Zowel de Europese klimaatdoelstellingen op lange termijn als de recente hervorming van het ETS-systeem verraden een eroderende consensus inzake de Europese klimaatambities. Een klimaatleider sleept zich voort.
Een generatieclash, zo kon je de ontmoeting tussen Greta Thunberg en Jean-Claude Juncker wel noemen. Zij, de 16-jarige spreekbuis van een Europese beweging bestaande uit scholieren en studenten die hun toekomst bedreigd zien door de opwarming van de aarde. Hij, een stilaan uitbollende voorzitter van de Europese Commissie die het een goed idee vond om de spijbelende scholieren de les te lezen over wat de EU al doet voor het klimaat. Met een talent voor vrije associatie dat in weinig moest onderdoen voor de Amerikaanse president, weidde Juncker uit over het harmoniseren van toiletdoortreksystemen, de schoonheid van Europese landschappen en het belang van Europese sociale rechten. Het leek bij momenten een verdoken terechtwijzing van de spijbelende jongeren: jullie kritiek op het gebrek aan klimaatambitie binnen de EU is zo belachelijk, dat het enkel een belachelijk en incoherent antwoord verdient. De houding van de Commissievoorzitter getuigde dan ook van een zelfgenoegzaamheid die grensde aan arrogantie.
Die zelfgenoegzaamheid vindt haar oorsprong in de Europese identiteit als een internationale 'klimaatleider'. Doorheen de jaren is de EU zichzelf immers gaan zien als de beste leerling van de internationale klimaatklas, en klopt ze zichzelf geregeld op de borst wat haar eigen klimaatambities betreft. Desondanks is dit leiderschapsdiscours maar al te vaak een dubbelzinnig retorisch sausje over een beleid dat daarvoor niet per se uitblinkt in ambitie.
In dit artikel behandelen we de belangrijkste problemen binnen twee pijlers van het Europese klimaatbeleid: het emissiehandelssysteem en de Europese streefdoelen inzake CO₂-reductie en duurzame energie voor 2030 en 2050. Op basis van recente ontwikkelingen in deze dossiers kunnen we vaststellen dat de toenemende druk op de EU om deze problemen aan te pakken barsten slaat in haar elan van klimaatleider. Europa lijkt ten prooi te vallen aan polarisering tussen leaders en laggards inzake klimaatbeleid, wat op termijn haar daadkracht ernstig kan ondermijnen.
EMISSIEHANDEL: EINDELIJK GELOOFWAARDIGHEID?
Het Europees emissiehandelssysteem is al 15 jaar een centrale spil van het Europese klimaatbeleid.1 Door een structureel surplus aan emissierechten (met lage prijzen als gevolg) daalde de geloofwaardigheid van het systeem de laatste jaren echter stelselmatig. Met een marktprijs die amper boven de vijf euro per ton CO₂ uitsteeg en een surplus aan emissierechten dat opliep tot boven de 2 miljard, was het duidelijk dat er moest worden ingegrepen om de geloofwaardigheid van het ETS enigszins te herstellen. Sinds 2014 heeft het systeem dan ook continu in de stellingen gestaan. Het belangrijkste wapenfeit dat uit deze moeizame hervormingsdynamiek is gekomen, is het zogenaamde Market Stability Reserve(MSR). Vanaf begin dit jaar is het mogelijk om via het MSR het totale aanbod aan emissierechten structureel te monitoren, en waar nodig in te grijpen in de markt. In de meeste gevallen zal dit de facto betekenen dat het MSR emissierechten uit de markt zal wegnemen om scherpe dalingen van de emissieprijs tegen te gaan.
Nog voor het MSR goed en wel in werking trad, leek het al effect te hebben: waar de prijs voor 1 ton CO₂ in 2017 nog een schamele 7 euro bedroeg, is deze nu gestegen tot iets boven de 20 euro. Nog interessanter dan de prijsdynamiek zijn echter de reacties die dit oproept bij sommige lidstaten, die minder gediend zijn met een ETS dat eindelijk (melk)tanden begint te tonen. Landen als Polen en Roemenië lieten hun ongenoegen al duidelijk blijken, wat recent zelfs leidde tot een formele Poolse klacht bij het Europese Hof van Justitie. De Poolse regering trok de legitimiteit van het besluitvormingsproces dat aan de basis lag van de recente hervormingen in twijfel2, maar deze gedachtegang werd niet gevolgd door het Hof. Toch is het opvallend dat bepaalde lidstaten protesteren wanneer het ETS eindelijk begint te doen waarvoor het überhaupt in het leven geroepen is.
Wil deze prijsstijging dan zeggen dat het ETS vanaf nu een belangrijkere rol zal gaan spelen in het reduceren van de CO₂-uitstoot in de Europese zware industrie en energiesector? Enige nuance is hierbij wel op zijn plaats. Zo zijn er een aantal elementen in het ETS ingebakken die echt sterke groene prikkelseerder in de weg staan dan stimuleren. Eerst en vooral zal ook in de volgende fase van het systeem (2021-2030) een niet onbelangrijk deel van de emissierechten gratis verdeeld worden onder bedrijven. Vooral sectoren die beweren een competitief nadeel te ondervinden van de Europese emissiehandel en als gevolg daarvan dreigen met delokalisatie (het zogenaamde carbon leakage-argument), zullen nog gratis emissierechten ontvangen tot zeker 2030. Daarnaast is het ook inherent aan een emissiemarkt dat de prijs van emissierechten op lange termijn onvoorspelbaar is. Alhoewel het MSR meer stabiliteit moet brengen in het prijsverloop, blijft het gebrek aan duidelijkheid qua prijsevolutie op de lange termijn toch een belangrijke constructiefout.3
In het licht van deze aanslepende problemen hebben een aantal lidstaten besloten om het heft in eigen handen te nemen. Zo heeft Nederland aangekondigd dat het de invoering van een nationale koolstofprijs gaat onderzoeken. Deze zou dan de facto een ondergrens creëren voor de prijs van emissierechten voor de ETS-industrie. Ook in ons land heeft Groen te kennen gegeven dat ze het idee van zo'n koolstofprijs genegen is. Wanneer deze maatregelen worden doorgevoerd, zou er dan ook een ETS met verschillende snelheden ontstaan. Dit is een duidelijk signaal dat de recente hervormingen nog steeds verre van volstaan.
EU 2030 EN 2050: AMBITIE, MAAR MET MATE
Ook de Europese langetermijndoelstellingen inzake CO₂-reductie, duurzame energie en energie-efficiëntie kunnen rekenen op toenemende kritiek. Naast het feit dat verschillende lidstaten (waaronder België) het moeilijk hebben om de doelstellingen voor 2020 te halen, is er vooral veel te doen om het gebrek aan ambitie dat uit de doelstellingen voor 2030 op te maken valt.4 Het meest recente IPCC-rapport stelde onomwonden dat de snelheid van de ecologische transitie drastisch omhoog moet om mondiale kantelpunten (waarbij de klimaatverandering een zelfversterkend effect dreigt te krijgen) te vermijden. In het licht van deze wetenschappelijk onwrikbare alarmkreet wegen de EU 2030-doelstellingen, die onder andere tegen 2030 een reductie van de hoeveelheid CO₂ van 40% vooropstellen, veel te licht om van een geloofwaardige klimaatambitie te kunnen spreken.5 In haar speech voor de Europese Commissie pookte Greta Thunberg het vuur nog eens op door te stellen dat de EU tegen 2030 haar CO₂-emissies met 80% zou moeten reduceren. In een duidelijke verwijzing naar het nieuwe IPCC-rapport riep ze de Europese besluitvorming tot de orde met een simpele, maar krachtige eis: 'Listen to the scientists'.
De Europese instellingen zijn hierover intern verdeeld. Recent nog stemde het Europees Parlement een niet-bindende resolutie waarin ze oproept om tegen 2030 te streven naar 55% minder CO₂-uitstoot op Europees niveau. Alhoewel een duidelijk signaal naar de lidstaten dat de 2030 doelstellingen terug moeten worden opengebroken, was het vrij opzienbarend dat de grootste Europese fractie – de Europese Volkspartij – bijna unaniem tegenstemde. Ook binnen de Commissie is er weinig animo om de 2030-doelstellingen te herzien. In haar Clean Planet for All-strategie, een document dat acht verschillende scenario's bevat om de Europese economie tegen 2050 te hervormen conform de inspanningen die worden gevraagd door het akkoord van Parijs, gaat geen enkel scenario uit van aangescherpte doelstellingen voor 2030. Dit ondanks het feit dat twee van deze acht scenario's Europese koolstofneutraliteit tegen 2050 vooropstellen. Met andere woorden: zelfs in de veronderstelling dat de EU haar doelstellingen voor 2030 haalt (wat op dit punt verre van zeker is), komt het zwaartepunt van de inspanningen voor koolstofneutraliteit wat de Commissie betreft na 2030 te liggen.
Vanwaar deze rare spreidstand qua continuïteit tussen 2030 en 2050? De belangrijkste reden waarom de Commissie geen herziening van de 2030-normen vooropstelt, is de felle tegenstand die hiertegen bestaat in verschillende lidstaten, met Duitsland als meest invloedrijke dwarsligger. De Duitse bondskanselier Angela Merkel was in oktober vorig jaar al duidelijk over dit dossier: er zullen wat Duitsland betreft geen nieuwe onderhandelingen komen omtrent het aanscherpen van de 2030-norm inzake CO₂-reducties. Meer recent bleek uit uitgelekte documenten ook dat de Duitse regering evenmin voorstander is van een koolstofneutraal Europa tegen 2050. Met deze standpunten plaatst Duitsland zich duidelijk in het kamp van de Oost-Europese lidstaten, en lijnrecht tegenover meer ambitieuze lidstaten zoals Frankrijk en Nederland, die net meer Europese klimaatambitie bepleiten op de lange termijn.
POLARISERING TROEF
Op basis van het voorgaande is het duidelijk dat een aantal evoluties zich aftekenen in het Europese klimaatbeleid. Zowel op het niveau van de lidstaten als op het niveau van de Europese politieke partijen tekent er zich een Europa van twee snelheden af, met actoren die ijveren voor een ambitieuzer Europees klimaatbeleid en anderen die op de rem gaan staan, vaak vanuit een soort 'ecorealistische' argumentatie. Het fenomeen van leaders vs. laggards is op zich niets nieuws onder de Europese zon, maar het valt wel op hoe deze tegenstellingen een almaar grotere druk leggen op de besluitvormingsprocessen van de grote klimaatdossiers. De meest recente ETS-hervorming was een moeizaam proces van lang aanslepend interinstitutioneel overleg, met Oost-Europese lidstaten als grote tegenstander van een ambitieuze hervorming. Het is ook tekenend dat verschillende lidstaten al ernstig nadenken over een bijkomende koolstofprijs nog voor de inkt van het hervormingsakkoord goed en wel droog is. Daarnaast is het aanscherpen van de Europese klimaatambities voor 2030 en het vooropstellen van koolstofneutraliteit tegen 2050 ook een verhaal geworden met machtige tegenstanders binnen de Europese microkosmos. Met een categorieke Duitse nein op het niveau van de lidstaten en een Europese Volkspartij die in het Parlement ook weinig blijk geeft van rentmeesterschap, wordt het bang afwachten of de EU als geheel geloofwaardig leiderschap zal kunnen blijven claimen binnen de context van het klimaatakkoord van Parijs.
De nakende Europese verkiezingen zullen naar alle waarschijnlijkheid een volgende stap zijn in de toenemende polarisering van het Europese politieke landschap. Een polarisering waar zowel groene partijen als euro (en klimaat-)sceptische partijen garen bij lijken te spinnen. Binnen het Europees Parlement zou dit de groene fractie in een gunstigere positie kunnen brengen, aangezien de grote Europese families van christen- en sociaaldemocraten lijken af te stevenen op verlies. De Europese Groenen zouden dus een onmisbare schakel kunnen worden om een verzwakte Grand Coalition te depanneren in het volgende Europees Parlement. Iets dat ze zelf trouwens maar al te goed beseffen, gezien het feit dat de lancering van hun Europese campagne gepaard ging met een duidelijke boodschap aan het adres van de EVP: groene steun is alleen mogelijk bij een linksere koers van de Europese Volkspartij. De groeiende populariteit van de Europese groene partijen lijkt echter onderdeel van bredere centrifugale krachten die overal in Europa het politieke centrum aan flarden scheuren. Dit is verontrustend gezien het feit dat de fundamenten van het Europees klimaatbeleid gebouwd zijn op consensus tussen de lidstaten. En laat het nu net die consensus zijn die overal onder druk komt te staan, met traditionele centrumpartijen die naast groene, ook bruine schrikbeelden zien opduiken in hun nationale context.
De hamvraag na de volgende verkiezingen wordt dan ook of er genoeg raakvlakzal overblijven tussen leaders en laggards om het Europese klimaatbeleid van een nieuw elan te voorzien. Europa staat immers voor een cruciaal jaar wat klimaatbeleid betreft. Terwijl de oproep tot het aanscherpen van de 2030-normen verder zal aanzwellen, wordt er op de Europese top op 9 mei in Sibiu, Roemenië, naar alle waarschijnlijkheid beslist over de Europese duurzaamheidstargets voor 2050. Daarnaast wordt er ook witte rook verwacht met betrekking tot de nieuwe Europese meerjarenbegroting (2021-2027), die ook duidelijke ambitie zal moeten tonen wat de financiering van de Europese transitie betreft. Een gebrek aan daadkracht inzake deze dossiers zal verder het beeld versterken van een internationale klimaatleider die almaar meer struikelt over haar eigen interne tegenstellingen. Een klein meisje uit Zweden zal alvast niet nalaten haar daarop te wijzen.
NOTEN
1 Het ETS-systeem is dus een supranationaal klimaatinstrument en wordt aangevuld met de zogenaamde Effort Sharing Regulation, die intergouvernementeel van aard is. Dit beleidskader legt de klimaatdoelstellingen vast op het niveau van de lidstaten, en enkel voor sectoren die niet gereguleerd worden door het ETS-systeem (zoals landbouw, transport en gebouwen).
2 Meer concreet argumenteerde Polen onder meer dat het hervormde ETS een grote impact zou hebben op de energiemix van lidstaten, waardoor de hervorming volgens Polen gestemd moest worden met unanimiteit in de Raad, in plaats van met gekwalificeerde meerderheid.
3 Zo zou een harde Brexit – die nog steeds verre van uitgesloten is – een schokgolf kunnen sturen door het ETS en de prijs van emissierechten doen kelderen, wanneer Britse ETS-bedrijven massaal hun surplus aan emissierechten zouden afdanken. Het is nog maar de vraag of het MSR dit soort schokgolven kan opvangen.
4 De 2020-doelstellingen streven op Europees niveau naar 20% minder CO₂-uitstoot, 20% meer hernieuwbare energie en 20% meer energie-efficiëntie. Voor 2030 zijn deze targets vastgelegd op respectievelijk 40%, 32% en 32,5%.
5 De eerlijkheid gebiedt mij hier om te zeggen dat er al een aanscherping van de EU-doelstellingen inzake hernieuwbare energie en energie-efficiëntie doorgevoerd is. Beide targets lagen oorspronkelijk op 27%. Desondanks is het CO₂-target het meest ingrijpende en dus ook het meest politiek gevoelige onderdeel van de 2030 doelstellingen.
Samenleving & Politiek, Jaargang 26, 2019, nr. 4 (april), pagina 61 tot 65
EUROPESE VERKIEZINGEN
Abonneer je op Samenleving & Politiek
Het magazine verschijnt 10 keer per jaar; niet in juli en augustus.
Proefnummer? Factuur? Contacteer ons via
info@sampol.be
of op 09 267 35 31.
Het abonnementsgeld gaat jaarlijks automatisch van je rekening. Het abonnement kan je op elk moment opzeggen. Lees de
Algemene voorwaarden.
Je betaalt liever via overschrijving?
Abonneren kan ook uit het buitenland.
*Ontdek onze SamPol draagtas.