenaamde primaat van de politiek, dat stelt dat enkel verkozen politici over beleid mogen beslissen, moet de prullenmand in. Omdat we op die manier de maatschappelijke kennis en kunde niet aanboren, zelfs miskennen. Zeker in het licht van de vele complexe maatschappelijke problemen waar we voor staan, zou dat niet verstandig zijn. Een democratie waarin de overheid (met verkozen politici) en de samenleving (met burgers en het maatschappelijk middenveld) elkaar vinden en versterken, en hun kennis en capaciteiten samenleggen, zal wellicht tot rijkere en meer gedragen oplossingen leiden voor de uitdagingen op het vlak van ongelijkheid, diversiteit, klimaat, energie, zorg, onderwijs, mobiliteit.
Er is dus nood aan een echt participatiebeleid op elk bestuursniveau. Niet om de representatieve democratie (van verkozenen) te vervangen, maar om die te versterken. Want de democratie functioneert alvast al lang niet meer zoals ze ideaaltypisch is ontworpen (als dat al ooit ergens het geval is geweest). Verkozen bestuurders hebben immers oren naar velen, niet enkel naar hun kiezers, de burgers: de eigen partij, een lobby, een belangengroep, een expert, een ambtenaar, … die als zij te veel invloed hebben de burger voor een stuk naar de buitenbaan van de democratie duwen. Een echt participatiebeleid kan de burger misschien terug wat meer in het centrum van de democratie plaatsen.
SAMENVATTEND
We leven niet in een ‘failed state’, maar ook niet in utopia. Laat ons dan ook met zijn allen politici die het ene beweren, of het andere beloven, negeren. Laat ons erkennen dat falen inherent is, dat de overheid nooit voor iedereen en in alle omstandigheden goed zal besturen. Als we dat wat meer beseffen, zullen we misschien ook minder snel ons vertrouwen verliezen. Zeker wanneer onze bestuurders oprecht ook blijven werken aan een betere overheid. Een behoorlijk presterende overheid met kritisch-realistische burgers die voldoende vertrouwen hebben: meer dan voldoende en ook niet onhaalbaar.
Bram Verschuere, Politiek in tijden van wantrouwen, Lannoo, Tielt, 2024
Samenleving & Politiek, Jaargang 31, 2024, nr. 3 (maart), pagina 26 tot 31
MYTHES IN DE WETSTRAAT DOORPRIKT
Abonneer je op Samenleving & Politiek
Het magazine verschijnt 10 keer per jaar; niet in juli en augustus.
Proefnummer? Factuur? Contacteer ons via
info@sampol.be
of op 09 267 35 31.
Het abonnementsgeld gaat jaarlijks automatisch van je rekening. Het abonnement kan je op elk moment opzeggen. Lees de
Algemene voorwaarden.
Je betaalt liever via overschrijving?
Abonneren kan ook uit het buitenland.
*Ontdek onze SamPol draagtas.